風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視角下內(nèi)蒙古社會(huì)管理創(chuàng)新研究

白雪

改革開放以來，我國(guó)融入到國(guó)際發(fā)展的潮流中，社會(huì)發(fā)展問題由內(nèi)部控制逐步向內(nèi)外兼管的雙重組合演變。社會(huì)傳統(tǒng)內(nèi)生型的風(fēng)險(xiǎn)以及在改革開放中制度建立時(shí)出現(xiàn)的新風(fēng)險(xiǎn)倒逼著社會(huì)管理提高效率，積極應(yīng)對(duì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型引起社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，社會(huì)階層間人與人之間利益的沖突、人類社會(huì)的發(fā)展與自然環(huán)境的平衡也都需要提高風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注，提升應(yīng)急能力。內(nèi)蒙古作為我國(guó)邊境少數(shù)民族聚集地區(qū)，社會(huì)環(huán)境更加復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也迥異于其他地區(qū)，在社會(huì)管理中出現(xiàn)的問題應(yīng)根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況實(shí)事求是地解決。同時(shí)也應(yīng)注意，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)不是災(zāi)難社會(huì)，它不具有毀滅性，只要具備解決的前提性條件，就能夠?qū)⑽C(jī)化解在萌芽狀態(tài)中。

一、風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的含義界定

風(fēng)險(xiǎn)，是在某一特定環(huán)境下或特定時(shí)間段內(nèi)，可能發(fā)生的某種損失。換言之，風(fēng)險(xiǎn)是在某一個(gè)特定時(shí)間段里，人們所期望的目標(biāo)與實(shí)際出現(xiàn)的結(jié)果之間所產(chǎn)生的差距。

“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”是德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克于20世紀(jì)80年代首次提出的。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是指現(xiàn)代性一個(gè)階段，在此階段，社會(huì)工業(yè)化所產(chǎn)生的威脅開始占據(jù)主導(dǎo)地位。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的概念依照三個(gè)參照領(lǐng)域進(jìn)行區(qū)別。第一，現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)同自然資源及文化資源之間的關(guān)系。在工業(yè)現(xiàn)代化完全確立后，這些資源便逐漸消失。第二，社會(huì)本身與其自身所產(chǎn)生的問題和威脅超越了社會(huì)對(duì)安全的理解范圍。一旦人們意識(shí)到這些威脅和問題的存在，就很有可能動(dòng)搖舊社會(huì)對(duì)秩序的根本假設(shè)。第三，現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)文化中的集體意義之源（比如階級(jí)意識(shí)）正在走向枯竭，并失去影響力。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的概念將變化中的社會(huì)各因素以及相互關(guān)系動(dòng)態(tài)化地考慮到一定的定義域中，社會(huì)中的一些問題可以從相互聯(lián)系的各個(gè)視角加以解決。這就突破了傳統(tǒng)定義中的社會(huì)觀念。

當(dāng)前社會(huì)危機(jī)頻發(fā)，如各種自然災(zāi)害、暴力恐怖事件的爆發(fā)，都是對(duì)現(xiàn)存社會(huì)管理秩序的>中擊。這些社會(huì)危機(jī)一旦爆發(fā)，就會(huì)對(duì)相關(guān)行業(yè)造成沖擊，從而加大社會(huì)運(yùn)行成本。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)本身的把握有助于把握其本質(zhì)，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)到來之前，更好地制定各種管理措施以及應(yīng)急機(jī)制，有助于預(yù)防社會(huì)危機(jī)。

二、內(nèi)蒙古社會(huì)管理成果及其存在的問題

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來意味著各種關(guān)系的復(fù)雜化演變，處理關(guān)系節(jié)點(diǎn)要保證整體關(guān)系的和諧一致。作為社會(huì)管理主體要協(xié)調(diào)各種利益糾紛，內(nèi)蒙古社會(huì)管理中要關(guān)注到社會(huì)中利益主體的變化，從機(jī)制上尋找答案。盡管在穩(wěn)定邊境、促進(jìn)發(fā)展中，內(nèi)蒙古社會(huì)管理取得了一定的成績(jī)，但是隨著社會(huì)利益糾紛的不斷復(fù)雜化、社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷變化，內(nèi)蒙古社會(huì)管理也需要進(jìn)一步總結(jié)問題，轉(zhuǎn)變思路，謀劃發(fā)展。

㈠內(nèi)蒙古社會(huì)管理的自然社會(huì)背景

內(nèi)蒙古地處中國(guó)北部邊疆，與蒙古、俄羅斯接壤，擁有長(zhǎng)達(dá)4200公里的國(guó)境線，東西跨度2400公里，南北跨度2200公里，是中國(guó)5個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)之一，擁有49個(gè)民族，民族眾多，擁有廣袤的大草原，種植文明和游牧文明共同存在。作為國(guó)境線上的一個(gè)省份，邊疆對(duì)外口岸擁有19個(gè)。此外，內(nèi)蒙古邊疆地區(qū)國(guó)外勢(shì)力不斷對(duì)其滲透和影響，外來各種文化不斷進(jìn)入，對(duì)其產(chǎn)生>中突，國(guó)防安全受到威脅。面對(duì)復(fù)雜的形式，如何利用好、發(fā)揮好該地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)，消除不利影響，對(duì)社會(huì)管理意義重大。

內(nèi)蒙古地區(qū)少數(shù)民族眾多，各個(gè)民族文化平行發(fā)展，民族文化必然會(huì)有巨大差異，而文化差異必然導(dǎo)致各種>中突的爆發(fā)。如何避免人民內(nèi)部利益沖突便成為必須重視的問題。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展與各自的利益分配問題如何解決，當(dāng)前人民生活現(xiàn)代化與古老的游牧民族習(xí)俗文化如何過渡和繼承，人民的現(xiàn)代化要求與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)不能滿足當(dāng)?shù)厝嗣裆钏降母鞣N矛盾與>中突，如何保護(hù)現(xiàn)存草場(chǎng)與治理草場(chǎng)退化，等等，這些都是當(dāng)前迫切需要解決的問題。

（二）當(dāng)前內(nèi)蒙古社會(huì)管理取得的成果

2006年以來，社會(huì)管理逐步成為內(nèi)蒙古自治區(qū)的重要工作之一，之后，該地區(qū)逐步采取了很多措施。2012年，內(nèi)蒙古將加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理體制寫進(jìn)自治區(qū)“十二五”規(guī)劃之中；2013年，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委書記王君提出“8337”發(fā)展思路，提出經(jīng)濟(jì)社會(huì)要協(xié)調(diào)發(fā)展，并且要不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新自治區(qū)社會(huì)管理體制。例如，阿拉善盟成立了社會(huì)管理創(chuàng)新機(jī)構(gòu)，在實(shí)際工作中，不斷堅(jiān)持以人為本，從根本上改變了地方嚴(yán)重存在的管控和嚴(yán)查嚴(yán)罰的思路，用民主和協(xié)商的方式解決社會(huì)問題。同時(shí)，內(nèi)蒙古自治區(qū)加強(qiáng)財(cái)政投入。以鄂爾多斯為例，全市投資與人民切身利益相關(guān)的教育、衛(wèi)生等民生支出已經(jīng)達(dá)到511億元。此外，更加注重基層社會(huì)管理實(shí)踐，明確社會(huì)管理創(chuàng)新的工作思路和方式，鄂爾多斯提出構(gòu)建“一個(gè)平臺(tái)，九大體系”，不斷推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新。同時(shí)，根據(jù)地方特色創(chuàng)立個(gè)性化的管理機(jī)制，例如草原110項(xiàng)目，走出一條集發(fā)現(xiàn)、預(yù)防、打擊、控制及服務(wù)群眾為一體的草原安全建設(shè)網(wǎng)。

（三）當(dāng)前內(nèi)蒙古社會(huì)管理存在的問題

雖然當(dāng)前內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)管理機(jī)制有了巨大創(chuàng)新，但是仍然存在很多問題。

其一，政府管理形式單一。傳統(tǒng)政府管理體制下，政府奉行的是全能政府，“全能主義”在當(dāng)前政府中盛行，各種事情都需要政府統(tǒng)籌統(tǒng)管，不懂得下放政府權(quán)力，依靠單一的行政命令來執(zhí)行，搞攤派。管理理念落后，普遍還是以控制作為導(dǎo)向，沒能認(rèn)清政府真正的職責(zé)和角色定位。如果政府把大小事都攬入到權(quán)力的范圍內(nèi)，就會(huì)導(dǎo)致另一個(gè)問題的出現(xiàn)，即政府管理成本的提高。政府管理需要人力以及機(jī)構(gòu)建制，在大規(guī)模的設(shè)置機(jī)構(gòu)后，政府不僅要面對(duì)社會(huì)管理的問題，同時(shí)還要處理政府機(jī)構(gòu)組織上的問題。只有搞好兩者的關(guān)系才能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的問題妥善解決。

其二，政府的管理效率低下，依靠行政命令無法調(diào)動(dòng)政府本身的動(dòng)力和創(chuàng)新協(xié)調(diào)能力。如何讓政府各個(gè)部門創(chuàng)新協(xié)同，提升應(yīng)急響應(yīng)效率也是亟須解決的問題。同時(shí)，政府中應(yīng)急響應(yīng)人才缺失，應(yīng)急人員能力不足，沒有進(jìn)行專門培訓(xùn)，僅憑歷史經(jīng)驗(yàn)，作出危機(jī)響應(yīng)決策，人為因素過重。

其三，政府依然是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的單一主體，沒有發(fā)揮好社會(huì)組織的支援作用。社會(huì)組織嚴(yán)重匱乏，組織規(guī)模相對(duì)較小，能力不足，有些組織更因資金缺乏無法運(yùn)行，沒能充分發(fā)揮其風(fēng)險(xiǎn)治理參與作用。從實(shí)質(zhì)上說，政府也是社會(huì)組織中的一個(gè)主體，只不過這個(gè)主體具有強(qiáng)制力、權(quán)威性，在社會(huì)管理中以自上而下的模式來引領(lǐng)社會(huì)的發(fā)展。如果把政府作為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的一員，社會(huì)主體都參與其中，各行各業(yè)形成一個(gè)專業(yè)性的管理部門，這樣就會(huì)減少社會(huì)運(yùn)行成本。

其四，社區(qū)作為最基本的社會(huì)集體，社區(qū)工作難以適應(yīng)社會(huì)群眾和社會(huì)發(fā)展的要求，且依舊是在原有模式上簡(jiǎn)單的延襲，被動(dòng)的參與。既沒有使人民廣泛參與其中，更沒有發(fā)揮廣大人民群眾的創(chuàng)造性和積極性。

其五，危機(jī)信息溝通不暢通。政府和媒體沒有建構(gòu)一個(gè)通暢的信息交流機(jī)制，媒體對(duì)信息的錯(cuò)誤發(fā)布、政府與社會(huì)信息溝通機(jī)制的不暢通，使得市民不能及時(shí)得到準(zhǔn)確的信息，因此，容易生發(fā)社會(huì)恐懼，重者造成社會(huì)動(dòng)蕩。

三、內(nèi)蒙古社會(huì)管理的創(chuàng)新路徑

當(dāng)前社會(huì)是一個(gè)危機(jī)頻發(fā)的社會(huì)，如何高效有序地處理危機(jī)事件，筆者提出以下創(chuàng)新路徑：

（一）轉(zhuǎn)變危機(jī)管理理念

當(dāng)前社會(huì)危機(jī)事件具有突發(fā)性、多樣性、易變性、潛在性等特點(diǎn)，如何處理好各種突發(fā)危機(jī)，首先，需要做的就是從危機(jī)社會(huì)管理的觀念上著手。先進(jìn)理念的更新對(duì)各種社會(huì)治理實(shí)踐活動(dòng)具有指導(dǎo)和啟迪作用。當(dāng)前政府工作人員需要不斷進(jìn)行危機(jī)知識(shí)的更新，從理念上改變對(duì)以往各種危機(jī)事件的先驗(yàn)成見，面對(duì)不斷變化的情況，及時(shí)更新知識(shí)，對(duì)其在思想上有一個(gè)新的把握。其次，需要改變以往全能政府的狹隘觀念，從社會(huì)管理理念上創(chuàng)新，改變以往直接管理和控制危機(jī)管理理念，發(fā)揮政府作為危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)和指揮作用，市場(chǎng)多元主體作為危機(jī)管理組成部分的應(yīng)有作用。

（二）建構(gòu)完善的危機(jī)管理組織體系和機(jī)構(gòu)

機(jī)構(gòu)是處理問題和協(xié)調(diào)工作必不可少的組織，沒有機(jī)構(gòu)，就無法形成工作合力，達(dá)到解決問題的目標(biāo)。危機(jī)應(yīng)急機(jī)構(gòu)的建立是當(dāng)前必不可少的一項(xiàng)工作，完善危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)，使危機(jī)小組機(jī)在面臨危機(jī)事件時(shí)能夠統(tǒng)籌全局，協(xié)調(diào)好各個(gè)組織部門工作，并且有效發(fā)動(dòng)社會(huì)多元主體共同協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)。政府和社會(huì)各個(gè)部門組織更要連接溝通，保證各種工作和任務(wù)能夠及時(shí)有效地得到執(zhí)行。構(gòu)建高效協(xié)同的部門組織體系，形成共同應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的合力，達(dá)到1+1>2的整合效果。

（三）發(fā)揮社會(huì)多元主體作用

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)不斷分化與整合的多元社會(huì)，社會(huì)管理眾多，不僅有政府的組織機(jī)構(gòu)，也有社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、媒體和個(gè)人。如何發(fā)揮他們應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的作用，就顯得十分必要。社會(huì)團(tuán)體在組織方面具有巨大優(yōu)勢(shì)，能夠有效傳達(dá)組織意見，發(fā)揮組織協(xié)調(diào)能力。企業(yè)作為一個(gè)實(shí)體，不僅擁有相對(duì)嚴(yán)密的組織體系，更有財(cái)力作保障。媒體公眾輿論，不僅能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)、傳達(dá)信息，與社會(huì)大眾進(jìn)行溝通，也能和政府等組織機(jī)構(gòu)形成良好的溝通網(wǎng)。公民個(gè)人力量雖小，但是組織起來也可匯集成強(qiáng)大力量。因此，要發(fā)揮社會(huì)多元主體作用，充分利用好社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、媒體和個(gè)人等的聰明智慧，形成共同應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的合力。

（四）做好危機(jī)事件后的矛盾處理問題

危機(jī)事件一旦發(fā)生，其身后必然有內(nèi)在的矛盾。危機(jī)管理不能只存留在“危機(jī)一控制”的怪圈中，還要找出其背后隱藏的真正原因。分析事件產(chǎn)生的根源，是敵我矛盾還是人民內(nèi)部矛盾。如果是敵我矛盾，就需要用對(duì)待敵人的方式徹底解決；如果是人民內(nèi)部矛盾，只要是利益矛盾，組織利益和個(gè)人小群體及短期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益劃分不合理造成的，就需要用對(duì)待人民的方式解決。要從根本上解決危機(jī)事件背后深層次的矛盾，就需要不斷發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中緩和并解決各種社會(huì)矛盾。只有妥善處理各種矛盾，才能對(duì)各種突發(fā)危機(jī)事件有一個(gè)良好的應(yīng)對(duì)心理和認(rèn)識(shí)，防患于未然。