從“嵌入式”轉(zhuǎn)向“合作式”發(fā)展

卞文忠　梅梅

【摘要】隨著我國從傳統(tǒng)的社會管理轉(zhuǎn)向社會治理，社會工作事業(yè)的發(fā)展也應(yīng)由“嵌入式”轉(zhuǎn)向“合作式”，這是社會治理的本質(zhì)要求，因為社會治理是以政府和社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)和個人作為多元的管理主體共同對社會事務(wù)、社會生活進行規(guī)范和管理，由此必然帶來社會工作事業(yè)發(fā)展路徑的轉(zhuǎn)變。

【關(guān)鍵詞】合作式發(fā)展 嵌入式發(fā)展 社會工作 社會治理

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

社會工作“合作式”發(fā)展的必要性

社會工作大發(fā)展是公民社會得以形成和發(fā)展的必要條件。學者俞可平認為：公民社會是“國家或政府系統(tǒng)，以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有社會組織或民間關(guān)系的總和”①。公民社會有三個基本向度：其一，公民社會組織，即公民在志愿和自主參與基礎(chǔ)上發(fā)展形成的、普遍的、多元化的社會組織形態(tài)；其二，公民社會價值，即公民在自主參與的各種社會活動中所表達的具有普遍認同的社會價值；其三，公民社會場域，即公民能夠自由進出、平等交流、表達訴求、協(xié)商對話的公共輿論空間或公共領(lǐng)域。

公民社會的形成和發(fā)展離不開社會工作這個必要條件，因為社會工作服務(wù)機構(gòu)是今后我國公民社會組織發(fā)展的最大力量，《國家人才發(fā)展中長期規(guī)劃綱要（2011～2020年）》確定的300萬社會工作專業(yè)人才主要應(yīng)服務(wù)在各類社會工作機構(gòu)中。社會工作也是倡導和影響公民社會價值的核心力量，因為社會工作的宗旨就是發(fā)揮人的潛能，實現(xiàn)每個人的全面發(fā)展，這正是公民社會價值的基本要求。同時，社會工作也是推動公民社會場域發(fā)展的根本動力，這是因為，社會工作的主要功能就是為公民的生存和發(fā)展創(chuàng)造一個自由的空間。

社會工作開辟“合作式”發(fā)展路徑是突破社會工作大發(fā)展瓶頸的唯一途徑。社會工作事業(yè)經(jīng)過20多年的發(fā)展，至今仍然困難重重，制約因素就是因為我國目前社會工作“嵌入式”發(fā)展的路徑和模式。所謂“嵌入式”發(fā)展是指“社會工作作為一項制度從體制外切入，逐步成為整個社會機構(gòu)的有機組成部分，它將嵌入現(xiàn)有的公共服務(wù)和社會管理框架之中開展專業(yè)服務(wù)，并獲得嵌入式發(fā)展。”②

顯然，“嵌入式”發(fā)展是以往只有政府作為單一主體進行社會管理的時代產(chǎn)物，即社會工作組織由于缺乏主體地位導致的通過向政府游說而獲得少量的購買社會服務(wù)資金來開展的社會工作，這使得社會工作始終處于消極被動的艱難發(fā)展狀態(tài)，也使得我國社會工作發(fā)展面臨眾多的困境，諸如社會工作政策不完善、立法不足、民間的參與度不足、地區(qū)差別化、農(nóng)村社會工作滯后、缺少對社會工作的社會認同、社會工作機構(gòu)和人員素質(zhì)不高，等等。而造成這些困境的主要根源就是原有社會管理體制的制約，即政府作為單一的社會管理主體由此帶來社會工作發(fā)展的一系列弊端。

要改變這種狀態(tài)，就必須實現(xiàn)社會工作從“嵌入式”向“合作式”發(fā)展路徑或模式的轉(zhuǎn)變，即社會工作組織作為與政府一樣的主體，與政府等主體合作共同發(fā)揮在社會工作事業(yè)發(fā)展中的作用。這不僅是突破社會工作大發(fā)展的制約瓶頸的需要，也是完善市場經(jīng)濟所必需的條件，因為市場經(jīng)濟的發(fā)展必須有完善的公民社會的配合，社會工作與公民社會和市場經(jīng)濟三者之間存在著相互制約、相互影響的密切關(guān)系，理順它們之間的關(guān)系是推動三者共同發(fā)展的重要條件。

社會工作實現(xiàn)“合作式”發(fā)展的可能性

社會治理體制改革的內(nèi)在要求。黨的十八屆三中全會提出了社會管理創(chuàng)新，就是從傳統(tǒng)的社會管理轉(zhuǎn)向社會治理。所謂社會治理就是政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關(guān)系，依法對社會事務(wù)、社會組織和社會生活進行規(guī)范和管理，最終實現(xiàn)公眾利益最大化的過程。根據(jù)社會治理的本質(zhì)要求，社會工作可以改變以往依賴于政府購買服務(wù)的“嵌入式”發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向與政府等主體協(xié)調(diào)合作“合作式”發(fā)展模式。具體理由在于：第一，社會治理強調(diào)合法權(quán)力來源的多樣性。因此，社會工作組織同樣也是合法權(quán)力的來源，也是社會治理的主體。第二，社會治理把有效的管理看作是各主體之間的合作過程。第三，社會治理強調(diào)發(fā)揮多主體的作用，鼓勵參與者自主表達、協(xié)商對話，從而形成符合整體利益的公共政策。社會治理的這些本質(zhì)特點決定了社會工作可以由“嵌入式”轉(zhuǎn)向“合作式”發(fā)展。

社會工作已經(jīng)具備“合作式”發(fā)展的基本條件。我國的專業(yè)社會工作是在20世紀80年代末由社會工作專業(yè)教育推動的，經(jīng)過20多年的發(fā)展，具備了形成一種較為強大的社會組織力量的能力，作為社會治理的主體與政府等主體合作發(fā)展社會工作事業(yè)。這些力量包括：330多所高等院校設(shè)立社會工作專業(yè)，每年培養(yǎng)1萬多名畢業(yè)生，全國獲得社會工作師證書的已達幾萬人，廣東、上海等地的社會工作實踐已經(jīng)積累了豐富的專業(yè)工作經(jīng)驗，在政府的公共政策制定過程中發(fā)揮了重要作用。各級政府對社會工作已經(jīng)產(chǎn)生了越來越大的信任和依賴。這些都為我國的社會工作從“嵌入式”轉(zhuǎn)向“合作式”發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

社會工作“合作式”發(fā)展的路徑

確立社會工作組織的主體地位。社會工作從“嵌入式”向“合作式”發(fā)展必須以社會治理體制的改革為基礎(chǔ)，隨著社會治理體制改革的不斷深入再逐步推動社會工作的“合作式”發(fā)展。首要任務(wù)是確立社會工作組織機構(gòu)的社會治理的主體地位，因為只有確立社會工作機構(gòu)的主體地位，才能帶來社會工作的財力物力等支持體系建立的合法性與穩(wěn)定性，由此也才能帶來社會工作組織與政府的協(xié)商合作以共同推進社會工作相關(guān)政策法規(guī)的建立和完善。而在目前，可以把社會工作機構(gòu)的性質(zhì)確定為事業(yè)單位。理由是：社會工作機構(gòu)本身就是學校醫(yī)院這樣的公共服務(wù)性質(zhì)的單位，把社會工作機構(gòu)確定為事業(yè)單位性質(zhì)，可以保障社會服務(wù)事業(yè)穩(wěn)定開展，從而既可以推動市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，又可以促進公民社會的形成和完善，還有利于促進我國和諧社會的構(gòu)建。

社會工作組織主體地位的確立也有利于推動社區(qū)及居民組織等社會治理主體的產(chǎn)生和發(fā)展。這是因為，社會治理的實質(zhì)是政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關(guān)系，依法對社會事務(wù)、社會組織和社會生活進行規(guī)范和管理，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程。社會治理的落腳點是服務(wù)于社會，服務(wù)于人民。這與社會工作的宗旨是一致的。因為社會工作的宗旨就在于預防和解決社會問題，恢復和增強人們的社會功能，實現(xiàn)個人和社會的全面發(fā)展。不僅如此，社會工作對社區(qū)和居民等社會治理主體可以起到指導和幫助作用。如通過社區(qū)社會工作可以指導社區(qū)主體解決社區(qū)中的各類社會問題，實現(xiàn)社區(qū)共同體的協(xié)調(diào)發(fā)展，而通過老年、青少年、婦女等針對居民的具體社會工作可以指導居民掌握社會工作的理念和方法，增強社會參與的意識和能力，以使其成為真正的社會治理的主體力量。

完善社會工作的相關(guān)法律法規(guī)。社會治理體制改革的任務(wù)就是實現(xiàn)社會治理的法治化，本質(zhì)上就是制定和運用一系列政策法規(guī)來進行社會治理。而社會工作組織只有獲得社會治理的主體地位，才能和其他社會治理主體共同與政府協(xié)商制定社會工作等社會事業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)，得到了政策法規(guī)的支持，社會工作的相關(guān)活動才具備合法性。此外，社會工作事業(yè)目前存在的許多問題也需要通過完善社會工作立法來解決。

第一，完善對社會工作機構(gòu)等社會組織的服務(wù)及監(jiān)督等方面的政策和法規(guī)，以解決目前一些社會工作機構(gòu)的資質(zhì)較低、服務(wù)內(nèi)容和方法不專業(yè)及缺乏監(jiān)督等問題。要實現(xiàn)社會工作事業(yè)的專業(yè)化發(fā)展，就必須保證服務(wù)機構(gòu)和內(nèi)容方法的專業(yè)性。為此，就必須對成立社會工作機構(gòu)等社會組織加強立法，改變目前一些不具有專業(yè)水平和能力的社會人士主辦社會工作機構(gòu)等社會組織；必須完善對社會工作機構(gòu)等社會組織的服務(wù)內(nèi)容和方法手段專業(yè)化的立法，以解決目前一些社會工作機構(gòu)所存在的服務(wù)內(nèi)容和方法不專業(yè)的問題；完善對社會工作機構(gòu)等社會組織活動監(jiān)督的立法，以解決當前的相關(guān)活動缺乏有效監(jiān)督的問題。

第二，完善社會工作者資格考試方面的政策法規(guī)，以解決目前存在的良莠不齊現(xiàn)象。社會工作者資格考試是保證社會工作事業(yè)專業(yè)化發(fā)展的重要前提，但目前一些不具備社會工作專業(yè)能力的人也考取了資格證書而進入到社會工作專業(yè)服務(wù)隊伍中來，致使社會工作隊伍魚龍混雜和水平參差不齊，更有甚者，有些人將社會工作機構(gòu)及活動看作是賺錢的組織和事業(yè)，很可能把社會工作事業(yè)引向邪路。因此，必須完善社會工作資格考試方面的立法，如提高報考者的專業(yè)素質(zhì)和能力標準、定期對獲得資格的人員進行審核，審核不合格者可以取消資格等。

第三，完善對弱勢群體整體進行保護的立法，以改變目前社會工作事業(yè)“解決問題型”的被動發(fā)展局面?！敖鉀Q問題型”的社會工作是指哪些弱勢群體有問題，政府就集中力量去解決這一問題，因而使社會工作始終處于拾遺補缺的被動狀態(tài)。而社會工作在本質(zhì)上是為構(gòu)建和諧社會奠定基礎(chǔ)的一項重要事業(yè)，這個基礎(chǔ)就是讓弱勢群體成為社會發(fā)展的堅強后盾（如婦女、老人及其家庭）和后備力量（如青少年），而不是阻礙力量。因此，社會工作立法必須把弱勢群體作為一個整體來看待，明確弱勢群體的類型及其相應(yīng)的需要和發(fā)展問題。

第四，完善社會工作機構(gòu)等民辦非企業(yè)單位的非營利性質(zhì)及免稅待遇等方面的立法，以解決目前一些社會工作機構(gòu)開展社會福利活動卻要上繳稅收的矛盾問題。社會工作是幫扶弱勢群體以實現(xiàn)社會公平正義的一項社會福利事業(yè)，社會工作機構(gòu)完全是非營利性質(zhì)應(yīng)免稅的社會組織，但由于目前法規(guī)的不具體不明確，一些社會工作機構(gòu)雖然被確認為非營利性質(zhì)的社會組織但卻要上繳稅收，而一些政府購買的服務(wù)項目是不允許產(chǎn)生房產(chǎn)稅等支出的，這就使社會工作機構(gòu)的運行出現(xiàn)許多難以妥善解決的問題。

社會工作教育加強自身的能力建設(shè)。首先，要實現(xiàn)社會工作理論和方法的“本土化”。社會工作是舶來品，社會工作的價值觀和倫理可以借鑒，但理論和方法必須與本國實際相結(jié)合才能產(chǎn)生實效，尤其是社會工作是針對具體的人所開展的工作，所以，我們開展社會工作必須“根據(jù)我國的文化和國民性來構(gòu)建理論和確定工作方法”③，這正是社會工作亟待解決的問題。

其次，要提高專業(yè)教師的素質(zhì)和能力。要改變目前高校社會工作專業(yè)教師社會工作專業(yè)出身比例太小的局面，可以通過社會工作碩士和博士逐步被社會工作專業(yè)聘為專任教師來實現(xiàn)。而與此同時必須加強教師自身思想道德素質(zhì)和社會工作實務(wù)能力的提高，努力使社會工作專業(yè)培養(yǎng)出成為“雙師型”的教師隊伍，只有這樣才能培養(yǎng)出有責任感和奉獻精神同時又具備社會工作實踐能力的專業(yè)人才。

最后，要加強實踐環(huán)節(jié)的專業(yè)教育。國家制定社會工作專業(yè)建設(shè)標準要特別注重這方面的辦學條件。社會工作專業(yè)一定要有面積100平米以上功能齊全的專業(yè)實訓室，同時要保證有足夠?qū)W時的方法和實務(wù)課程在實訓室進行教學。社會工作專業(yè)必須有10個以上的專業(yè)社會工作實習基地，同時要保證學生完成800學時以上的實習實踐任務(wù)。國家教育管理部門要定期對社會工作專業(yè)的教育和教學進行檢查和監(jiān)督，以保證專業(yè)的辦學條件及教育水平，這也是社會工作自身能力建設(shè)的需要。

積極發(fā)展社會工作機構(gòu)，完善社會工作的運作體制。機構(gòu)是社會工作事業(yè)的主陣地，目前該陣地正處在快速發(fā)展的大好時機，但同樣存在水平參差不齊的嚴重問題，這主要是一些相關(guān)部門在對社會工作機構(gòu)的注冊管理上要求不嚴，致使一些沒有相應(yīng)的專業(yè)素質(zhì)及條件的機構(gòu)得以建立，這也難免會影響社會工作的專業(yè)聲望。因此，今后必須加強對社會工作機構(gòu)的嚴格管理。而與此同時，必須鼓勵高校教師和社會工作專業(yè)畢業(yè)生創(chuàng)辦社會工作機構(gòu)，以保證社會工作事業(yè)的健康發(fā)展。

我國社會工作事業(yè)今后能否得到健康發(fā)展，社會工作機構(gòu)人員的專業(yè)素養(yǎng)和水平高低起著重要作用。高校教師和社會工作專業(yè)畢業(yè)生有責任承擔起這一歷史使命，尤其是高校教師辦社會工作機構(gòu)更有意義，這不僅能夠保證社會工作事業(yè)的專業(yè)化發(fā)展，而且可以把社會工作機構(gòu)作為師生共同的實踐平臺，在開展社會工作實務(wù)活動的過程中，可以不斷提高教師的教學水平，同時也可以培養(yǎng)出高素質(zhì)的社會工作人才。因此，高校教師不僅不能撤出現(xiàn)有的社會工作機構(gòu)，而且還要加大參與機構(gòu)活動的次數(shù)和力度。

按照現(xiàn)代社會組織運行體制的基本要求，社會工作組織的運行體制要加強以下幾個方面的建設(shè)：第一，要構(gòu)建科學合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，包括決策機構(gòu)的組成專業(yè)化，決策過程民主化，監(jiān)督公正化、外部化。社會工作機構(gòu)的決策者必須有專業(yè)水平，同時要求外聘資深的社會工作專家作為機構(gòu)的督導以保證開展的項目活動的專業(yè)性和實效性。社會工作項目及方案的決策必須實現(xiàn)民主化，不僅需要機構(gòu)的全體人員共同討論，還必須有服務(wù)對象及相關(guān)管理部門參與決策，這是決策科學性的基本保證。社會工作是一項社會福利事業(yè)，必須發(fā)揮社會效益，得到社會輿論的認可，為此，活動的開展過程及結(jié)果的評估，必須有媒體的關(guān)注，并獲得服務(wù)對象及相關(guān)管理部門的綜合評價。

第二，要建立高度透明的信息公開制度，就是將組織信息、財務(wù)信息和活動信息等信息進行公開，以防止侵占公益款項行為的發(fā)生。社會工作從政府那里購買社會工作服務(wù)，那就要對國家和政府負責，類似政府的政務(wù)公開的要求一樣，社會工作機構(gòu)也必須讓社會各界了解自己的組織及開展的活動，這不僅是對社會工作機構(gòu)及活動進行社會監(jiān)督的一種形式，同時也是對社會工作機構(gòu)的水平和能力的一種公開共同評判，才有利于相關(guān)部門對社會工作機構(gòu)的審核與管理。

第三，不斷提高專業(yè)化能力建設(shè)。即要求社會工作組織在領(lǐng)導人與工作人員、項目設(shè)置與服務(wù)提供等方面都具有專業(yè)化特征。專業(yè)化能力是社會工作機構(gòu)發(fā)展的基礎(chǔ)和動力，社會工作組織的領(lǐng)導人和工作人員不僅要求來自于社會工作專業(yè)，而且在從事社會工作實踐的過程中不斷地提高自身的專業(yè)水平，最終目的是實現(xiàn)項目設(shè)置與服務(wù)提供等的專業(yè)化，這就需要社會工作機構(gòu)和高校以及政府管理部門攜手，通過教育和培訓等多種措施來提高社會工作的專業(yè)化水平，促進社會工作事業(yè)的發(fā)展。

（作者分別為東北林業(yè)大學文法學院社會工作系主任、教授，東北林業(yè)大學文法學院社會工作系講師）

【注釋】

①王名：《社會組織與社會治理》，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第98頁。

②賓麗平：“我國社會工作嵌入式發(fā)展模式研究”，《社會工作》，2011第4期，第35頁。

③龔倩：“社會工作本土化發(fā)展的困境與出路探究”，《科技創(chuàng)業(yè)月刊》，2012第9期，第134頁。

責編 /韓露（實習）