新常態(tài)下，中國城鎮(zhèn)化如何轉(zhuǎn)型

陳杰

中國過去的30多年，是工業(yè)化的30年，也是城鎮(zhèn)化的30年。這30年來，城鎮(zhèn)化進(jìn)度突飛猛進(jìn)，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%上升到2014年的54.77‰尤其是2000年～2012年，城鎮(zhèn)化率從36.2%飛升到52.6%，年均增加1.36個百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)常住人口從4.59億增加到7.12億，年均增加2106萬。這段時間是中國有史以來城鎮(zhèn)化進(jìn)程最快的時期，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的12年。

但2013年以來，中國城鎮(zhèn)化速度明顯放慢，2013年城鎮(zhèn)化率只增加1.16個百分點(diǎn)，是1996年以來除2008年遭遇國際金融危機(jī)外的最低值，2014年城鎮(zhèn)化率增幅更進(jìn)一步降低到1.04個百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)常住人口凈增額跌到1805萬。

照理說，我國城鎮(zhèn)化率才剛過了50%，大大滯后于我國工業(yè)化進(jìn)程，與國際上同等收入國家相比，也相對落后，按照國際經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率在50%～70%本應(yīng)該屬于城鎮(zhèn)化率加速期，這時候出現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程放慢是不可思議的。

有人認(rèn)為，這是因?yàn)槲覈蟪鞘羞^大，城市病嚴(yán)重，要改變原來過度偏重大城市的發(fā)展策略，鼓勵中小城市發(fā)展和農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，才能進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)化。但不少學(xué)者的研究卻發(fā)現(xiàn)，我國絕大多數(shù)城市仍然規(guī)模偏小，大城市的集聚效應(yīng)還沒有到枯竭時候，仍需進(jìn)一步鼓勵大城市發(fā)展。

在筆者看來，當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程放慢，固然有農(nóng)村人口陷入老齡化因素、有阻礙城鄉(xiāng)人口進(jìn)一步流動的戶籍與農(nóng)村土地制度約束因素，但深層次原因在于過去城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的內(nèi)在缺陷，導(dǎo)致這種模式下的城鎮(zhèn)化成為強(qiáng)弩之末，后勁不足。為此，要理解過去中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式及當(dāng)前所遇到的困境，就必須理解中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式及這種模式的問題所在。

城鎮(zhèn)化如何影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在談城鎮(zhèn)化發(fā)展模式之前，先要解決一個問題，即如何看待經(jīng)濟(jì)增長與城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系。不少人討論經(jīng)濟(jì)增長往往只從工業(yè)化的視角，并認(rèn)為城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的果而非因。但實(shí)際上城鎮(zhèn)化對工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很強(qiáng)的內(nèi)在推動力，具有反作用。歸納起來，城鎮(zhèn)化影響工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要有三個渠道：

首先，城鎮(zhèn)化帶來勞動生產(chǎn)率的提高。城鎮(zhèn)化不僅意味著城市人口的機(jī)械增長或人口從農(nóng)村到城市的遷移，最重要的是意味著勞動力資源在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)間的重新配置。大量農(nóng)村富余勞動力到城市就業(yè)，不用額外投入，就可以有生產(chǎn)率的顯著提高，對經(jīng)濟(jì)增長帶來所謂的“轉(zhuǎn)移效應(yīng)”，也即結(jié)構(gòu)性的“人口紅利”。城市經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，城市勞動生產(chǎn)率與城市規(guī)模之間往往存在正向關(guān)系，其中原理主要是，城市規(guī)模越大，企業(yè)和產(chǎn)業(yè)就可以越高效地共享基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，降低中間投入品、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)成本，同時勞動者的技能也更容易被匹配到最適合企業(yè)，即通過所謂的聚集效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，可以提高勞動生產(chǎn)率、增加企業(yè)效益和提升產(chǎn)業(yè)競爭力。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的勞動力自由流動，還會促使城市第三產(chǎn)業(yè)壯大，讓城市內(nèi)部的勞動分工更加合理化，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)來間接提升勞動生產(chǎn)率的提高。所以，城鎮(zhèn)化是促進(jìn)工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要路徑。

其次，城鎮(zhèn)化帶來了內(nèi)需。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是打破自給自足的小農(nóng)封閉生活模式，走向分工合作、要求公共服務(wù)的現(xiàn)代生活模式。城鎮(zhèn)化帶來需求，工業(yè)化帶來供給，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的雙輪驅(qū)動。如果沒有城鎮(zhèn)化刺激對衣食住行和公共服務(wù)的商品性需求，工業(yè)化產(chǎn)生的大量供給將無從消化。城鎮(zhèn)化的加速，才能讓工業(yè)化的規(guī)模經(jīng)濟(jì)有的放矢。

最后，城鎮(zhèn)化撬動了工業(yè)化的融資。這是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中非常具有中國特色的地方。在下面有關(guān)中國城鎮(zhèn)化模式的分析中，筆者將對此作進(jìn)一步闡述。

中國城鎮(zhèn)化模式的特點(diǎn)

中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程有很多獨(dú)特的特點(diǎn)，但有三個地方是最重要的，也是已經(jīng)公認(rèn)的：第一個特點(diǎn)是，中國城鎮(zhèn)化是政府主導(dǎo)的；第二個特點(diǎn)是，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，人口城鎮(zhèn)化快于人口市民化；第三個特點(diǎn)是，城市房價的快速飆升。

這三個特點(diǎn)其實(shí)存在很強(qiáng)悖論。比如，既然是政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，應(yīng)該是人口轉(zhuǎn)移而不是土地。再如，按道理來說，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，那么城市的土地供應(yīng)應(yīng)該是相對充足的，但在城市空間供給充足的情況下，城市空間的資本價值為何仍然上升那么快，房價何以能持續(xù)飆漲？這很值得思考。

之前的研究往往把城市發(fā)展與城市房地產(chǎn)割裂開來，或者把城市房價飆升當(dāng)作城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果。但如果不深入理解中國城市房價飆升的內(nèi)在機(jī)制，就無法真正理解中國城鎮(zhèn)化發(fā)展走過的道路。城市居住空間的資本化及房價飆升，是理解中國城鎮(zhèn)化模式的一把關(guān)鍵鑰匙。

中國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式可以概括為三步走：土地城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和人口城市化。

這個“三步走”模式中，第一步很關(guān)鍵，地方政府首先要能讓居民相信中國城市未來有潛力，愿意來買房，地方政府才能拿到第一桶金。但最關(guān)鍵的是從第一步到第二步，像馬克思對資本價值實(shí)現(xiàn)所講的那句話，是“驚險的一跳”。地方政府如果能成功地招商引資，把工商項(xiàng)目吸引過來，人工新城就有了人氣，從而形成“土地增值一土地出讓一招商投資一企業(yè)集聚一居民集聚”的良性循環(huán)。但如果不能成功，由于主觀客觀原因，這一步邁不過去，資金鏈斷裂，人工新城人氣全無，地方政府就會陷入債務(wù)危機(jī)，拖累整個城市發(fā)展。所以這個模式是一個高風(fēng)險、高收益的過程。這個模式有個前提，地方政府是發(fā)展型的。而問題是，很多政府主導(dǎo)的城市經(jīng)營效率很低，風(fēng)險和貽害卻很大。

“以地融資”為何不可持續(xù)

在對中國城鎮(zhèn)化進(jìn)行的研究中，“以地融資”是個繞不過去的話題?？陀^地看，“以地融資”模式有它的優(yōu)勢。作為發(fā)展中國家，如果起步階段按照西方式的或者大多數(shù)發(fā)展中國家那種城鎮(zhèn)化模式，工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化，一步一步走來水到渠成，會特別緩慢。絕大多數(shù)國家，地方財政基本上是“吃飯財政”，缺乏城市建設(shè)資金。而在中國，土地出讓金和土地抵押貸款，相當(dāng)于提供了“生產(chǎn)財政”，用來打破發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)所說的“起飛陷阱”，實(shí)現(xiàn)趕超式、跨越式發(fā)展。這是中國2000年以來城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)的根本所在。

當(dāng)然“以地融資”模式也引發(fā)了很多問題，難以持續(xù)下去，必須進(jìn)行轉(zhuǎn)型和替代。中國社科院張平率領(lǐng)的課題組研究指出，土地的供給特性和跨期分配效應(yīng)會導(dǎo)致宏觀風(fēng)險增加。同時房地產(chǎn)價格上升過快，會阻礙人口城市化，工業(yè)化難以深入和及時升級。具體來說，有以下幾個問題：

第一，這種模式不可持續(xù)。在東部很多大城市，這種模式已經(jīng)走不下去了，因?yàn)榛緹o地可賣了。中西部城市有地，但人口流失嚴(yán)重，住房已經(jīng)嚴(yán)重過剩了。如何化解房地產(chǎn)高庫存將成為中國經(jīng)濟(jì)一個非常大的挑戰(zhàn)。

第二，這種模式讓城市發(fā)展過度依賴房地產(chǎn)，周期風(fēng)險大。2008～2013年，全國房地產(chǎn)新開工商品房面積從9.7億平方米突飛猛進(jìn)到20.1億平方米，短短5年間翻了一倍，年新開工量接近城市房屋存量的6%。在這背后的一大作用力，就是地方政府過度依賴以地融資、過度需要房地產(chǎn)來拉動經(jīng)濟(jì)。2015年1～9月全國房地產(chǎn)投資增速只有2.6%，創(chuàng)下1998年房改以來的歷史最低紀(jì)錄。據(jù)估算，房地產(chǎn)投資的大滑坡直接拉低GDP增長率近1個百分點(diǎn)，拖累效應(yīng)巨大。

第三，“以地融資”的模式會導(dǎo)致城市房價的剛性。房價高企引發(fā)諸多民生矛盾，但因?yàn)檎獫M足對早期買房人——城市原始股東的投資回報承諾，后來者不得不高價接盤。目前城市戶籍居民85%是擁有自有住房的。所以城市房價居高不下，政策左右為難，騎虎難下。

第四，“以地融資”推動的經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量低劣?？康胤秸a(bǔ)貼推動的工業(yè)化往往是勞動力密集型或資本密集型，是在要素價格扭曲下的粗放型增長，不利于技術(shù)創(chuàng)新，又很容易出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，長遠(yuǎn)來看會抑制潛在生產(chǎn)率的增長。

第五，“以地融資”會讓城市對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口吸納能力低下，城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后，并造成大量偽城鎮(zhèn)化。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式中最大的弊端是見地不見人，土地城鎮(zhèn)化速度大大高于人口城鎮(zhèn)化。我國目前按照常住人口計算的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到55%，但按照城市戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率只有35%左右。大量農(nóng)民進(jìn)城只是打工，卻無法定居，不能享受當(dāng)?shù)厣绫８＠酥磷优逃趦?nèi)的公共服務(wù)。沒有市民化，導(dǎo)致人力資本積累不足，消費(fèi)需求也被嚴(yán)重壓制。這種城鄉(xiāng)分割和城市內(nèi)部分割同時存在的“新二元結(jié)構(gòu)”，嚴(yán)重降低了潛在生產(chǎn)率的潛力。

最后，“以地融資”最直接的后果就是高杠桿、高債務(wù)、高風(fēng)險。地方政府依賴土地的融資不僅僅是大規(guī)模的土地出讓金收入，更主要是政府投融資平臺通過商住用地抵押換來的貸款融資。2013年我國地方政府投融資平臺的貸款余額就已經(jīng)達(dá)到9.3萬億元，大多數(shù)以土地抵押，并高度依賴土地出讓金作為還款來源。地方政府的高杠桿又傳導(dǎo)到實(shí)體經(jīng)濟(jì)。根據(jù)中國社科院研究，2014年我國地方政府債務(wù)余額超過30萬億元，經(jīng)濟(jì)整體負(fù)債超過150萬億元，占GDP比重達(dá)到236%，意味著每年光債務(wù)的利息就相當(dāng)于GDP的20%左右。巨大的高杠桿，不僅給實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來很大負(fù)擔(dān)，也容易引發(fā)系統(tǒng)金融風(fēng)險。

綜合來看，“以地融資”的城鎮(zhèn)化模式，在一定歷史階段看來是有一些積極意義的，其本質(zhì)是通過改變基礎(chǔ)設(shè)施外部收益率在時間軸上的貼現(xiàn)路徑，對城市化產(chǎn)生直接的加速效應(yīng)。但如果超前的土地城市化不能帶來城市“規(guī)模收益遞增”效果，則城市就不可持續(xù)發(fā)展。近年來中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的放緩，是“以地融資”城鎮(zhèn)化模式的必然結(jié)果，也是近年來宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的一個重要原因，因?yàn)槌擎?zhèn)化進(jìn)程放緩背后反映的是勞動力配置紅利的消減、內(nèi)需增長的不足，以及地方政府在債務(wù)危機(jī)下拉動經(jīng)濟(jì)能力的下降。

重構(gòu)中國城鎮(zhèn)化模式

過去已成歷史，關(guān)鍵是未來的城鎮(zhèn)化應(yīng)該怎么走？這直接關(guān)系到未來的經(jīng)濟(jì)潛在增長率。需要關(guān)注以下幾個方面：

第一個層面，首先要對政績考核標(biāo)準(zhǔn)做調(diào)整，應(yīng)該讓地方政府更多以居民生活質(zhì)量、民生福利、人民幸福感為政績目標(biāo)。本屆政府向這個方向做了不少努力，強(qiáng)調(diào)不再以GDP論英雄。但實(shí)際操作上，用另外一些定量目標(biāo)也會出現(xiàn)一些異化。所以關(guān)鍵在于，要讓地方政府將“對上負(fù)責(zé)”更多地改為“對下負(fù)責(zé)”，否則用任何指標(biāo)來考核都會出現(xiàn)異化。這就需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，提升治理能力。

第二個層面，加快金融創(chuàng)新，爭取通過其他手段來為城市發(fā)展進(jìn)行融資。中國目前仍是一個發(fā)展中國家，地方政府必然承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，這和發(fā)達(dá)國家是不一樣的。但地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，完全可以有其他手段，而不是一定要用住房作為一個城市發(fā)展的融資工具。比如說發(fā)行城市債和推行PPP（政府與社會資本合作），至少在一些比較發(fā)達(dá)的城市還是很有這種可能性的。如果這樣做，在一定程度上也會解決民間投資渠道匱乏的問題。

第三個層面，讓城鎮(zhèn)化回歸以人為本的本質(zhì)。筆者在前面說過，城鎮(zhèn)化本可以通過加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和增加內(nèi)需等多個方面來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高經(jīng)濟(jì)潛在增長率，但目前這些方面的潛力都被戶籍制度等不合理制度嚴(yán)重抑制了。城鎮(zhèn)化應(yīng)該以市民化為導(dǎo)向，以提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率為城鎮(zhèn)化進(jìn)程考核目標(biāo)，這就要打破僅僅讓農(nóng)民進(jìn)城打工卻不能定居的偽城鎮(zhèn)化、半城鎮(zhèn)化。要加快推進(jìn)城市戶籍改革，努力推進(jìn)公共服務(wù)均等化，打破“新二元結(jié)構(gòu)”。尤其要讓城市外來務(wù)工人員的子女教育問題得到妥善解決，無論工作年限，無論租賃還是購房，都能讓其子女很快享受工作地的基礎(chǔ)義務(wù)教育，也要讓外來務(wù)工人口的人力資本得到積累。戶籍制度改革要與農(nóng)村土地制度改革聯(lián)動。農(nóng)民進(jìn)城后，應(yīng)該有退出村集體的自由權(quán)利，包括退出所承包土地、將其進(jìn)行變現(xiàn)和流轉(zhuǎn)的自由選擇權(quán)，這樣農(nóng)民進(jìn)城可以有一份原始資本積累，有利于加快在城市定居進(jìn)程。將農(nóng)民在家鄉(xiāng)的土地有效釋放出來，本身就是潛在增長率的一個巨大來源。放松對農(nóng)村勞動力的各種制度性束縛，相當(dāng)于又一次增加人口的結(jié)構(gòu)性紅利。

第四個層面，在城鎮(zhèn)化過程中，要做好底線住房保障，完善創(chuàng)新住房供應(yīng)體系。住房是城市生活的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民進(jìn)入城市需要克服的最大難題之一。要切實(shí)保障普通居民的基本住房權(quán)，這其中就包括加快城鎮(zhèn)住房供應(yīng)模式創(chuàng)新。目前城市住房最大問題是供應(yīng)模式過于單一，還需要增加新住房品種，建設(shè)多元化供應(yīng)體系，滿足不同人對住房的不同需求?？梢钥紤]通過改造城市近郊農(nóng)村宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房和“城中村”來為農(nóng)民工提供臨時性租賃，還可以由專業(yè)機(jī)構(gòu)收購轉(zhuǎn)化庫存住房來提供長期穩(wěn)定的市場化租賃住房，同時擴(kuò)大公共租賃住房供給，并嘗試先租后售、共有產(chǎn)權(quán)等多種模式，多管齊下，降低新市民的定居成本。在化解房地產(chǎn)庫存的同時，逐步消解大城市房價泡沫，使其可以軟著陸。同時有效釋放出城鎮(zhèn)化帶來的內(nèi)需潛力。但筆者想在這里提一點(diǎn)，不應(yīng)該過度強(qiáng)調(diào)通過產(chǎn)權(quán)房方式讓農(nóng)民工在本地定居，這既不現(xiàn)實(shí)，也會降低勞動力市場的流動性。中國還處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整時期，農(nóng)民工基本是跟著產(chǎn)業(yè)走。市民化的核心關(guān)鍵是農(nóng)民工及所有外來移民在任何一個城市都能夠享受基本的公共服務(wù)，尤其是對一線城市來說，不一定非要通過購房成為當(dāng)?shù)厥忻瘛?/p>

綜上所述，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，不僅意味著我國宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個新階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展模式也要發(fā)生重大變化。城鎮(zhèn)化發(fā)展要走出見地不見人和“偽城鎮(zhèn)化”的困境，首先，要打破導(dǎo)致城鄉(xiāng)人口流動受阻的戶籍與農(nóng)村土地制度的約束，以加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率為導(dǎo)向，推進(jìn)城市外來人口的市民化，消除“新二元結(jié)構(gòu)”；其次，要破除對土地融資的過度依賴，包括順應(yīng)國家金融體系改革的需求，在供給端的投融資模式上做大調(diào)整。一個主要方向是從過度依賴間接融資大步轉(zhuǎn)向直接融資，包括積極穩(wěn)妥發(fā)展資產(chǎn)證券化，以及在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入PPP模式，在降低系統(tǒng)性風(fēng)險的同時，提供全民參與分享城市增值紅利的機(jī)會。