區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治化治理障礙及破解

李金玉　雷麗平

【摘要】在我國(guó)工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程加速發(fā)展的社會(huì)背景下，區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理與保護(hù)任務(wù)亦日益嚴(yán)峻緊迫。積極落實(shí)國(guó)家生態(tài)環(huán)境法治治理理念，運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)解決區(qū)域生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理問(wèn)題，完善法治化治理路徑，強(qiáng)化區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的規(guī)范性和實(shí)效性，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治治理的內(nèi)在要求和必然選擇。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域生態(tài)環(huán)境 法治化 障礙因素 解決路徑

【中圖分類號(hào)】D912.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治化治理，是通過(guò)完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的法律制度體系，借助法律的強(qiáng)制性和權(quán)威性，用最嚴(yán)格的法律措施，倒逼區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理質(zhì)量的全面提升。這不僅關(guān)涉著區(qū)域發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和完成質(zhì)量，還直接決定著區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)和諧和民生幸福，更高度契合了十八大以來(lái)國(guó)家生態(tài)環(huán)境法治理念和治理要求，承載著豐富的時(shí)代意蘊(yùn)。因此，如何進(jìn)一步提高我國(guó)區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治化治理程度，完善法治化治理路徑，具有重大的研究意義。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治化治理之障礙因素

區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理理念滯后。2014年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》積極因應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的客觀需求，以生態(tài)文明理念為核心，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)優(yōu)先，新增保障公眾健康的立法目。囿于中央新法實(shí)施不久，地方立法和修法工作尚未全面展開，區(qū)域環(huán)境保護(hù)實(shí)踐與國(guó)家環(huán)境保護(hù)基本法的最新要求出現(xiàn)脫節(jié)。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理仍以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)觀念為主導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先于環(huán)境保護(hù)，一些重要的制度如規(guī)劃環(huán)評(píng)、生態(tài)紅線、環(huán)境健康監(jiān)測(cè)欠缺，立法內(nèi)容滯后。實(shí)踐中區(qū)域內(nèi)各地方政府關(guān)于生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的態(tài)度積極，但在制度落實(shí)上仍有嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，不愿意觸動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)利益。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理法律體系不健全。我國(guó)區(qū)域生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理缺乏全局性、戰(zhàn)略性的法律規(guī)定，目前僅有《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》、《淮河流域水污染防治暫行條例》、《漁業(yè)水域污染事故調(diào)查處理程序規(guī)定》、《淮河和太湖流域排放重點(diǎn)水污染物許可證管理辦法（試行）》等法律法規(guī)中對(duì)區(qū)域治理簡(jiǎn)單提及，但區(qū)域治理中的組織管理、溝通協(xié)調(diào)、利益分配、糾紛處理等問(wèn)題并無(wú)配套法律制度安排。另外，區(qū)域內(nèi)各地方政府“九龍治水”、條塊分割的環(huán)境立法現(xiàn)狀也導(dǎo)致法律內(nèi)容的重復(fù)、沖突或遺漏現(xiàn)象較為突出，區(qū)域環(huán)境治理法律分散凌亂，無(wú)法為區(qū)域治理提供系統(tǒng)的法律制度支持。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理法治運(yùn)行機(jī)制不完善。由立法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)共同組成的法治運(yùn)行機(jī)制的健全，是保障和推動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治化治理的前提。目前區(qū)域聯(lián)席會(huì)議的召開較為隨意，缺乏常規(guī)化、規(guī)范化和制度化安排，區(qū)域生態(tài)環(huán)境立法程序不明，實(shí)踐較少。在執(zhí)法方面，由于缺乏明確的職責(zé)劃分和統(tǒng)一的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，區(qū)域生態(tài)環(huán)境糾紛執(zhí)法各自為政，執(zhí)法資源分散，信息溝通不暢，程序復(fù)雜，對(duì)區(qū)域間的環(huán)境污染事故處理和風(fēng)險(xiǎn)防范缺乏全局觀念和聯(lián)合執(zhí)法措施，環(huán)境執(zhí)法乏力。在司法審判方面，區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境糾紛的處理缺乏專門性的審判機(jī)構(gòu)，管轄范圍與權(quán)限、案件的起訴、調(diào)解與審判等問(wèn)題還缺乏成熟的制度安排；區(qū)域環(huán)境污染損害賠償機(jī)制不完善，司法救濟(jì)機(jī)制不健全，區(qū)域內(nèi)跨行政單位的環(huán)境污染訴訟仍面臨不少難題。

區(qū)域治理中環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)管制度不統(tǒng)一。由于區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性、重要性和敏感性，區(qū)域環(huán)境治理手段的專業(yè)性、規(guī)范性和統(tǒng)一性的要求也較高。雖然中央立法和政策中都有關(guān)于區(qū)域環(huán)境治理統(tǒng)一監(jiān)管的總體要求，但地方環(huán)境治理仍保持著以屬地責(zé)任為基礎(chǔ)的環(huán)境治理制度體系，區(qū)域治理中缺乏統(tǒng)一的制度安排和環(huán)境法律技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；各地方政府在生態(tài)環(huán)境法規(guī)、生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、污染損害鑒定、環(huán)境管理及考核等方面的規(guī)定差異性較大。這導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)企業(yè)一體化監(jiān)管操作困難，區(qū)域環(huán)境利益難以有效協(xié)調(diào)，區(qū)域法治化治理的制度惰性嚴(yán)重①，各方合作不深入、不穩(wěn)定，治理出現(xiàn)“碎片化”和“突擊性”。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理模式不科學(xué)。多年來(lái)我國(guó)政府在社會(huì)事務(wù)管理上呈現(xiàn)“一頭獨(dú)大”的特征，市場(chǎng)、非政府組織以及公民個(gè)人在社會(huì)管理中的作用和地位被忽視。生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理模式同樣如此，政府單打獨(dú)斗和事后監(jiān)管的特征鮮明②，公眾參與不足，企業(yè)主動(dòng)性不夠，社會(huì)力量發(fā)揮不充分。區(qū)域環(huán)境治理中更是主要依靠政府間的聯(lián)席會(huì)議等行政手段進(jìn)行，市場(chǎng)主體在環(huán)境治理中責(zé)任與義務(wù)的承擔(dān)缺乏合理的激勵(lì)與懲處機(jī)制，民間組織和個(gè)人力量對(duì)生態(tài)環(huán)境事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)沒(méi)有得到應(yīng)有重視。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)責(zé)任追究機(jī)制不完備。職責(zé)不明、監(jiān)管弱化、違法成本低是影響我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理效果的重大瓶頸，而相關(guān)責(zé)任追究機(jī)制的不完備則是共同原因。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中對(duì)各級(jí)政府缺乏有效的約束機(jī)制和責(zé)任追究制度，弱化了各地政府的監(jiān)管意識(shí)，影響環(huán)境執(zhí)法力度；傳統(tǒng)的“GDP導(dǎo)向”政績(jī)考核方式也必然滋生地方保護(hù)主義，對(duì)污染企業(yè)袒護(hù)或放任。區(qū)域內(nèi)環(huán)境違法企業(yè)的責(zé)任追究機(jī)制不完善，主要依賴行政處罰，常見形式為罰款與警告，懲戒力度太小；民事制裁和刑事制裁較少，即便涉嫌犯罪也很少移交，法律執(zhí)行效果大打折扣。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治化治理之基本要求

根據(jù)國(guó)家關(guān)于生態(tài)保護(hù)和環(huán)境法治治理的最新政策精神和立法內(nèi)容，結(jié)合我國(guó)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中存在的問(wèn)題，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的法治化進(jìn)程中在宏觀層面應(yīng)積極擴(kuò)展視域，轉(zhuǎn)變立法理念，更新法的價(jià)值并調(diào)整立法目的，完善治理模式。

轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的區(qū)域綠色發(fā)展理念。十八大以來(lái)，中央提出堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，確立基于環(huán)境承載能力的綠色發(fā)展理念，要求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，這是我國(guó)深刻反思環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與資源、環(huán)境與人口關(guān)系后的準(zhǔn)確定位。區(qū)域發(fā)展中應(yīng)當(dāng)以生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)，以環(huán)境保護(hù)優(yōu)先為指導(dǎo)理念，進(jìn)行相關(guān)的立法設(shè)計(jì)和制度安排。

以人為本，將保障公眾健康確立為區(qū)域立法目的并將其制度化。新《環(huán)保法》用“保障公眾健康”代替“保障人體健康”，表達(dá)了對(duì)公眾健康的深度關(guān)切，具有濃厚的人文關(guān)懷。區(qū)域生態(tài)環(huán)境立法也應(yīng)當(dāng)重新確立法律制度的價(jià)值體系，堅(jiān)持以人為本，從保護(hù)公眾健康權(quán)益出發(fā)，對(duì)環(huán)境與健康問(wèn)題的內(nèi)在關(guān)聯(lián)進(jìn)行細(xì)致的考量和規(guī)制，并建立具體的保障制度。

順應(yīng)政府職能改革趨勢(shì)，完善協(xié)力共治的社會(huì)化治理模式。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理除了強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用之外，還應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)各界和民眾的自覺(jué)性、積極性和創(chuàng)造性。應(yīng)當(dāng)明晰各方權(quán)利與義務(wù)，強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，完善公眾事前、事中和事后參與機(jī)制，推進(jìn)環(huán)境決策和立法內(nèi)容的科學(xué)化和民主化，實(shí)現(xiàn)多元參與、協(xié)力共治的社會(huì)化治理模式：政府掌舵、環(huán)保部門監(jiān)管、企業(yè)擔(dān)責(zé)、社會(huì)組織和公民依法參與和監(jiān)督，從而形成提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治治理質(zhì)量的合力。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治化治理之具體路徑

目前我國(guó)區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治化治理應(yīng)從下列幾個(gè)方面作為著力點(diǎn)：

健全區(qū)域生態(tài)環(huán)境法制體系。區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的有效解決，首要措施是有法可依，有健全、科學(xué)的法制體系作為治理依據(jù)。積極開展區(qū)域生態(tài)環(huán)境立法。實(shí)現(xiàn)區(qū)域行政立法聯(lián)席會(huì)議的規(guī)范化和制度化，設(shè)置區(qū)域聯(lián)席會(huì)議辦公室，專門負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法事項(xiàng)的溝通和協(xié)調(diào)，達(dá)成立法合作共識(shí)，確立立法合作項(xiàng)目的內(nèi)容、方式及相關(guān)規(guī)則，協(xié)調(diào)立法內(nèi)容中的爭(zhēng)議事項(xiàng)，然后由區(qū)域內(nèi)的一個(gè)或幾個(gè)地方政府立法部門來(lái)開展具體立法工作；區(qū)域內(nèi)各行政單位法律制度的系統(tǒng)梳理與完善。應(yīng)按照新環(huán)保法的基本要求，積極開展地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系的修改和完善，對(duì)區(qū)域內(nèi)各行政單位的生態(tài)環(huán)境治理制度進(jìn)行系統(tǒng)化梳理整合，對(duì)不協(xié)調(diào)、矛盾沖突或滯后的內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)修改、清理，為區(qū)域協(xié)同治理的法治化掃除障礙。

完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法制度。區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法制度的完善，直接關(guān)系到區(qū)域法治治理的程度和質(zhì)量，應(yīng)從執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置、執(zhí)法資源的整合和信息披露等方面進(jìn)行。建議國(guó)家環(huán)境保護(hù)部在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立多個(gè)環(huán)保分局作為派出機(jī)構(gòu)，作為區(qū)域執(zhí)法專門性協(xié)調(diào)與督察小組，對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中的矛盾或沖突進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理，對(duì)執(zhí)法過(guò)程和質(zhì)量進(jìn)行專門監(jiān)督；實(shí)現(xiàn)省級(jí)以下區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，克服地方保護(hù)主義痼疾；整合區(qū)域內(nèi)各政府部門的執(zhí)法資源，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和能力建設(shè)上整體部署，統(tǒng)一規(guī)劃；統(tǒng)一執(zhí)法目標(biāo)，簡(jiǎn)化執(zhí)法程序，完善執(zhí)法手段，建立形成綜合執(zhí)法機(jī)制；健全區(qū)域執(zhí)法信息披露制度，及時(shí)披露區(qū)域生態(tài)環(huán)境行政處罰信息、突發(fā)環(huán)境事件信息、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)社會(huì)誠(chéng)信檔案、環(huán)境違法者名單等信息；搭建區(qū)域環(huán)境基礎(chǔ)信息平臺(tái)，并完善信息搜集、信息報(bào)告和媒介應(yīng)對(duì)等管理技術(shù)，提高執(zhí)法效率。

健全區(qū)域生態(tài)環(huán)境審判制度。2014年7月3日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境資源案件審判工作的突破性進(jìn)展。區(qū)域生態(tài)環(huán)境審判制度的健全和完善，可資借鑒。獨(dú)立設(shè)置專門的區(qū)域生態(tài)環(huán)境審判機(jī)構(gòu)。截止2014年7月15日，全國(guó)中級(jí)人民法院設(shè)立專門環(huán)保法庭的有35個(gè)，高級(jí)法院有9個(gè)③，根據(jù)目前審判體制和區(qū)域內(nèi)行政單位范圍，建議在不跨省設(shè)立的區(qū)域環(huán)境審判組織由省內(nèi)中級(jí)法院和高級(jí)法院分別擔(dān)任一審和二審法院，具體審判職能由省中院和高院環(huán)保法庭來(lái)行使；跨省設(shè)立的區(qū)域環(huán)境審判組織直接交給最高院環(huán)境資源審判庭，其審理為終審。

完善區(qū)域環(huán)境公益訴訟制度。擴(kuò)大公益訴訟主體資格。除了符合法定條件的社會(huì)組織，公民作為環(huán)境權(quán)的享有者，當(dāng)然可以獲得公益訴訟原告資格；鑒于環(huán)境問(wèn)題的涉眾型和公益性，檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任公益訴訟的原告具有充分的正當(dāng)性。完善公益訴訟審判程序。建立環(huán)境公益訟訴受理公告制度，將公益訴訟案件受理情況及時(shí)向社會(huì)公布；明確法院對(duì)涉及公益的證據(jù)和事實(shí)主動(dòng)取證和委托鑒定職權(quán)。建立區(qū)域環(huán)境公益訴訟基金，主要由區(qū)域內(nèi)各行政單位財(cái)政撥款構(gòu)成，用于支付公益訴訟案件受理費(fèi)、申請(qǐng)費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)、鑒定費(fèi)、勘驗(yàn)費(fèi)、評(píng)估費(fèi)以及訴訟產(chǎn)生的其他費(fèi)用。

完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制。環(huán)境具有流動(dòng)性和開放性特征，必須突破行政區(qū)劃限制，實(shí)現(xiàn)以區(qū)域?yàn)閱卧囊惑w化控制體系，設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)如區(qū)域環(huán)境管理中心作為統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定統(tǒng)一監(jiān)管措施。

統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。在區(qū)域統(tǒng)一環(huán)境規(guī)劃框架下，制定區(qū)域環(huán)境總量控制制度、統(tǒng)一并完善區(qū)域環(huán)境規(guī)劃和區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量體系。區(qū)域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定不得低于對(duì)國(guó)家、地方已經(jīng)制定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

完善區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)合作機(jī)制。強(qiáng)化科技，提高區(qū)域大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)能力，統(tǒng)一監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一發(fā)布渠道；健全區(qū)域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)定期交流和通報(bào)制度；建立區(qū)域環(huán)境資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。

完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境信息公開共享制度。區(qū)域生態(tài)環(huán)境信息的公開共享，是區(qū)域合作中建立信任、有效參與、高效治理的前提和基礎(chǔ)。區(qū)域環(huán)境管理中心應(yīng)建立專門的信息公開查詢服務(wù)網(wǎng)站和專線電話，公開區(qū)域環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測(cè)、突發(fā)環(huán)境事件等信息；區(qū)域環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費(fèi)的征收和使用情況等；區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)主體的社會(huì)誠(chéng)信檔案及其環(huán)境違法信息、違法者名單以及區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響情況說(shuō)明和文書公布等。

完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境預(yù)警應(yīng)急機(jī)制。設(shè)立常態(tài)化的區(qū)域應(yīng)急和預(yù)警管理指揮中心，通過(guò)對(duì)環(huán)境的監(jiān)測(cè)、追蹤、量化分析、信息通報(bào)預(yù)報(bào)等，做好突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等工作，加強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對(duì)的協(xié)調(diào)合作。

強(qiáng)化區(qū)域生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任追究機(jī)制。應(yīng)明確政府、企業(yè)、經(jīng)營(yíng)者、環(huán)境中介機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，并完善責(zé)任承擔(dān)方式，強(qiáng)化法律責(zé)任的嚴(yán)厲性。

完善政府部門政績(jī)考核機(jī)制。對(duì)環(huán)保部門實(shí)行嚴(yán)厲的行政問(wèn)責(zé)制度，制定涵蓋綠色產(chǎn)業(yè)、節(jié)能減排、生態(tài)保護(hù)、污染治理等類別的綠色GDP考核指標(biāo)體系，實(shí)行環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，將區(qū)域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入政績(jī)考核內(nèi)容，考核結(jié)果與其政治前途密切掛鉤，形成長(zhǎng)效制約機(jī)制。

完善區(qū)域環(huán)境違法企業(yè)責(zé)任追究制度。完善責(zé)任類型，加大處罰力度。在罰款、警告等行政處罰外，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的違法企業(yè)增加按日計(jì)罰、行政拘留，構(gòu)成的犯罪，依法移送，追究其刑事責(zé)任。建立責(zé)令恢復(fù)責(zé)任制度，實(shí)行區(qū)域生態(tài)環(huán)境替代性恢復(fù)責(zé)任方式。即對(duì)于一切有可能恢復(fù)原狀的生態(tài)環(huán)境，侵權(quán)人在承擔(dān)賠償責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)自行或由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行替代性恢復(fù)，第三方恢復(fù)費(fèi)用由侵權(quán)人承擔(dān)。

完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境利益衡平機(jī)制。經(jīng)濟(jì)利益在區(qū)域治理上帶有內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)性，健全的生態(tài)環(huán)境利益平衡機(jī)制有助于區(qū)域內(nèi)各行政單位的通力合作。

健全區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度。建立健全區(qū)域內(nèi)自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和流域水環(huán)境保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系；在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、建立專項(xiàng)補(bǔ)償基金之外，探索更為靈活可行的補(bǔ)償措施。

建立區(qū)域環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度作為社會(huì)化的風(fēng)險(xiǎn)管理制度和市場(chǎng)化的污染補(bǔ)償模式，能有效改變“企業(yè)污染、群眾受損、政府買單”的不合理性狀況。區(qū)域生態(tài)環(huán)境立法中應(yīng)確立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)法律制度，要求區(qū)域內(nèi)涉重金屬企業(yè)、石化、化工、制藥等高污染風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)必須購(gòu)買環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，對(duì)應(yīng)投保而未投保企業(yè)在項(xiàng)目審批核查、專項(xiàng)資金申請(qǐng)和銀行信貸等方面以嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)制裁措。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善區(qū)域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)第三方評(píng)估機(jī)制和生態(tài)環(huán)境污染損害第三方鑒定評(píng)估機(jī)制。

實(shí)證表明，法治手段是治理環(huán)境污染和保護(hù)生態(tài)安全最為有效的手段。區(qū)域生態(tài)環(huán)境法治化治理過(guò)程，是一項(xiàng)龐大而系統(tǒng)的制度、體系和機(jī)構(gòu)的健全和完善過(guò)程，任務(wù)艱巨，意義深遠(yuǎn)。

（作者單位：西安工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院；本文系陜西省教育廳專項(xiàng)基金項(xiàng)目“‘關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理法治化路徑研究”和西安工業(yè)大學(xué)校長(zhǎng)基金項(xiàng)目“‘關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法律保障制度研究”研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：11JK0202、XAGDXJJ025）

【注釋】

①余敏江：“區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理要有新視野”，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》，2014年1月23 日。

②呂忠梅：“《環(huán)境保護(hù)法》的前世今生”，《政法論叢》，2014年第5期。

③孫佑海：“對(duì)當(dāng)前環(huán)境資源審判若干問(wèn)題的分析和對(duì)策建議”，法律教育網(wǎng)：http：//www.chinalawedu.com/web/23184/wa2014091909114234677059.shtml。

責(zé)編/張曉