內(nèi)蒙古巴彥淖爾市農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場(chǎng)糾紛全面排查化解的調(diào)研報(bào)告

徐 娥

（內(nèi)蒙古巴彥淖爾市農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營管理站，內(nèi)蒙古 臨河區(qū) 015000）

內(nèi)蒙古巴彥淖爾市農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場(chǎng)糾紛全面排查化解的調(diào)研報(bào)告

徐 娥

（內(nèi)蒙古巴彥淖爾市農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營管理站，內(nèi)蒙古 臨河區(qū) 015000）

通過集中座談和實(shí)地調(diào)查相結(jié)合的方式，全面了解內(nèi)蒙古巴彥淖爾市農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場(chǎng)糾紛狀況，對(duì)巴彥淖爾市土地草牧場(chǎng)糾紛進(jìn)行了分類，并分析其形成的原因，同時(shí)提出具體的調(diào)解處理依據(jù)及辦法。

土地草牧場(chǎng)；糾紛；調(diào)查

1 基本情況

農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場(chǎng)資源是我國極其重要的一類自然資源，內(nèi)蒙古巴彥淖爾市是以農(nóng)為主農(nóng)牧結(jié)合的半農(nóng)半牧區(qū)，隨著中央稅費(fèi)改革的不斷深入和各項(xiàng)惠農(nóng)惠牧保護(hù)補(bǔ)貼政策的實(shí)施［1］，農(nóng)牧民對(duì)土地草牧場(chǎng)的重視程度越來越高，圍繞農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場(chǎng)糾紛的信訪事件呈上升趨勢(shì)，已經(jīng)成為農(nóng)村牧區(qū)信訪案（事）件的主要內(nèi)容之一。尤其是農(nóng)村牧區(qū)集體土地草牧場(chǎng)所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作的開展，使得農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場(chǎng)糾紛呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。

農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場(chǎng)承包糾紛工作面臨著新的形勢(shì)，一是上訪農(nóng)牧民趨于年輕化，文化程度相對(duì)于上一代有所提高，對(duì)農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場(chǎng)承包政策知道一點(diǎn)但又不完全了解；二是土地草牧場(chǎng)糾紛呈現(xiàn)多元化、復(fù)雜化、群體化；三是上訪案件由城郊向偏遠(yuǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)移。而且，網(wǎng)絡(luò)的普及使上訪形式趨于多樣化，目前有書信、電子郵件、網(wǎng)上投訴等多種書面形式。上訪人取證設(shè)備趨于高科技化，上訪人絕大部分都帶有錄音和拍照設(shè)備。

2 土地草牧場(chǎng)糾紛的類型及成因

2.1 農(nóng)戶間治理開發(fā)荒地面積不平衡引發(fā)的糾紛二輪土地草牧場(chǎng)承包后個(gè)別農(nóng)戶自行開墾了一些荒地，他們沒有按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的通知》要求辦理有關(guān)手續(xù)，也不承擔(dān)任何費(fèi)用，特別是目前開荒地地下水位下降且地質(zhì)變好，使個(gè)別開墾數(shù)量較少甚至未開墾的農(nóng)戶心里不平衡，要求集體收回這些農(nóng)戶已開墾的荒地，平均分配，因而形成信訪事件［2］。

2.2 土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛 由于該市農(nóng)村牧區(qū)自然條件較差，土地草原鹽堿化沙化嚴(yán)重，生產(chǎn)力低，當(dāng)時(shí)的農(nóng)牧民負(fù)擔(dān)較重，農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)意識(shí)相對(duì)落后，在農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場(chǎng)二輪承包時(shí)，有的農(nóng)牧民口頭將自己承包的土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)給了他人，有的當(dāng)時(shí)雖然寫了流轉(zhuǎn)合同，但內(nèi)容含糊?，F(xiàn)在土地草牧場(chǎng)不但減免負(fù)擔(dān)而且惠農(nóng)惠牧補(bǔ)貼力度不斷加大，原承包戶受利益驅(qū)動(dòng)開始要求收回原先流轉(zhuǎn)給他人的土地草牧場(chǎng)，而轉(zhuǎn)入土地草牧場(chǎng)的人又不愿返還。例如，烏拉特后旗每處草原每年流轉(zhuǎn)費(fèi)平均不足0.50元/667 m2，而之后執(zhí)行的草原補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制禁牧補(bǔ)助每年4.74元/667 m2，是當(dāng)初流轉(zhuǎn)費(fèi)的9倍多。烏拉特中旗牧民轉(zhuǎn)讓草原的流轉(zhuǎn)期限基本上都是在二輪草原承包期末 （即至2028年），因轉(zhuǎn)讓協(xié)議簽訂時(shí)間不同，轉(zhuǎn)讓費(fèi)用也不等，普遍在1萬～5萬元，相對(duì)于目前實(shí)施的草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制而言并不高。在有些牧民已將轉(zhuǎn)讓費(fèi)花的差不多的情況下，導(dǎo)致牧民強(qiáng)烈不滿于轉(zhuǎn)包者得到了國家給予的補(bǔ)獎(jiǎng)款而引起矛盾。

2.3 未取得二輪承包土地和草牧場(chǎng)的外出務(wù)工人員、出嫁女返鄉(xiāng)要地和草牧場(chǎng)引發(fā)的糾紛 有的農(nóng)牧民在二輪承包時(shí)由于當(dāng)時(shí)土地草牧場(chǎng)收益較少，明確表示不要土地草牧場(chǎng)；有的農(nóng)牧民多年外出打工或做生意（戶口在、人不在），二輪承包時(shí)也沒有回來承包土地草牧場(chǎng)，因土地草牧場(chǎng)新政有利，回來要求承包土地草牧場(chǎng)；有的農(nóng)牧民因考學(xué)、服刑、逃避計(jì)劃生育政策等沒有承包到土地草牧場(chǎng)，現(xiàn)在要求承包土地草牧場(chǎng)；農(nóng)村牧區(qū)出嫁女或者入贅男，在原來居住地和新居住地都沒有取得土地草牧場(chǎng)承包經(jīng)營權(quán)的，現(xiàn)在要求解決承包土地草牧場(chǎng)。

2.4 中低產(chǎn)田改造項(xiàng)目實(shí)施引發(fā)的糾紛 由于中低產(chǎn)田改造項(xiàng)目的實(shí)施，增加了可利用土地面積和有效耕地面積，一些未參與二輪土地延包的外出人口及新增人口要求分配增加的土地，而其他人員要求按照二輪土地延包的人口基數(shù)進(jìn)行分配。

2.5 土地草牧場(chǎng)征占用的補(bǔ)償費(fèi)及分配引發(fā)糾紛城市的發(fā)展、工業(yè)園區(qū)建設(shè)和高速公路、鐵路修建等征占了一部分土地草牧場(chǎng)，牧區(qū)得天獨(dú)厚的礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)吸引了諸多開發(fā)商前來勘探和開發(fā)礦產(chǎn)資源，由于補(bǔ)償不透明，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不規(guī)范，部分群眾對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用不滿意，引發(fā)糾紛。在這種情況下，沒有參加二輪延包的外出務(wù)工農(nóng)牧民紛紛返鄉(xiāng)，要求重新承包土地草牧場(chǎng)和參與征占用土地草牧場(chǎng)補(bǔ)償費(fèi)的分配，形成上訪事件。

2.6 由管理引發(fā)的糾紛 一輪承包地流轉(zhuǎn)給他人，二輪承包簽訂合同時(shí)，村組為方便管理將其登記到轉(zhuǎn)入戶名下，現(xiàn)在原承包人回來要地。

2.7 非農(nóng)非牧人員占用土地草牧場(chǎng)而引發(fā)的糾紛林場(chǎng)、豬場(chǎng)、海子、原村小學(xué)的校田地、校舍、部隊(duì)、邊防派出所、科研基地等機(jī)關(guān)企業(yè)單位占用農(nóng)牧民集體所有的土地草牧場(chǎng)，現(xiàn)在農(nóng)牧民要求返還。

2.8 1998年二輪土地承包完成后至2003年3月1日之間集體小調(diào)整土地引發(fā)的糾紛 1998年二輪土地承包時(shí)，部分村組通過村民會(huì)議討論決定每年春播前抽回出嫁和死亡人口的土地，分配給新增人口，2003年3月1日頒布實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》明確了承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地，在此之間因土地小調(diào)整失去土地的農(nóng)牧民要求承包土地。

3 化解土地草牧場(chǎng)糾紛的措施

針對(duì)該市土地草牧場(chǎng)糾紛不斷增多的實(shí)際情況，相關(guān)部門積極采取措施通過行風(fēng)熱線、農(nóng)業(yè)百科、農(nóng)牧業(yè)信息網(wǎng)等廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，不斷加大對(duì)土地草牧場(chǎng)承包制度方面的相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度。同時(shí)，不斷加強(qiáng)仲裁廳建設(shè)力度，臨河區(qū)、杭錦后旗、五原縣、烏拉特前旗、烏拉特后旗均已完成了基礎(chǔ)建設(shè)任務(wù)，正在規(guī)范和完善。磴口縣在各方面的積極努力下，2015年有了突破性的進(jìn)展，縣政府已批準(zhǔn)成立仲裁機(jī)構(gòu)，烏拉特中旗也已準(zhǔn)備就緒，并上報(bào)政府等待批準(zhǔn)。

在糾紛處理上，杭錦后旗采取提前排查梳理各項(xiàng)矛盾的辦法，即先由村委會(huì)梳理各項(xiàng)矛盾糾紛，能解決的解決，不能解決的匯報(bào)至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）再梳理解決，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）解決不了的，請(qǐng)旗經(jīng)管局專業(yè)人員到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）采取以培代訓(xùn)的形式，就具體案例適用的法律法規(guī)、解決的方式方法技巧進(jìn)行解答，使相當(dāng)大一部分糾紛在基層解決，解決在萌芽狀態(tài)。

按照農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場(chǎng)糾紛的類型和成因，各級(jí)政府和職能部門調(diào)處的依據(jù)與效果如下。

3.1 對(duì)農(nóng)戶間治理開發(fā)荒地面積不平衡引發(fā)糾紛的調(diào)處 首先，按照《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定明確權(quán)屬，再根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的通知》的有關(guān)規(guī)定，如果承包、租賃或拍賣對(duì)象是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意；如果治理開發(fā)的對(duì)象是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而且全村組的整體情況都是沒有辦理有關(guān)手續(xù)的自行開墾，應(yīng)本著尊重事實(shí)，實(shí)行誰治理、誰管護(hù)、誰受益的政策［3］。

3.2 對(duì)土地草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)引發(fā)糾紛的調(diào)處 首先按照《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，指導(dǎo)矛盾雙方依法協(xié)商解決，協(xié)商無法解決的，引導(dǎo)上訪人申請(qǐng)仲裁，通過仲裁廳仲裁裁決，對(duì)裁決結(jié)果不滿意的，通過司法程序進(jìn)行解決。解決意見是：誰擁有合法的土地承包經(jīng)營權(quán)，誰就享有該土地的應(yīng)得利益［4］。

3.3 對(duì)未取得二輪承包土地和草牧場(chǎng)的外出務(wù)工人員、出嫁女返鄉(xiāng)要地和草牧場(chǎng)引發(fā)糾紛的調(diào)處按照《農(nóng)村土地承包法》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》精神，這部分農(nóng)牧民只要戶口仍在農(nóng)村牧區(qū)，就有繼續(xù)承包農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場(chǎng)的權(quán)利，同樣享有與其他承包農(nóng)牧戶一樣的權(quán)利。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二十八條的規(guī)定，對(duì)該類信訪問題的調(diào)處意見是：從集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、草牧場(chǎng)、通過依法開墾等方式增加的耕地、承包方依法自愿交回的耕地草牧場(chǎng)中給信訪人解決承包地草牧場(chǎng)的問題；征占用地補(bǔ)償費(fèi)集體部分的分配，信訪人同其他村民享受同等待遇。如出嫁女或者入贅男，在原來居住地和新居住地都沒有取得土地草牧場(chǎng)承包經(jīng)營權(quán)的，各旗（縣、區(qū)）通過集體機(jī)動(dòng)地草牧場(chǎng)都給予了解決。從2007年開始，調(diào)處的該類信訪事件沒有出現(xiàn)復(fù)訪現(xiàn)象［5］。

3.4 對(duì)中低產(chǎn)田改造項(xiàng)目實(shí)施引發(fā)信訪問題的調(diào)處 根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，中低產(chǎn)田改造新增加的土地應(yīng)解決未參與二輪土地延包的外出人口及新增人口的土地問題［6］。

3.5 對(duì)土地草牧場(chǎng)征占用的補(bǔ)償費(fèi)及分配引發(fā)糾紛的調(diào)處 按照《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征占用地補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理指導(dǎo)工作的意見》、國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和《最高法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的精神，對(duì)該類問題的調(diào)處意見是：支持村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)議定的分配方案，補(bǔ)償費(fèi)的分配主要用于被征占用地的農(nóng)牧戶；屬于集體經(jīng)濟(jì)組織部分，應(yīng)當(dāng)屬于全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有。已經(jīng)調(diào)處的信訪事件，目前沒有出現(xiàn)復(fù)訪［7］。

3.6 對(duì)在二輪土地承包時(shí)因各種原因兩戶的承包地簽在一戶的承包合同上，合同分裂時(shí)產(chǎn)生糾紛的調(diào)處 臨河區(qū)的辦法是申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)的土地提供草圖，仲裁庭仲裁劃撥；烏拉特前旗的做法是仲裁庭仲裁根據(jù)實(shí)際取得承包地面積，按照農(nóng)產(chǎn)品成本核算利潤進(jìn)行貨幣執(zhí)行［8］。

3.7 對(duì)非農(nóng)非牧人員占用土地草牧場(chǎng)而引發(fā)糾紛的調(diào)處 非農(nóng)人員占用農(nóng)村土地問題，過去的校田地、鎮(zhèn)村集體林場(chǎng)占用的農(nóng)村土地返還原村組，個(gè)體、工商企業(yè)占用的農(nóng)村土地由原村組與其重新簽訂合同；非牧人員占用草牧場(chǎng)問題，巴彥淖爾市市委辦公廳、市政府分別于2005年和2011年制定下發(fā)了《巴彥淖爾市委辦公廳、市政府辦公廳關(guān)于清理非牧人員占用草場(chǎng)的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步開展清理黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其工作人員占用草牧場(chǎng)工作的實(shí)施方案》，相關(guān)旗（縣）按照意見精神，分別制定了具體的實(shí)施方案，抽調(diào)人員進(jìn)行了清理整頓，清理工作于2006年結(jié)束，2011年清理非牧占用草原的查遺補(bǔ)漏工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其工作人員共占用草牧場(chǎng)430處，涉及面積17.05萬hm2，共清理381處，面積10.6萬hm2，并已全部返還給所在嘎查牧民。其余的予以保留，保留的個(gè)體為半家戶、入股戶或經(jīng)牧民代表大會(huì)同意保留的人員、承包合同未到期的人員；保留的單位包括部隊(duì)、邊防派出所、學(xué)校、科研基地流轉(zhuǎn)合同未到期的機(jī)關(guān)企業(yè)單位［9］。

3.8 對(duì)1998年二輪土地承包完成后至2003年3月1日之間集體小調(diào)整土地引發(fā)糾紛的調(diào)處 對(duì)于死亡人口承包地被小調(diào)整抽走的，根據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》（中辦發(fā) ［1997］16號(hào)）文件規(guī)定:“嚴(yán)格控制和管理‘機(jī)動(dòng)地’，今后解決人地關(guān)系的矛盾，可按‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則在農(nóng)戶之間進(jìn)行個(gè)別調(diào)整”。對(duì)上訪人的訴求不予支持；對(duì)于出嫁女土地被小調(diào)整抽走的，根據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的通知》（廳自 ［2001］9號(hào)）文件第二條規(guī)定：“在農(nóng)村土地承包中，必須堅(jiān)持男女平等原則，不允許對(duì)婦女有任何歧視”；第三條規(guī)定：“要解決好出嫁婦女的土地承包問題”。如出嫁女在嫁入方未取得承包地，由其原所在村組解決出嫁女的承包地［10］。

［1］徐娥.淺析影響農(nóng)村和農(nóng)民穩(wěn)定的主要問題及對(duì)策［J］.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)科技，2014（1）：13-14.

［2］徐娥.新形勢(shì)下農(nóng)村土地承包糾紛淺析［J］.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)科技，2014（6）：117-118.

［3］周艷波.論農(nóng)村土地糾紛類型、原因和解決措施［J］.學(xué)術(shù)界，2008（1）：171-176.

［4］張曉濤.論農(nóng)村群體性事件的成因及法律規(guī)制［D］.北京：中國政法大學(xué)，2009.

［5］林柳兵.土地糾紛裁判制度研究［D］.鄭州：鄭州大學(xué)，2011.

［6］喬俠.土地糾紛法律救濟(jì)機(jī)制的調(diào)查報(bào)告［D］.太原：山西大學(xué)，2011.

［7］尹國嶺，趙炳新.當(dāng)前農(nóng)村土地權(quán)益糾紛導(dǎo)致刑事案件多發(fā)的調(diào)查分析［J］.法制與社會(huì)，2014（33）:215-216.

［8］蘇雅拉，陳紅宇，劉洋.內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)土地糾紛化解機(jī)制研究［J］.法制與社會(huì)，2015（33）:153-156.

［9］于成民.土地確權(quán)的法律依據(jù)及證據(jù)的認(rèn)定探析［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2008（21）:354-355.

［10］肖毅，林庶民.土地整治中土地糾紛的化解思路［J］.吉林農(nóng)業(yè)，2015（9）:120-121.

Investigation Report on Comprehensive Examination and Mediation of Disputes on Land and Pastureland in Rural and Pastoral Areas of Bayannur of Inner Mongolia

XU E
（Bayannur Municipal Management Station for Agricultural and Animal Husbandry，Linhe 015000，China）

The disputes on land and pastureland in rural and pastoral areas of Bayannur of Inner Mongolia were comprehensively surveyed by panel interview and field investigation.The main disputes on land and pastureland found in this region were classified,the reasons resulting in the disputes were analyzed,and the specific basis and resolution of mediation were proposed.

land and pastureland；disputes；survey

F321.1

A文章順序編號(hào)1672-5190（2016）03-0089-03

2016-02-11

徐娥（1973—），女，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要從事農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)營管理工作。

（責(zé)任編輯：趙景娣）