新泛非主義與非洲發(fā)展新征程

張春

2月17日，非盟正式啟動《2063年議程》的第二個十年實施計劃。該計劃將《2063年議程》的“七大愿景”具體化為“七大雄心”，旨在推動議程加速落實?！捌叽笮坌摹狈謩e為：繁榮、統(tǒng)一、民主、和平、泛非洲、以人為本、具有國際影響力。這一計劃的出臺和非洲未來發(fā)展主題的確立，表明因應(yīng)新的歷史環(huán)境而與時俱進的泛非主義步入新的歷史階段，將推動非洲走向整體性的和自主的現(xiàn)代化征程。

三大不同主體驅(qū)動下的演進

“泛非”一詞是1900年7月在倫敦舉行的第一屆泛非大會上提出的，來自美國、西印度群島和非洲的57名代表參加了這次會議。會議討論了全世界黑人的境遇問題，提出了“非洲是非洲人的非洲”的口號，揭開了非洲和黑人歷史新的一頁。非裔美國活動家杜波依斯于1921、1923、1927年在歐洲和美國召開了第二、三、四屆泛非大會。第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)更加強化了泛非主義對結(jié)束殖民統(tǒng)治的要求。1945年以后，泛非運動的中心轉(zhuǎn)移到了非洲。

可以說，泛非主義（Pan-Africanism）源起于海外非洲僑民發(fā)起的思想啟蒙運動，后伴隨去殖民化進程而逐漸回歸非洲。此后，泛非主義大致經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展。

第一階段是自20世紀60年代至90年代中后期，可稱作非洲革命先驅(qū)驅(qū)動發(fā)展時期。當時，新獨立的非洲國家很快意識到，在極為不利的冷戰(zhàn)兩極對抗體系下，弱小的非洲國家“必須團結(jié)”。但圍繞非洲如何團結(jié)和統(tǒng)一的問題，非洲國父們產(chǎn)生了分歧。以加納開國總統(tǒng)恩克魯瑪為代表的卡薩布蘭卡集團，持相對激進的泛非主義立場，試圖以各殖民地的獨立為基礎(chǔ)直接推動非洲統(tǒng)一，并認為建立單一的主權(quán)國家是對這一理想的背叛。恩克魯瑪?shù)脑O(shè)想是，在建立一個大陸層面的非洲國家聯(lián)盟政府基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)非洲大陸在經(jīng)濟計劃、國防和外交方面的徹底統(tǒng)一。但以坦桑尼亞開國總統(tǒng)尼雷爾為代表的主張漸進主義的蒙羅維亞集團則認為，國家建設(shè)是邁向非洲統(tǒng)一的必要步驟，主張優(yōu)先考慮經(jīng)濟聯(lián)合。1963年非洲統(tǒng)一組織成立，漸進邦聯(lián)主義占據(jù)上風(fēng)，標志著兩種立場的妥協(xié)。

第二階段是自20世紀90年代后期至21世紀第二個十年初期，可稱作地區(qū)大國驅(qū)動發(fā)展時期。冷戰(zhàn)結(jié)束特別是1994年新南非成立后，泛非主義理念再度盛行。三個地區(qū)大國先后提出宏大的泛非主義制度化計劃，也是新一輪非洲一體化設(shè)想：利比亞提出激進的“非洲合眾國”（United States of Africa）計劃；尼日利亞推出非洲安全、穩(wěn)定和發(fā)展合作大會計劃；而南非則提出“新非洲倡議”，即后來的“非洲發(fā)展新伙伴計劃”（NEPAD）。非盟的誕生很大程度上是三個大國相互妥協(xié)的產(chǎn)物。2002年7月，非盟正式取代非統(tǒng)。由于為不干涉成員國內(nèi)政附加了“不淡漠”條件，非盟實際上對聯(lián)邦主義的支持度高于非統(tǒng)。2006年前后，非洲內(nèi)部興起一波激進的泛非主義討論，體現(xiàn)在非盟于2006年發(fā)布的一項報告中。該報告遵循漸進聯(lián)邦主義立場，并制定了非洲“聯(lián)盟政府”的三階段計劃，包括建立階段（2006～2009年）、啟動階段（2009～2012年）及實現(xiàn)階段（2012～2015年）。不過，在2009年2月舉行的第12屆非盟首腦會議上，與會的非洲領(lǐng)導(dǎo)人決定推遲建立非洲聯(lián)盟政府。他們擔心建立非洲聯(lián)盟政府將損害本國主權(quán)，不贊成立即建立這樣的政府。

第三階段始于非盟《2063年議程》制定并延續(xù)至今，可稱作中等強國驅(qū)動發(fā)展時期。2008年全球金融危機爆發(fā)及2011年西亞北非發(fā)生系列變革啟動政治轉(zhuǎn)型，既沉重打擊了泛非主義的激進派，也使尼日利亞、南非等地區(qū)大國更加聚焦國內(nèi)發(fā)展。受此影響，在發(fā)展方面取得重大進展的中等強國特別是盧旺達成為非洲一體化及泛非主義主要推動力量。盧旺達總統(tǒng)卡加梅成為《2063年議程》2015年啟動后非盟改革（指涵蓋重組非盟機構(gòu)、非盟籌資改革等事項的非盟整體改革）的關(guān)鍵推手，不僅在2017年提出非盟改革方案，即“卡加梅報告”，更事實上推動該方案得以落實。到2021年，非盟改革進程基本結(jié)束，卡加梅總統(tǒng)的方案得到高水平貫徹，為《2063年議程》落實及泛非主義的推進奠定了制度基礎(chǔ)。

真正迎來物理性的非洲主場

在以盧旺達為代表的非洲中等強國推動下，泛非主義進入全新發(fā)展階段，也有人稱之為“新泛非主義”。在諸多新要素之中，有三點值得特別強調(diào)。

第一，中等強國為新泛非主義提供了可持續(xù)的引領(lǐng)力量。與此前推動泛非主義發(fā)展的非洲革命先驅(qū)或地區(qū)大國相比，非洲中等強國有兩個特征：一是團結(jié)能力更為強大。在推動泛非主義發(fā)展上，非洲革命先驅(qū)因國情不同而存在理念、方式及手段的重大差異，而非洲地區(qū)大國則可能存在明顯的視野局限。前者表現(xiàn)為激進與漸進的兩極化，后者則導(dǎo)致地區(qū)性競爭。例如，正是由于西非國家經(jīng)濟共同體與南部非洲發(fā)展共同體在處理2023年尼日爾政變上存在分歧，使非盟和平與安全理事會自2004年成立以來始終沿用的共識決策模式遭到嚴峻挑戰(zhàn)。二是治理績效更為搶眼。中等強國的居間地位和良好發(fā)展，可為泛非主義的有效落實提供可持續(xù)的引領(lǐng)。

2024年2月17日至18日，非洲聯(lián)盟第37屆首腦會議在位于亞的斯亞貝巴的非盟總部舉行。本次峰會聚焦地區(qū)安全局勢、非盟改革、提升非洲影響力等議題。

第二，戰(zhàn)略自主性提升為新泛非主義提供了可持續(xù)的主場優(yōu)勢。非洲理應(yīng)是泛非主義的主場，但這一地位并非自動獲得。去殖民化運動的成功為非洲帶來的只是泛非主義的觀念性主場，物理性的主場卻長期缺位。直到進入21世紀后，在中非合作論壇的帶動下，大量對非合作的整體性外交平臺或“1+N”機制迅速發(fā)展，為非洲戰(zhàn)略自主性提升營造了重大有利條件。在此背景下，非洲在2022年明確提出要將“1+N”機制轉(zhuǎn)換為“非洲+1”機制；而在《2063年議程》第二個十年實施計劃中則進一步提出，要建設(shè)功能齊全的“非洲全球伙伴關(guān)系平臺”（AGPP），不僅要求AGPP的會議全在非洲舉行，而且要對AGPP的運作加以監(jiān)測評估。這意味著，泛非主義即將真正迎來物理性的非洲主場。

第三，復(fù)原力培育為新泛非主義提供了可持續(xù)的發(fā)展動力。內(nèi)外沖擊始終是泛非主義難以取得實質(zhì)性進展的重要原因之一。例如，新冠疫情、烏克蘭危機等外部沖擊使《2063年議程》在第一個十年的進展遠低于預(yù)期，特別是非洲人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）僅從2013年的2584美元增至2023年的2789美元，遠遠低于預(yù)期目標（3359美元）。非洲發(fā)展脆弱性的重要原因在于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，資源富集國往往容易陷入“資源詛咒”，部分前殖民國家則容易陷入“經(jīng)濟作物依賴”，資源和經(jīng)濟作物雙重貧乏的國家則容易陷入“援助依賴”。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議的標準，非洲有83%的國家屬于大宗商品依賴型國家，占全球大宗商品依賴型國家總數(shù)的45%。為推動泛非主義取得實質(zhì)進展，《2063年議程》第二個十年實施計劃將復(fù)原力培育全面納入考慮。仍以經(jīng)濟增長為例，鑒于《2063年議程》第一個十年進展不佳，第二個十年實施計劃設(shè)定的2033年人均GDP達到3048美元的目標，事實上低于第一個十年實施計劃所設(shè)定的2023年目標。

重心從政治獨立轉(zhuǎn)向經(jīng)濟自主

新泛非主義的興起，為非洲整體性的和自主的現(xiàn)代化征程帶來全新機遇。一方面，新泛非主義面臨的環(huán)境是非洲完成了從政治獨立到經(jīng)濟自主的轉(zhuǎn)型。自獨立以來，非洲就試圖在主權(quán)獨立的基礎(chǔ)上實現(xiàn)經(jīng)濟獨立?！?063年議程》的制定與落實，標志著泛非主義的重心真正從政治獨立轉(zhuǎn)向經(jīng)濟自主。最為關(guān)鍵的是，新泛非主義高度重視經(jīng)濟獨立共識的凝聚。

另一方面，新泛非主義高度重視全方位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。其一，《2063年議程》第二個十年實施計劃將“七大愿景”具體化為“七個雄心”，實現(xiàn)了政治、經(jīng)濟、安全、文化、社會及國際等各領(lǐng)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。其二，上述計劃也實現(xiàn)了愿景、雄心、戰(zhàn)略目標、具體目標、衡量指標及旗艦項目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從而確保非洲整體性的和自主的現(xiàn)代化不只是停留在規(guī)劃層面。其三，該計劃也強調(diào)大陸、地區(qū)和國別三個層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同時將自力更生與國際合作伙伴有機結(jié)合，并將公共伙伴關(guān)系、公私伙伴關(guān)系和民間伙伴關(guān)系結(jié)合起來。換句話說，新泛非主義試圖實現(xiàn)目標、手段及行為體等的立體整合和協(xié)同增效，與歷史上的局部聚焦形成鮮明對比。

不過，新泛非主義也有其局限，凸顯了非洲實現(xiàn)整體性的和自主的現(xiàn)代化的復(fù)雜性。第一，中等強國作為新泛非主義的驅(qū)動力量面臨發(fā)展韌性不足和同儕認同有待提升等挑戰(zhàn)。第二，新泛非主義未能擺脫泛非主義歷史版本的“雄心政治”挑戰(zhàn)，《2063年議程》第二個十年實施計劃的大量目標以相對理想的假設(shè)為基礎(chǔ)加以制定，其實現(xiàn)前景存在不確定性。第三，新泛非主義也難以解決非洲自主現(xiàn)代化所面臨的財政資源困難。根據(jù)非盟自身測算，到2033年實現(xiàn)《2063年議程》第二個十年實施計劃目標需要8.9萬億美元，而非洲理想狀態(tài)下可提供5.6萬億美元，缺口高達3.3萬億美元。該計劃所提議的財政資源缺口解決方案，同樣面臨“雄心政治”挑戰(zhàn)。例如，《2063年議程》提出要建設(shè)四大金融機構(gòu)以促進非洲財政自主，包括非洲中央銀行、非洲投資銀行、非洲貨幣基金和泛非證券交易所。在《2063年議程》第一個十年實施計劃的第二次評估中，這一目標事實上消失了，而第二個十年實施計劃再次提出并聲稱“加快”成立步伐。又如，改善非洲財政自主性的另一舉措是，每個非盟成員國另征0.1%的進口稅以資助非盟，盡管當前落實情況并不理想，但《2063年議程》第二個十年實施計劃仍將征收比例上調(diào)為0.2%。

新泛非主義并不意味著國際伙伴重要性的下降，恰好相反，意味著非洲對國際伙伴的更大需求。作為幫助非洲發(fā)展的引領(lǐng)性機制，中非合作論壇可為“非洲全球伙伴關(guān)系平臺”的建設(shè)貢獻中國智慧和中國方案。

（作者為云南大學(xué)非洲研究中心研究員）