從“萊維森調查”看英國協商民主的特點

常健　劉一

摘 要：英國社會各界圍繞“萊維森調查”，就如何有效規(guī)制新聞業(yè)的行為問題開展了激烈的爭論。經過公開討論、跨黨協商、議會辯論、樞密院司法委員會仲裁、女王御批等一系列程序，最終達成妥協方案，以“皇家特許狀”的形式建立了對新聞業(yè)新的規(guī)制體系。這一案例充分展現了英國式協商民主的特點，其中不乏有益的啟示和值得吸取的教訓。

關鍵詞： 萊維森調查；協商民主；英國；規(guī)制；新聞業(yè)

中圖分類號：D756.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）01-0064-10

如何以民主協商的方式來有效化解政治和社會分歧，是各國政府都會面臨的普遍問題，也是考驗執(zhí)政黨政治智慧的重要關口。自2011年以來，英國社會各界圍繞“萊維森調查”，就如何有效規(guī)制新聞業(yè)的行為問題出現了明顯的分歧和激烈的爭論，引起全世界的關注。經過一系列的政治協商，各方終于達成共識。得到法律保障的《皇家特許狀》經女王御批于2013年10月31日正式公布，它標志著英國對新聞業(yè)的更嚴格規(guī)制正式開始實施。盡管中英兩國的政治協商體制有很大差異，但通過對這一案例的分析，不僅可以看到英國式協商民主的獨特方式，還可以從中借鑒一些有益的經驗和值得吸取的教訓。

本文根據英國下院圖書館發(fā)表的由菲利普·沃德（Philip Ward）所寫的《萊維森調查：實施》（The Leveson Report： Implementation）①所描述的過程，以及作者在英國所參加的各種研討會和讀到、聽到和看到的各種反應，對這一事件作出分析。

一、萊維森調查的起因、過程和結論

1.萊維森調查的緣起和目標

英國一直沒有專門的新聞監(jiān)管法，涉及媒體行業(yè)道德的只有關于誹謗、誨淫、煽動種族主義等的法律條款。英國媒體一直以來都以自發(fā)成立的帶有自愿性質的規(guī)制機制來保證行業(yè)自律。1953年，英國成立“新聞理事會”（Press Council），旨在推動新聞自由的同時，確保英國新聞業(yè)能夠保持高標準的行業(yè)道德。20世紀80年代開始，由于部分媒體出現道德滑坡，媒體形象受損，社會各界對于英國媒體是否能夠把持基本行業(yè)道德的擔憂越來越多，許多議員也質疑報業(yè)新聞理事會的執(zhí)行能力和辦事效率。于是，獨立于行業(yè)和政府之外的新聞調查機構“新聞投訴委員會”（Press Complaints Commission）于1991年正式成立，代替了先前的新聞理事會。新聞投訴委員會在全國范圍內以《編輯行為準則》（the Editors Code of Practice）為規(guī)制標準，新聞媒體為其提供資金支持，并共同接受其監(jiān)督。這是全英媒體首次共同接受同一機構的監(jiān)管。

但二十多年的實踐表明，新聞投訴委員會并未能有效地發(fā)揮監(jiān)管作用，特別是戴安娜王妃車禍等事件的新聞報道，使新聞投訴委員會的監(jiān)管能力備受民眾詬病，英國媒體的公信力也隨之不斷下降。2011年7月，《世界新聞報》電話竊聽丑聞曝光后，在卡梅倫首相的提議下，英國議會決定對該丑聞和新聞業(yè)的文化、實踐和倫理問題開展調查。由于調查由法官萊維森勛爵（Lord Justice Leveson）來主持，所以被稱為“萊維森調查”（Leveson Inquiry）。

萊維森調查由兩部分組成：第一部分調查新聞業(yè)的文化、實踐和倫理。它分成以下4個“模塊”（modules）：（1）新聞業(yè)與公眾之間的關系，并考察電話竊聽和其他潛在的違法行為；（2）新聞業(yè)與警察的關系，以及這種關系在公共利益中發(fā)揮作用的程度；（3）新聞業(yè)與政治家之間的關系；（4）就更有效的政策和規(guī)制提出建議，以支持新聞業(yè)的誠實和自由，同時鼓勵更高的道德標準。第二部分主要涉及新聞國際公司（News International）電話竊聽案本身，包括新聞國際公司和其他媒體的不法行為，相關警察在調查時所采取的方式和收受賄賂的情況，以及在調查“新聞國際集團”的不法行為過程中失職的政治家、公務員和其他人員所扮演的角色。第二部分調查將在有關電話竊聽和賄賂的刑事訴訟結束之后進行②。

2.萊維森報告及其建議

2012年11月29日，萊維森法官公布了其調查報告：《萊維森報告：新聞業(yè)的文化、實踐與倫理的調查》（Leveson Report： An Inquiry into the Culture， Practice and Ethic of the Press）③。該報告作出了四個方面的關鍵性結論：

第一，在規(guī)制方面，應該建立獨立的新聞業(yè)規(guī)制機構。該機構在提升更高標準方面應該發(fā)揮積極作用，包括有權調查嚴重的違規(guī)行為（breaches）并對報業(yè)進行制裁。新機構應該得到立法支持，該立法要被用來評估其是否恰當地履行了其職責，并首次明確（enshrine）政府保護新聞自由的法律義務。應當建立仲裁機制，那些聲稱遭到新聞業(yè)損害的人們可以通過該機制尋求救濟，而不必通過法律訴訟。拒絕加入新機構的報業(yè)會將會受到媒體監(jiān)督機構Ofcom的直接規(guī)制。新規(guī)制機構應當獨立于現在的記者、政府和商業(yè)機構，不應當包括任何在職編輯（serving editors）、政府成員或議員。該機構應當考慮鼓勵新聞業(yè)在涉及公共領域的報道信息來源方面盡可能透明。應當為那些受到要求做不道德事情壓力的記者建立舉報熱線。

第二，在涉及警察的問題上，沒有證據表明警察存在著普遍的腐敗。前都市警察署長助理（Met Police Assistant Commissioner）約翰·雅茨（John Yates）與媒體出版商新聞國際公司的關系受到了批評。

第三，在涉及政治家的問題上，所有政黨的政治家們都建立了“與新聞業(yè)太過緊密的關系，其方式無益于公共利益”。在過去的30年中，政治家與新聞業(yè)的關系損害了對公共事務的感知。但前文化大臣杰西米·亨特（Jeremy Hunt）和首相戴維·卡梅倫（David Cameron）與默多克媒體帝國過于緊密的關系被澄清。

第四，在涉及公眾的問題上，記者造成了“無辜人們生活的實際困擾，有時還是肆虐（wreaked havoc）”。它既發(fā)生在名人身上，也發(fā)生在普通公眾身上。新聞業(yè)的行為有時“可以被描述為無法無天（outrageous）”。在世界新聞集團，除了電話竊聽之外，還存在管理和約束體制的失效。報業(yè)普遍缺乏對個人隱私和尊嚴的尊重。

同時，萊維森建議：（1）通過議會立法建立一個新的自律性的新聞業(yè)監(jiān)管機構，對那些不參加該自律機構的報業(yè)組織，一旦其出現不端行為，可以處以最高額100萬英鎊的懲罰性損害賠償；（2）修改民事訴訟法律，設立對于媒體侵權訴訟的免費仲裁程序；（3）議會立法僅僅涉及如何設立機構，并不涉及對媒體報道內容的規(guī)制；（4）堅持新聞自由原則，政府和政治人物不得干預媒體報道。

3.圍繞實施萊維森建議展開的爭論和結局

圍繞如何實施萊維森建議，民眾、新聞業(yè)和各政治黨派之間存在著明顯的分歧并展開了激烈的爭論。三大主要政黨最終于2013年3月18日達成一致，同意以皇家特許狀來規(guī)制新聞業(yè)。即由《皇家特許狀》建立一個“認可小組”（recognition panel），認可小組批準和監(jiān)督新的獨立新聞規(guī)制機構（independent press regulator），以取代原來的新聞投訴委員會。新聞業(yè)將撰寫自己的行為準則，但規(guī)制機構將決定該準則是否被違反。新的規(guī)制機構可以對它懷疑違反準則的情況開展調查。在出現違反準則的情況時，它可以指示報業(yè)公司去糾正和道歉。建立新的仲裁機制，使索賠可以不經法院而得到解決。投訴者應當可以免費使用該仲裁機制。規(guī)制機構應當有權對嚴重或系統違反行為準則或政府要求的會員處以出版營業(yè)額1%（最高100萬英鎊）的罰金。認可小組前三年的經費來自國庫，此后將通過對規(guī)制機構的收費來支付其運作經費。規(guī)制機構本身的開支將通過新聞業(yè)與規(guī)制機構理事會協議解決。

2013年10月30日，三黨的皇家特許狀提案被送交樞密院會議。女王為新的皇家特許狀加蓋了皇室印璽④。這宣告萊維森建議開始被付諸實施。

二、該案涉及的社會分歧協商和解決機制

萊維森調查涉及如何規(guī)制英國新聞業(yè)，而在這一問題上英國各政黨和社會各界存在著比較嚴重的分歧。在協商解決分歧的過程中，可以看到六個重要的機制在發(fā)揮作用。

1.議題形成過程和確定機制

萊維森調查的議題形成，是一個由社會議題轉入政治議題的漸進過程。一方面，英國媒體對商業(yè)利益的過度追逐，不斷遭到公眾指責，使其公眾形象一步步跌落谷底。另一方面，在《世界新聞報》竊聽丑聞曝光之前，大量侵犯個人隱私的不道德新聞行為未被新聞投訴委員會受理，引發(fā)了公眾的廣泛不滿。特別是戴安娜王妃車禍等事件的新聞報道，使新聞投訴委員會受到廣泛的批評。2011年7月4日記者尼克·戴維斯（Nick Davies）在英國《衛(wèi)報》頭條披露了《世界新聞報》丑聞，引起了民眾的大規(guī)模不滿和抗議，使這一問題成為公眾集中議論的社會熱點。2011年7月10日，《世界新聞報》出版最后一期，宣告其168年生命的終結。7月16日，英國新聞業(yè)巨頭默多克在英國各大主流媒體上就《世界新聞報》的電話竊聽丑聞公開道歉。

2011年7月6日，英國議會就此事項舉行了緊急辯論，標志著這一社會議題被納入政府議事議程。在這次辯論中，首相卡梅倫提議展開獨立調查。7月20日，議會再次進行緊急辯論，三大主要政黨一致同意進行調查。首先是首相卡梅倫2011年7月13日提議展開獨立調查，接著是議會7月20日經過辯論一致同意開展此項調查。

2.事實澄清過程和認定機制

對新聞業(yè)存在的問題，社會各界和各大政黨有著不同的認知。在確定改善措施之前，必須對事實進行澄清和認定。由誰來認定，以及通過怎樣的方式來認定，決定著公眾和各政黨對認定結果的接受和認可程度。

在事實認定主體的選擇上，這次調查的任務交給了具有中立地位的法官萊維森勛爵。2011年7月13日，首相卡梅倫向議會提議成立以勛爵萊維森法官為主席并包括6位專業(yè)評估者的調查組，負責此次調查⑤。7月28日，英國內政部國務大臣勃羅寧和文化、奧林匹克、媒體運動大臣亨特聯合簽署信件，正式任命法官萊維森勛爵擔任調查組主席。這一任命是根據英國《2005年調查法》（Inquiry Act 2005）的相關規(guī)定，該法律對如何進行這樣的調查作出了非常詳細的規(guī)定，從而使這一任命和后來的調查程序具有合法的依據。

根據《2005年調查法》，這次調查采取了公開聽證的形式。該法律規(guī)定，調查組主席可以要求證人前往調查組進行作證，并最終作出調查報告。第一部分調查于2011年11月14日開始聽證，并于2012年7月24日結束聽證。調查共聽取了337位證人到場口頭提供的證據和將近300位證人提供的錄音證據，還收到了大量的意見書。此外，通過網站與公眾互動，也為調查獲得了大量的材料和證據，對于質證也起到了積極的作用。

2012年11月29日，萊維森法官公布了其調查報告：《萊維森報告：新聞業(yè)的文化、實踐與倫理的調查》（Leveson Report： An Inquiry into the Culture， Practice and Ethic of the Press）⑥，作為第一部分調查的總結。

3.不同意見的發(fā)表和公開辯論機制

《萊維森報告》對事實的認定獲得了廣泛的認同。但對《萊維森報告》所提出的建議及其實施方式，社會各界和各主要政黨存在不同觀點。雖然各方都贊同加強對新聞業(yè)的規(guī)制，但在以何種方式來保障規(guī)制的合法性的問題上卻出現了嚴重的分歧。各界通過各種媒體表達了這些不同觀點，并開展了激烈的辯論。

在主要政黨方面，首相卡梅倫表達了對萊維森建議的支持，但他并不認為有必要以立法形式來確立新的新聞監(jiān)管機構（statutory underpinning）⑦。反對黨領袖米利班德（Ed Miliband）呼吁政府支持萊維森建議，支持以立法形式確認新聞監(jiān)管機構及其職責⑧。自由民主黨領袖、副首相克雷格（Nick Clegg）支持萊維森提出的通過修改法律來建立自律體制的建議⑨。

在社會方面，新聞業(yè)無德行為的受害者們對萊維森建議表示支持，認為未來的自律機構應該得到立法支持，沒有立法支持，萊維森建議就無法實施。他們對卡梅倫首相反對以立法來確認自律機構表示震驚和失望。他們認為，媒體更關心盈利而不是新聞報道。它們是商業(yè)公司，它們銷售人們的故事是為了賺錢。大多數報紙認為有必要建立新的更嚴格的自律機制，但反對通過立法來確認，也不同意萊維森報告中其他一些建議，特別是對媒體監(jiān)督機構Ofcom的角色的建議⑩。

上議院圖書館將政黨領袖、媒體評論員和利益相關各方的即時反應加以總結并及時進行了公布11。

4.不同議案的提出與競爭機制

爭論各方的不同意見并不停留于直接的爭論，而是通過提出議案的形式來精煉和表達。

支持通過立法來保障規(guī)制合法性的各方起草了法律提案。2012年12月10日，工黨發(fā)表了為實施萊維森建議而建立有法律保障的獨立的新聞業(yè)自律機構的法律草案《新聞自由與信任法案》（Press Freedom and Trust Bill）12。代表新聞業(yè)違法行為受害者的壓力團體“電話遭竊聽者伸張正義運動”（Hacked Off）發(fā)表了自己的法律草案《媒體自由與規(guī)制標準法案》（Media Freedom and Regulatory Standards Bill）13，并邀請公眾予以評論。該法案的目的是“保護媒體的獨立和自由，并規(guī)定確認自愿性媒體規(guī)制機構的過程和效果”。萊斯特勛爵（Lord Lester of Herne Hill）發(fā)表了另一個法律草案《獨立新聞理事會法案》（Independent Press Council Bill）14，其目的是“提供新聞理事會的任命和職責框架，使其獨立行動，并代表公共利益來促進和保護表達自由，包括新聞自由，與公眾交流信息和意見，鼓勵和保持專業(yè)標準和實踐，為職業(yè)不良行為的受害者提供救濟，以及其他與此相聯系的目的”15。

與此同時，反對通過立法來保障規(guī)制合法性的一方也提出了自己的方案。報業(yè)討論了建立一種無需立法確認的新規(guī)制框架。原新聞投訴委員會主席亨特勛爵（Lord Hunt of Wirral）表示，各主要報刊的代表簽署了一項合約草案，并在商討最后細節(jié)。根據該合約，他們將同意加入一個新的規(guī)制機構，該機構有權調查不良行為并處以最高100萬英鎊的罰款。但新機構并不提供萊維森建議的解決誹謗和隱私索賠的仲裁服務16。

執(zhí)政的保守黨政府提出第三種方案，即以皇家特許狀代替立法。2012年12月，內閣辦公室主任萊特文（Oliver Letwin）建議用《皇家特許狀》（Royal Charter）來正式建立新的獨立新聞規(guī)制機構17?！痘始姨卦S狀》是主權者根據樞密院的建議授予的，其最初目的是創(chuàng)立公共或私人機構（包括城鎮(zhèn)），確定其特權和目的18。 2013年2月12日，保守黨正式發(fā)表了關于皇家特許狀的建議。該條款草案的目的，是經女王的授權創(chuàng)建新的“認可小組”（Recognition Panel），它負責認可一個或多個新聞規(guī)制機構。該小組由皇家特許狀授權，其組成人員將由一個委員會根據皇家特許狀確立的標準來任命。認可小組的職能是：（1）決定由規(guī)制機構提交的關于認可的申請；（2）審議曾經被認可的規(guī)制機構是否應當繼續(xù)被認可；（3）當認可小組認為規(guī)制機構不再應當被認可時撤銷對該規(guī)制機構的認可。這份皇家特許狀草案提出了認可小組要確保新的新聞投訴機構應遵守的最低標準。它包括對報紙罰款的權力，對報紙的行為進行調查的權力，要求糾正或其他補救行為的權力，建立具有法律約束力的仲裁服務而不需訴諸誹謗訴訟的權力。它提出要建立的仲裁機制與萊維森法官建議的無需訴諸法院的投訴解決機制相似，但不同的是，該機制對投訴人并不是免費的，只是價格不貴。同時，該皇家特許狀的修改需三黨領袖的書面同意，并獲得兩院2/3議員的通過。

隨這份皇家特許狀草案還發(fā)表了一個皇家特許狀獲得批準的須經程序：（1）政府必須批準通過其民政事務委員會呈交皇家特許狀；（2）樞密院必須覲見女王并建議她批準皇家特許狀；（3）女王辦公室加蓋印璽，并在皇家特許狀本身確定的日期生效；（4）建議在女王批準這一由國家支持的皇家特許狀之前，政府最好咨詢公眾的意見19。與此同時，保守黨還公布了另一項建議：如果任何報刊拒絕加入新的規(guī)制機構，就會面臨被處以最高100萬英鎊的懲罰性損害賠償的風險。而如果被告的報刊是被批準的規(guī)制機構的成員，則會免除懲罰性損害賠償的責任20。

保守黨支持皇家特許狀的建議，認為它是比立法更好的選擇。因為一旦立法，議員們就有可能通過補充或修改立法來損害言論自由和新聞自由21。自由民主黨認為該建議是一個“值得歡迎的開端”22。工黨則認為該建議草案未能達到實施萊維森建議的標準23?！半娫捲飧`聽者伸張正義運動”組織拒絕該建議，認為它是“向新聞壓力投降”24。報業(yè)本身對該皇家特許狀草案持謹慎歡迎的態(tài)度25。

2013年2月13日，文化大臣米勒（Maria Miller）回答了下院有關皇家特許狀建議的緊急質詢26。3月15日，保守黨公布了修改后的皇家特許狀草案。同日，工黨和自由民主黨也發(fā)表了另一個版本的皇家特許狀。

5.跨黨會談、施加壓力與妥協機制

在不同議案的競爭中，一個重要的協商形式就是各主要政黨之間舉行的跨黨會談，它是以閉門的形式進行的，具體過程不為外界所知。自從《萊維森報告》公布后，三大主要政黨就如何實施萊維森建議開展了跨黨會談。

但跨黨會談起初并不順利，各方存在著明顯的意見分歧：工黨主張通過立法來建立一個組織，用來監(jiān)管新聞規(guī)制機構；保守黨政府則偏好用皇家特許狀來支持規(guī)制機構。各方為了達到自己的目的，以各種方式向對方施加壓力：工黨利用政府審議法案的機會，要求在法案中增加規(guī)制新聞業(yè)的法律條款。首相卡梅倫面對這種對政府立法計劃的持續(xù)威脅，宣布要退出跨黨會談，并表示將于3月18日將有關皇家特許狀的計劃提交下院投票表決。對此，工黨和自由民主黨回應說，任何形式的皇家特許狀要想被接受，就必須有立法的支持27。這兩方對決的強硬態(tài)度使議會投票的結果吉兇未卜。

在投票前的周末，三黨恢復了跨黨會談，展開了緊急磋商。2013年3月18日清晨，經過修改的皇家特許狀草案28終于獲得三黨的一致同意。該妥協方案允許建立一個或多個獨立的新聞業(yè)自律機構；這樣的機構被認可小組規(guī)制和監(jiān)督，該認可小組根據《皇家特許狀》建立，而該《皇家特許狀》又獲得來自法律修正案的法律保護。首相卡梅倫認為，獲得法律保護的皇家特許狀是以“相對小的立法變動”來保障規(guī)制合法性的方案。但他堅持認為，新的法律條款涉及的都是新的皇家特許狀，并未具體提到新聞規(guī)制，因此它不是一部新聞法29。該立法只是保護皇家特許狀，而不是認可皇家特許狀。新的條款以法規(guī)的形式強化了皇家特許狀中所包括的條款，即皇家特許狀未經兩院2/3多數支持不得被改變。

6.法律的確認過程與裁定機制

三黨的妥協方案必須經過議會審議通過并最終以立法的形式予以確認；而《皇家特許狀》則必須經樞密院討論并經女王御準才能生效。

2013年3月18日，首相卡梅倫提議舉行議會緊急辯論。緊急辯論之后，關于以法律來確?；始姨卦S狀的修正案在上議院被寫入《企業(yè)與規(guī)制改革法案》。30下議院也恢復了對《犯罪與法院法案》的審議，有關懲罰性損害賠償的新條款被政府加進該法案，即如果任何報刊拒絕新規(guī)制機構的監(jiān)管，就會面臨懲罰性損害賠償的風險31。4月16日下議院同意上議院的修正案，將未來的皇家特許狀置于法規(guī)的保護之中。4月23日，在對《誹謗法案》的審議中，上議院未經投票同意了下議院關于取消普特南修正案的動議。4月25日，以上三個法案獲得了女王的御準32。

然而，盡管三大主要政黨的妥協方案獲得了議會的批準，但在社會上仍然存在支持和反對兩種聲音。圍繞著將提交給女王御準的皇家特許狀的具體內容，社會各界繼續(xù)展開激烈的辯論。

一些新聞機構對三黨方案持激烈的批評態(tài)度。《衛(wèi)報》發(fā)表評論，認為新的規(guī)制機構就是復仇，非常不公平，很難想象這樣的嚴肅調查會帶來怎樣的寒蟬效應。并認為這種方案與成文立法無異，那些認為這不是成文立法的說法是在撒謊33。地方報刊則擔心它們會由于那些專職索賠律師的高額賠償訴訟而破產34。一些國家的新聞業(yè)對英國的新舉措表示了震驚。世界報紙與新聞出版商協會（World Association of Newspapers and News Publishers）與世界編輯論壇（World Editors Forum）聯合要求卡梅倫政府撤銷所公布的關于根據皇家特許狀建立規(guī)制機構的決議。35歐洲安全與合作組織將這一妥協方案描述為“對新聞自由的潛在威脅”36，律師們則警告說這有可能挑戰(zhàn)《歐洲人權公約》第10條對新聞自由的保障37。

大多數新聞出版商要求向樞密院提交自己的《皇家特許狀》。2013年4月25日，報業(yè)協會（Newspaper Society）宣布拒絕跨黨特許狀提案，要求向樞密院提交自己的皇家特許狀建議案38。其建議案與跨黨建議案不同之處在于：（1）取消議會阻擋或批準未來改變規(guī)制的權力，規(guī)制機構、商業(yè)機構和新創(chuàng)立的“認可小組”必須同意改變才行；（2）認可小組的主席和成員要由任命委員會選擇，該委員會與退休的最高法院法官任主席，成員包括一位業(yè)界利益團體的代表，一位公眾利益代表和一位由英格蘭和威爾士公共任命專員提名的公共任命評估員；（3）取消對前編輯擔任認可小組成員的限制；（4）給予報紙雜志讀者為新聞業(yè)提建議的機會；（5）使團體投訴更為困難；（6）將規(guī)制機構“指示”（direct）糾正和道歉的性質、程度和地方的權力的提法改為“要求”（require）；（7）投訴者使用仲裁不一定是免費的，而應是“價格不貴的”39。2013年4月30日，金融新聞標準理事會有限公司（Press Standards Board of Finance Ltd）向樞密院提交了它的關于皇家特許狀申請40。

2013年7月8日，報刊業(yè)公布了建立新的“獨立新聞標準組織”（Independent Press Standards Organisation）的結構和規(guī)則的憲章草案，其中包括新的規(guī)定、自律合約、新聞規(guī)制機構條款和經濟制裁指南41。該機構的建立并不依賴皇家特許狀的認可。如果新聞業(yè)無法接受最終通過的皇家特許狀的條款，它將不尋求皇家特許狀的認可。該組織獲得了《泰晤士報》、《太陽報》、《每日郵報》、《每日電訊報》、《每日鏡報》和《每日快報》的支持，但《衛(wèi)報》、《金融時報》和《獨立報》等幾家大報還沒有簽署。一些分析師認為，該組織的計劃未能滿足萊維森建議的要求。

另一方面，新聞業(yè)無德行為的受害者對三黨妥協方案表示了謹慎的歡迎，認為它體現了妥協的精神，并不會威脅言論自由，也沒有允許政治家干預新聞采集42?！半娫捲飧`聽者伸張正義運動”執(zhí)行主任凱斯卡特（Brian Cathcart）教授指出，對改革來說，皇家特許狀永遠是“次優(yōu)選擇”，但它仍然是值得贊揚的跨黨共識，它既保護了新聞自由，同時又保護了公眾不受新聞業(yè)不法行為的侵害43。諸多民調顯示，大部分民眾對加強媒體規(guī)制持堅決支持的態(tài)度。他們認為，部分英國媒體的職業(yè)道德滑坡現象太過嚴重，需要建立新的規(guī)制機構和規(guī)制體系治理英國媒體行業(yè)的亂象。“電話遭竊聽者伸張正義運動”將新聞業(yè)對協議的反應描述為“至少證明新聞業(yè)大多數人并未從萊維森調查中吸取任何教訓”44。一些最著名的新聞業(yè)違法行為的受害者聯名致信文化大臣，要求她拒絕新聞業(yè)的提案，認為它缺乏民主的合法性，是不可接受的45。7月，他們又以同樣的態(tài)度再次致信46。

針對支持和反對兩種聲音，樞密院承擔了仲裁角色。樞密院要求，所有的特許狀申請應當由相關的政府部門即文化、媒體和體育部審議，匯總其他政府部門的意見47。此前，新聞業(yè)的提案已公開征求公眾評論，在此期間收到約2萬條回應，根據樞密院法律委員會2013年10月8日的信，其中主要的回應是由報業(yè)協會和“電話遭竊聽者伸張正義運動” 兩個組織發(fā)動的。大約有1.9萬個回應主要是由“電話遭竊聽者伸張正義運動” 鼓動的，它們不支持新聞業(yè)自己的特許狀草案；報業(yè)協會鼓動的回應有136個，其中74個是地方或地區(qū)報刊的編輯48。

2013年10月8日，文化大臣宣布，新聞業(yè)自己的特許狀提案未能被提交給樞密院會議。樞密院司法委員會認為它不應當被批準，因為它不符合《萊維森報告》所提出的一些重要原則和政府政策49。同時，政府發(fā)表了文化大臣和財務大臣的聯名信，詳細解釋了拒絕的理由。其疑慮主要在獨立性和仲裁兩個方面50。同時，跨黨提案也需要進一步精化。2013年10月11日，三黨的特許狀提案經過再次修改后被公布51。

在樞密院舉行會議之前，報業(yè)高級代表前往高等法院試圖申請禁令阻止樞密院聽證，理由是拒絕報業(yè)提案未經正當程序。高等法院拒絕了該禁令申請。報業(yè)高級代表又前往上訴法院，上訴法院法官再次拒絕了禁令申請52。

2013年10月30日，樞密院會議如期舉行。三黨的皇家特許狀提案被送交樞密院會議。女王為新的皇家特許狀加蓋了皇室印璽53。自10月31日公布以來，該特許狀又加入了一些經同意的改動，其中最重要的是：未經認可小組的一致同意，政治家不得修改特許狀54。

三、萊維森案協商過程的啟示

從英國這次新的新聞規(guī)制產生的過程來看，它并不是通過直接的行政頒布，也不是簡單地依賴議會投票，而是包含了民主協商的各種過程，包括廣泛聽證、各方提出方案、議會兩院辯論、跨黨會談等環(huán)節(jié)。這種協商的過程、機制和結果提供了一些重要的啟示。

1.協商過程和機制的啟示

與選舉民主程序相比，協商民主必須解決兩個最易出現的問題。一是可能出現的暗箱操作，二是耗時過長，三是議而不決。而英國萊維森調查所涉及的協商過程在解決這三個問題方面可以給我們提供一些有益的啟示。

在解決暗箱操作的問題上，此次協商過程盡管也采用了一些閉門協商的議程，如各主要政黨之間的跨黨會談，但在會談前后，各政黨都會公開表達自己的不同主張，社會各界也會公開發(fā)表各種不同意見，議會的辯論也是公開的，這在很大程度上限制了暗箱操作的可能性。

在解決耗時過長的問題上，與政府直接決策相比，盡管通過協商方式達成共識需要花費更多的時間和精力，但此次協商預先確定了比較具體和明確的議題、程序和時間表。盡管實際進度比預定的時間表有所拖延，但由于議題、程序和時間表都比較明確，所用的時間還是得到了比較有效的控制。

在解決議而不決的問題上，此次協商采用了三種決定機制。一是在事實認定方面，依法由中立的法官來主持調查并提出建議；二是在解決方案方面，通過議會表決來通過相關立法；三是在《皇家特許狀》的內容方面，通過樞密院司法委員會來進行裁定。這三個決定機制使得對規(guī)制新聞業(yè)這一爭議極大的議題能夠議而有終。

2.協商結果的啟示

英國對此議題的協商結果具有四個突出的特點：

第一，達成的方案具有迂回性和復雜性。這次協商聚焦在究竟是否應當由法律來保障新聞規(guī)制的效力：用法律來確定規(guī)制的內容，按照英國人的理解會對新聞自由構筑過強的限制；沒有法律的支持，規(guī)制又缺乏合法性保障。因此，設計一個平衡的保障方案需要發(fā)揮創(chuàng)造性的政治智慧。從英國最終通過的新規(guī)制的設計方案來看，它通過一環(huán)套一環(huán)的間接方式構筑規(guī)制鏈條，來平衡保障各方權利：由法律保護皇家特許狀，根據特許狀來建立許可小組，由許可小組認可和監(jiān)督獨立的規(guī)制機構，由獨立的規(guī)制機構制定規(guī)則來監(jiān)督、調查和制裁違規(guī)的新聞機構。盡管這種妥協方案有些復雜，但它使爭論各方更易于接受。

第二，達成的方案具有較高的認同度。雖然在新聞規(guī)制的問題上社會各界和各主要政黨曾存在很大的分歧，但最終的協商結果卻得到了比較廣泛的支持。

第三，實現了求同存異。盡管協商結果仍然有許多質疑甚至反對意見，但由于協商的程序和方式是依法確定的，而且協商的主要過程是公開的，并且實施的過程沒有明顯的程序瑕疵，因此，那些不贊成協商達成方案的具體內容的人們也會基于對程序公正性的認定而接受協商的結果。

第四，對各方利益的保護并不是完全平衡的。由于社會各種群體在現行政治格局中的代表性并不是平衡的，因此在協商過程中那些處于弱勢地位的群體的要求往往得不到充分的表達，從而使協商結果更有利于處于強勢地位的群體，而不能充分顧及弱勢群體的利益訴求。例如，英國的小型報紙和地方報紙對這次確定的新的新聞規(guī)制持激烈的反對態(tài)度，因為這一規(guī)制所規(guī)定的高額懲罰，會使處于弱勢地位的小型的和地方性的報刊面臨相對更大的生存威脅，從而強化大報的壟斷地位。這在客觀上會破壞報刊之間相互制約的平衡格局，不利于新聞的全面性和多元化。

中國共產黨第十八屆代表大會第三次全體會議通過的全面深化改革的決定，確定了將協商民主作為政治體制改革的主要方向。如何充分發(fā)揮協商民主的優(yōu)勢，克服協商民主可能產生的各種問題，是制定具體的改革方案必須面對和解決的問題。英國與中國的政治體制不同，英國的政治協商方式也與中國正在和將要實行的協商方式存在很大差異，但由于協商本身會面臨一些共性的問題，因此英國此次政治協商的某些機制、過程、方式和結果可能會在某些方面為中國建立合理的協商民主制度提供一些有益的啟發(fā)和經驗教訓。

注釋：

① Philip Ward， The Leveson Report： Implementation， Library of House of Common， 1 November 2013， www.parliament.uk/briefing-papers/sn0653.

② http：//www.levesoninquiry.org.uk/about/.

③ Lord Justice Leveson： An Inquiry into the Culture， Practice and Ethic of the Press： Report， No.： 0780 2012-13， http：//www.official-documents.gov.uk/document/hc1213/hc07/0780/0780_i.pdf， 29 November 2012.

④Queen Sets Seal on Cross-Party Politicians Charter for Press Regulation， Independent， 30 October 2013， http：//www.independent.co.uk/news/media/press/queen-sets-seal-on-crossparty-politicians-charter-for-press-regulation-8914007.html.

⑤HC Deb 13 July 2011 c311， http：//www.publications.parliament.uk/pa/cm201011/cmhansrd/cm110713/debtext/110713-0001.htm， 13 July 2011.

⑥Lord Justice Leveson： An Inquiry into the Culture， Practice and Ethic of the Press： Report， No.： 0780 2012 13， http：//www.official-documents.gov.uk/document/hc1213/hc07/0780/0780_i.pdf， 29 November 2012.

⑦HC Deb 29 November 2012 o449， http：//www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm121129/debtext/121129-0003.htm#12112958002878， 29， November 2012.

⑧HC Deb 29 November 2012 o451， http：//www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm121129/debtext/121129-0003.htm#12112958002878， 29， November 2012.

⑨HC Deb 29 November 2012 o471， http：//www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm121129/debtext/121129-0003.htm#12112958002878， 29， November 2012.

⑩Newspaper Editors Sign up to Leveson Recommendations， Guardian， 5 December 2012， http：//www.theguardian.com/media/2012/dec/05/newspaper-editors-sign-up-leveson.

11Leveson Report： Reaction， HL Library Note LLN 2012/041， 30 November 2012， http：//www.parliament.uk/briefing-papers/LLN-2012-041/leveson-report-reaction.

12Press Freedom and Trust Bill， 10 December 2012， http：//www.theguardian.com/media/interactive/2012/dec/10/press-freedom-and-trust-bill-draft.

13Hacked Off， Media Freedom and Regulatory Standards Bill， http：//hackinginquiry.org/wp-content/uploads/2013/01/The-draft-Leveson-Bill-with-notes.pdf.

14Lord Lester， Independent Press Council Bill， http：//hackinginquiry.org/wp-content/uploads/2013/01/APPENDIX-4-%E2%80%93-Lord-Lester%E2%80%99s-Bill1.pdf.

15Anthony Lester， My Vision of A Leveson Law， Guardian， 10 December 2012， http：//www.theguardian.com/commentisfree/2012/dec/10/anthony-lester-vision-leveson-law/print.

16Newspapers Ready to Press on with New Regulator”， Times， 15 January 2013； Editors Resist Press Regulation Proposals， Financial Times， 11 January 2013.

17Gordon Rayner， Great and the Good Lined up for New Press Regulator under Royal Charter， Daily Telegraph， 13 December 2012， http：//www.telegraph.co.uk/news/uknews/leveson-inquiry/9744042/Great-and-the-good-lined-up-for-new-press-regulator-under-Royal-Charter.html； Robert Winnett and James Kirkup， Leveson Report： PM Proposes Third Way To Regulate the Press， Daily Telegraph， 7 December 2012， http：//www.telegraph.co.uk/news/uknews/leveson-inquiry/9728849/Leveson-Report-PM-proposes-third-way-to-regulate-the-press.html.

18Privy Council Office， Royal Charter， http：//privycouncil.independent.gov.uk/royal-charters/.

19DCMS， Information Note on the Draft Royal Charter， 12 February 2013， https：//www.gov.uk/government/publications/lord-justice-leveson-report-regulatory-system-for-the-press； https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/136349/RC_Information_note_on_draft_Royal_Charter_12_Feb_2013_.pdf.

20DCMS， Draft clauses on exemplary damages and costs： draft Bill and Explanatory Note， https：//www.gov.uk/government/publications/lord-justice-leveson-report-regulatory-system-for-the-press.

21Oliver Wright and Nigel Morris， MPs Hopeful of a “Halfway” Deal on Press Regulation， Independent， 12 February 2013， http：//www.independent.co.uk/news/uk/politics/mps-hopeful-of-a-halfway-deal-on-press-regulation-8492117.html.

22Patrick Wintour， Tory Press Reforms Fail to Convince， Guardian， 12 February 2013， http：//www.theguardian.com/media/2013/feb/12/tory-press-reforms-leveson-proposals？INTCMP=SRCH.

23Labour Party， Serious Concerns on Draft Royal Charter Harman， 12 February 2013， http：//www.labour.org.uk/draft-royal-charter-media-harman，2013-02-12.

24Tories Reveal “Toughest Ever” Plan to Regulate the Press”， Times， 13 February 2013.

25The Fine Print [leader]， Times， 13 February 2013.

26HC Deb 13 February 2013 cc859-70， http：//www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm130213/debtext/130213-0001.htm#13021368000004.

27D-Day Looms on Press Regulation， Financial Times， 13 March 2013.

28Department for Culture， Media and Sport， Draft Royal Charter on Self-Regulation of the Press， 18 March 2013， https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/142808/18_March_2013_v6_Draft_Royal_Charter.pdf.

29HC Deb 18 March 2013 c633， http：//www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm130318/debtext/130318-0001.htm#13031811000003.

30HL Deb 18 March 2013 cc438-57 （Report stage）； HL Deb 20 March 2013 cc632-4， 662 （third reading）， http：//www.publications.parliament.uk/pa/ld201213/ldhansrd/text/130320-0002.htm#13032062000577.

31HC Deb 18 March 2013 cc697-736， http：//www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm130318/debtext/130318-0003.htm.

32HL Deb 25 April 2013 c1546， http：//www.publications.parliament.uk/pa/ld201213/ldhansrd/text/130425-0001.htm#13042554000435.

33Lisa OCarroll， Newspaper Groups Threaten to Boycott New Press Regulator， Guardian， 18 March 2013， http：//www.theguardian.com/media/2013/mar/17/newspaper-threaten-boycott-press-regulator.

34Lisa OCarroll， Press Regulation： Local Newspapers Fear Rush of Compensation Claims， Guardian， 19 March 2013， http：//www.theguardian.com/media/2013/mar/19/press-regulation-local-newspapers-rush-compensation.

35World Media Condemns Attack on Press Freedom， Times， 22 March 2013； Richard Alleyne， British Press Laws Are “Just Crazy”， Say Shocked Americans， Daily Telegraph， 19 March 2013， http：//www.telegraph.co.uk/news/uknews/9939666/British-press-laws-are-just-crazy-say-shocked-Americans.html.

36David Camerons Leveson Deal Is “Threat to Press Freedom”， Says Human Rights Watchdog， Daily Telegraph， 19 March 2013. Rowena Mason， Leveson Deal Marks A “Sad Day for Press Freedom”， Says Index on Censorship， Daily Telegraph， 19 March 2013， http：//www.telegraph.co.uk/news/politics/9937099/Leveson-deal-marks-a-sad-day-for-press-freedom-says-Index-on-Censorship.html.

37Press “Law” Unravels Amid Legal Warnings， Times， 20 March 2013； David Pannick QC， An Ill-Thought Out， Late-Night Provision on the Cost of Free Speech”， Times， 11 April 2013.

38Draft Royal Charter for the Independent Self-Regulation of the Press， http：//www.newspapersoc.org.uk/sites/default/files/pdf/Draft-Independent-Royal-Charter-25-4-13.pdf， 25 April 2013.

39Leveson Report： Newspapers Reject Press Regulation Plans， BBC News， 25 April 2013， http：//www.bbc.co.uk/news/uk-22294722； Lisa OCarroll， Newspapers Alternative Regulation Plans： the Key Differences， Guardian， 25 April 2013， http：//www.theguardian.com/media/2013/apr/25/newspapers-regulation-plans-key-differences？.

40The Humble Petition of The Press Standards Board of Finance Limited， http：//privycouncil.independent.gov.uk/wp-content/uploads/2013/05/Press-Standards-Board-of-Finance-Ltd-Petition-and-Draft-Charter.pdf.

41Independent Press Standards Organisation， 8 July 2013， http：//www.newspapersoc.org.uk/08/jul/13/independent-press-standards-organisation.

42Josh Halliday， Phone Hacking Victims Give Press Regulation Deal Cautious Welcome， Guardian， 18 March 2013， http：//www.theguardian.com/media/2013/mar/18/hacking-victims-press-regulation-cautious-welcome.

43Greg Truscott， Victims of Press Intrusion and Hacked Off Welcome Royal Charter Underpinned by Legislation to Regulate the Press， Press Gazette， 18 March 2013， http：//www.pressgazette.co.uk/victims-press-intrusion-and-hacked-welcome-royal-charter-underpinned-legislation-regulate-press.

44Newspapers Offer Rival Version of Charter for Press Regulation， Times， 26 April 2013， p. 4.

45Patrick Wintour， Phone-Hacking Victims Reject Newspapers Charter Proposal， Guardian， 24 May 2013， http：//www.theguardian.com/media/2013/may/24/phone-hacking-reject-charter-proposal.

46Hacked Off， Victims of Press Abuse Urge Maria Miller to Resist Press Pressure and Send Parliaments Charter to Privy Council for Approval， 3 July 2013， http：//hackinginquiry.org/news/victims-of-press-abuse-urge-maria-miller-to-resist-press-pressure-and-send-parliaments-charter-to-privy-council-for-approval/.

47http：//privycouncil.independent.gov.uk/royal-charters/petitions-for-royal-charters/.

48Philip Ward， The Leveson Report： Implementation， Library of House of Common， 1 November 2013， www.parliament.uk/briefing-papers/sn0653.

49Politicians “Reject” Press Plan for Regulation， BBC News， 8 October 2013， http：//www.bbc.co.uk/news/uk-24439588.

50Letter to the Privy Council from the Committee Considering the Petition for a Royal Charter from PressBoF， https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/248887/Privy_Council_Committee_Letter_of_Recommendation.pdf.

51DEP2013-1628 （Commons）， https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/249783/Final_Draft_Royal_Charter_11_Oct_2013.pdf.

52Philip Ward， The Leveson Report： Implementation， Library of House of Common， 1 November 2013， www.parliament.uk/briefing-papers/sn0653.

53Queen Sets Seal on Cross-Party Politicians Charter for Press Regulation， Independent， 30 October 2013， http：//www.independent.co.uk/news/media/press/queen-sets-seal-on-crossparty-politicians-charter-for-press-regulation-8914007.html.

54Philip Ward， The Leveson Report： Implementation， Library of House of Common， 1 November 2013， www.parliament.uk/briefing-papers/sn0653.

參考文獻：

[1] Philip Ward.The Leveson Report： Implementation[J].Library of House of Common，2013（1）.

[2] Lord Justice Leveson.An Inquiry into the Culture， Practice and Ethic of the Press： Report， No.： 0780 2012-13[EB/OL].[2012-11-29].http：//www.official-documents.gov.uk/document/hc1213/hc07/0780/0780_i.pdf.

[3] Draft Royal Charter on Self-Regulation of the Press[EB/OL].[2013-03-18].https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/142808/18_March_2013_v6_Draft_Royal_Charter.pdf.

[4] Draft Royal Charter for the Independent Self-Regulation of the Press[EB/OL].[2013-04-25].http：//www.newspapersoc.org.uk/sites/default/files/pdf/Draft-Independent-Royal-Charter-25-4-13.pdf.

[5]李丹林.“誰來監(jiān)守守護者”？——論英國“竊聽丑聞”發(fā)生后報刊業(yè)監(jiān)管改革[J].新聞記者，2013（5）.

Abstract： In the "Leveson Inquiry"， the British community carried out intense debate on how to effectively regulate the behaviors of journalism. Through a series of procedures including open discussions， inter-party negotiations， parliamentary debates， the arbitration made by the Privy Council Judicial Committee， and approve by the Queen， a compromise has been reached and a new regulation system on the news industry in the form of "Royal Charter" was established. This case has fully demonstrated the characteristics of the British style deliberative democracy， which has useful inspiration and lessons can be learned.

Keywords： the "Leveson Inquiry"； deliberative democracy； Britain； regulation； journalism.

責任編輯：王之剛