國務(wù)院帶頭開展“紅頭文件”大清理

王紅茹

經(jīng)李克強(qiáng)總理簽批，國務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于宣布失效一批國務(wù)院文件的決定》（以下簡稱《決定》）。國務(wù)院從2015年起用3年時(shí)間，對(duì)新中國成立以來的國務(wù)院文件進(jìn)行全面清理，同時(shí)宣布前一階段清理的489件國務(wù)院文件失效。

中國行政管理學(xué)會(huì)執(zhí)行副會(huì)長高小平研究員表示，國務(wù)院全面做出清理較長一段時(shí)間的文件，廢止和修改一批文件的決定，這是一項(xiàng)居于高端的管理“點(diǎn)位”的重大決策，一般來說，比較少運(yùn)用此類行政管理方式，我國只有在改革開放初期使用過。這次國務(wù)院做出這個(gè)決定，充分體現(xiàn)了中央政府全面深化改革的堅(jiān)強(qiáng)決心和鐵一般的手腕。

耗時(shí)5年，清理出489件失效文件

《決定》指出，經(jīng)過前一階段的清理，國務(wù)院決定，對(duì)與現(xiàn)行法律法規(guī)不一致、已被新規(guī)定涵蓋或替代、調(diào)整對(duì)象已消失、工作任務(wù)已完成或者適用期已過的489件國務(wù)院文件宣布失效。

這489件文件從何而來？記者從相關(guān)部門了解到，這489件失效文件是從2001年至2013年3月期間的1518件國發(fā)、國辦發(fā)文件中清理出的宣布失效的文件，時(shí)間跨越了12年零3個(gè)月，文件的失效率約為32%。

據(jù)了解，489件失效的國務(wù)院文件，主要涉及企業(yè)發(fā)展環(huán)境、“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、環(huán)境保護(hù)等方面，涉及政策都與公民、法人或者其他組織切身利益密切相關(guān)。失效原因大多是出臺(tái)時(shí)間較早，內(nèi)容與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況有明顯的不適應(yīng)。

高小平告訴記者，凡是宣布廢止或失效的文件，都已經(jīng)有了相關(guān)的更加切合實(shí)際需要的政策規(guī)定，確保不出現(xiàn)行政管理的“真空”，防止因政策改變?cè)斐蓪?duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響。

而清理這489件文件，歷時(shí)5年之久。2010年4月29日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好規(guī)章清理工作有關(guān)問題的通知》，拉開了清理文件工作的序幕。據(jù)悉，該通知主要針對(duì)中央國家機(jī)關(guān)、國務(wù)院各部門制定的本部門規(guī)章和規(guī)范性文件。而國務(wù)院印發(fā)的《決定》，正式部署了對(duì)以國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳名義印發(fā)的文件進(jìn)行清理的工作。

據(jù)了解，為加強(qiáng)對(duì)文件清理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院專門成立了國務(wù)院文件清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。日常工作由國務(wù)院辦公廳牽頭來做，并邀請(qǐng)相關(guān)部門、專家學(xué)者、媒體和網(wǎng)民共同參加。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)搜集到的包括網(wǎng)友在內(nèi)的各方面意見進(jìn)行匯總梳理、吸納集中，研究提出意見和建議，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審議后，報(bào)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志，提交國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定。

清理新中國成立以來國務(wù)院發(fā)出的3萬件文件，采用“分期分批”方式

《決定》指出，國務(wù)院從2015年起用3年時(shí)間，對(duì)新中國成立以來的國務(wù)院文件進(jìn)行全面清理，目的在于進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，加快建設(shè)法治政府，維護(hù)國務(wù)院文件的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。清理新中國成立以來的國務(wù)院文件，涉及的文件數(shù)量無疑相當(dāng)龐大。

記者間接從國務(wù)院辦公廳了解到，新中國成立以來，國發(fā)文件約8800件，國辦發(fā)文件約4700件，總數(shù)約1.35萬件。其中，1978年～2013年3月，國發(fā)文件3391件，國辦發(fā)文件2892件。1949年～2013年，包括國發(fā)、國辦發(fā)文種在內(nèi)的16種文種，國務(wù)院發(fā)文總計(jì)約3萬件。

由于涉及文件數(shù)量巨大，清理程序復(fù)雜程度與工作難度可想而知?！扒謇淼臅r(shí)間范圍是新中國成立以來的文件，分幾個(gè)歷史階段進(jìn)行全面清理，清理出來一批就立即公布廢止一批，所需要的時(shí)間計(jì)劃為3年。因?yàn)榍謇砥饋碛幸稽c(diǎn)難度，所以實(shí)行分期分批、成熟一批發(fā)布一批的方式積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項(xiàng)工作?！备咝∑秸f。

高小平表示，此次文件清理，是使國務(wù)院政策法規(guī)更好地適應(yīng)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，充分釋放政策紅利，更好地加快轉(zhuǎn)變政府職能和深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，為企業(yè)發(fā)展清障搭臺(tái)，更好地促進(jìn)穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)，更好地維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。

“紅頭文件”要“與時(shí)俱進(jìn)”，需對(duì)違法“紅頭文件”問責(zé)

在民間，政府文件被俗稱為“紅頭文件”，指的是政府依法制定的有普遍約束力和行政管理效力的政策性規(guī)定。在法律效力上，“紅頭文件”雖然不如法律法規(guī)，但往往與人民群眾的切身利益息息相關(guān)。

而在現(xiàn)實(shí)中，人們流傳著這樣的順口溜：黑頭（法律）不如紅頭（文件）、紅頭不如白頭（領(lǐng)導(dǎo)批條）、白頭不如口頭（領(lǐng)導(dǎo)指示）。“這就是官本位盛行，長官意志高于法律、文件的現(xiàn)實(shí)縮影。”中國行政體制改革研究會(huì)研究部主任胡仙芝研究員一針見血地指出。

新中國成立以來，各級(jí)政府部門為了促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制定出臺(tái)了大量的“紅頭文件”，這些“紅頭文件”在某一特定的時(shí)期，針對(duì)某一具體問題做出相關(guān)規(guī)定，能夠適應(yīng)當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境，但是經(jīng)過一段時(shí)間的運(yùn)行，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)的一些新情況、新問題，有不少文件也會(huì)存在一些“不合時(shí)宜”的情況。

此外，由于有一段時(shí)間“紅頭文件”制定缺乏法制性審查，某些“紅頭文件”制定者缺少法律知識(shí)，且缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)范，使得一些領(lǐng)導(dǎo)為了政績與小集團(tuán)利益，利用大權(quán)在握的強(qiáng)勢(shì)地位，違法設(shè)置行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等內(nèi)容，試圖通過“紅頭文件”給違法行政穿上“合法外衣”，導(dǎo)致“紅頭文件”違法的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。

胡仙芝表示：“由于‘紅頭文件’的決策者、制定者掌握著公權(quán)力，不少基層部門、群眾為了保全自己的飯碗和利益，敢怒不敢言，只能違心地執(zhí)行違法的‘紅頭文件’。違法‘紅頭文件’實(shí)際上已經(jīng)損害了法律的尊嚴(yán)和公眾的合法權(quán)益，造成政府公信力貶值?！?/p>

從媒體披露的情況來看，一些地方和部門違法濫發(fā)“紅頭文件”，或者對(duì)失效文件長期不清理，導(dǎo)致文件彼此矛盾，甚至與法律法規(guī)“打架”，不僅損害了行政管理對(duì)象的合法權(quán)益，也與依法行政背道而馳。顯然，“紅頭文件”也應(yīng)做到“與時(shí)俱進(jìn)”。

如何才能“與時(shí)俱進(jìn)”？胡仙芝提出了4點(diǎn)建議：

首先，把法律終結(jié)和文件清理工作常態(tài)化、制度化。確保不合時(shí)宜的、失去合理性的法律法規(guī)及時(shí)失效，確保國家治理的自我更新和健康免疫能力。其次，盡量減少“紅頭文件”的數(shù)量，提高立法的質(zhì)量，加快加強(qiáng)法治政府建設(shè)。再次，規(guī)劃“紅頭文件”的管理規(guī)范，具體而言，就是強(qiáng)化制定程序，建立相應(yīng)的“紅頭文件”出臺(tái)程序，加大規(guī)范文件備案審查。做到有件必備，有備必審，有錯(cuò)必糾。最后，要加強(qiáng)對(duì)違法“紅頭文件”的問責(zé)，切實(shí)維護(hù)法律法規(guī)的規(guī)范性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

有損群眾利益最多的“紅頭文件”來自地方政府

國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國行政機(jī)關(guān)，要實(shí)現(xiàn)清理“過時(shí)”文件的目標(biāo)，不能只是國務(wù)院單方面廢止舊文件，各級(jí)政府以及該級(jí)政府所屬的各部門也要進(jìn)行文件的清理工作。

為此，《決定》要求，各地區(qū)各部門要充分認(rèn)識(shí)文件清理工作的重要意義，對(duì)本地區(qū)本部門印發(fā)的文件抓緊進(jìn)行全面清理，把簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革推向縱深，加快政府職能轉(zhuǎn)變，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新營造良好環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

地方制定的文件一般分為三類：一是貫徹黨中央國務(wù)院的方針政策，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定的落實(shí)性文件；二是根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門的要求，結(jié)合本地區(qū)的部門意見，制定的本級(jí)政府文件或部門操作性文件；三是回應(yīng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民眾訴求，在不違反中央和上級(jí)政府基本精神的前提下，制定的具有一定特殊性規(guī)范作用的個(gè)性化文件。

在現(xiàn)實(shí)生活中，一些于法無據(jù)、有損群眾利益最多的“紅頭文件”不是中央出臺(tái)的，而是地方政府出臺(tái)的，即便是國務(wù)院已經(jīng)廢止的文件，也不等于地方政府會(huì)隨之跟進(jìn)廢止配套的舊文件。

日前有媒體報(bào)道，青海省海東市民和回族土族自治縣要求縣機(jī)關(guān)單位繳納“綠化費(fèi)”，而該項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)在2013年已被財(cái)政部和發(fā)改委叫停。

“綠化費(fèi)”源于1982年2月國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運(yùn)動(dòng)的實(shí)施辦法》。2013年，財(cái)政部和發(fā)改委發(fā)出通知，決定自當(dāng)年8月1日起，取消和免征的33項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)中，“綠化費(fèi)”是其中之一。

但時(shí)至今日，民和縣仍以“紅頭文件”的形式，要求該縣各行政、事業(yè)單位每人每年征收“綠化費(fèi)”即元，各企業(yè)單位每人每年30元。這種以“紅頭文件”下發(fā)的行政命令，是當(dāng)?shù)卣块T不知情，還是故意為之？

“所以，這一次國務(wù)院明令清理489件文件，在《決定》下發(fā)的同時(shí)，各地方政府需要堅(jiān)決執(zhí)行并接受監(jiān)督，避免出現(xiàn)舊文件‘復(fù)活’。”中國行政管理學(xué)會(huì)副秘書長沈榮華研究員告訴記者，要實(shí)現(xiàn)清理“過時(shí)”文件的初衷和目的，還需要“綜合配藥”，從中央到地方，各級(jí)政府都要相互聯(lián)動(dòng)，不能只是國務(wù)院層面廢止舊文件。