對(duì)放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的若干思考

郭玲霞

摘 要：建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的討論已爭(zhēng)論多年，十八屆三中全會(huì)的決定中更是對(duì)放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)做了明確規(guī)定。筆者首先對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀做了一個(gè)重新梳理和歸納，然后對(duì)改革可能會(huì)帶來(lái)的正反效應(yīng)做了分析，并提出了應(yīng)該統(tǒng)籌的五個(gè)配套改革和三個(gè)注意事項(xiàng)。本文的研究對(duì)于理清該項(xiàng)政策的來(lái)龍去脈和認(rèn)清當(dāng)前形勢(shì)并做出下一步的應(yīng)對(duì)措施具有重要參考價(jià)值和決策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)一；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；市場(chǎng)；改革

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.02.022

Some Thoughts on the Rural Collective Construction Land's Circulation

GUO Lingxia1，2

（1.Land and Tourism School， Luoyang Normal University， Luoyang， Henan 471022， China； 2.Collaborative Innovation Center on Smart Tourism of Henan Province in Central Plains Economic Region， Luoyang， Henan 471022， China）

Abstract： The discussion on the construction a unified construction land market has been debated for many years， the decision of Eighth session of the Third Plenary Session of 18 has made specific provisions about releasing rural collective construction land. Based on this background， this paper made a re-combing and induction on the status of rural collective construction land's flow， then analyzed the positive and negative effects of the reform may bring to， and then proposed five reform and three considerations should be co-coordinated. This study has an important reference value for clarifying the context of the policy and clearly understanding the current situation and making the next response.

Key words： unity of urban and rural areas； circulation of collective construction land； market； reform

農(nóng)村集體建設(shè)用地是指農(nóng)民從事二三產(chǎn)業(yè)及其居住生活的空間承載地，包括農(nóng)村居住用地、農(nóng)村公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施用地、村辦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等，土地產(chǎn)權(quán)為農(nóng)民集體所有?，F(xiàn)行法律禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，但這已經(jīng)與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不相適應(yīng)。因此，十八屆三中全會(huì)決定放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。筆者基于城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)放開做出若干思考。

1 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1.1 主觀上，現(xiàn)行的法律法規(guī)阻礙了農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

農(nóng)用地關(guān)系糧食安全。國(guó)家通過(guò)法律法規(guī)約束人們的用地行為，實(shí)施土地用途管制，在一定程度上起到保護(hù)農(nóng)地的作用。如今，城市土地已高度集約，但農(nóng)村土地卻大量閑置、粗放利用。由于國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的限制，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)還未完全放開，更談不上與城市國(guó)有土地合為一個(gè)同地同價(jià)同權(quán)的市場(chǎng)。

1.2 客觀上，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地需求旺盛，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)隱形交易活躍

國(guó)家禁止農(nóng)轉(zhuǎn)非，禁止農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，這跟過(guò)去農(nóng)民生活水平低、對(duì)生活質(zhì)量要求不高是相匹配的。當(dāng)今，大批農(nóng)民進(jìn)城打工甚至落戶，很多人有轉(zhuǎn)出宅基地的意愿，一來(lái)使閑置宅基地資產(chǎn)化，二來(lái)可有進(jìn)城買房的資金。國(guó)家不允許流轉(zhuǎn)，而農(nóng)民有流轉(zhuǎn)的強(qiáng)烈動(dòng)力，因此產(chǎn)生很多隱形流轉(zhuǎn)行為。尤其在城郊，這種現(xiàn)象很普遍。法不責(zé)眾，“違法”不違理的行為似乎沒(méi)法懲治。在此境況下，隱形交易市場(chǎng)異?；钴S。

1.3 思考：法律需要修訂還是農(nóng)民違法

法律是為維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益，同時(shí)也維護(hù)公眾利益。當(dāng)法律規(guī)定和利益群體中的多數(shù)人的利益相悖時(shí)，就要思考法律本身是否合理。這時(shí)，政府需要做的不是去禁止這些違法行為，而該反思是否現(xiàn)行法律不合時(shí)宜了。因此，針對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，不是農(nóng)民違法了而是法律需要調(diào)整和修訂了。

2 爭(zhēng)論多年，改革終顯力度和決心

放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，事關(guān)國(guó)家糧食安全、涉及國(guó)家利益、轉(zhuǎn)型的摩擦成本等。真正要實(shí)施改革，必須經(jīng)過(guò)充分論證和精心準(zhǔn)備。我國(guó)最早從1990年允許國(guó)有土地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)，國(guó)有土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)。但也應(yīng)看到，由于工業(yè)化、城市化推進(jìn)，大量農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，大量農(nóng)民涌進(jìn)城市，造成城市土地資源緊缺，存量用地接近極限。如何開辟新的土地資源解決城市用地之需成了重要任務(wù)。

同時(shí)，農(nóng)村有大量閑置、低效利用的土地，如何盤活？特別是城郊，土地有市場(chǎng)，建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)有發(fā)生。而法律不允許，故產(chǎn)生矛盾：農(nóng)民有地不生財(cái)，國(guó)家有地不能用。基于此，十七屆三中全會(huì)做了重要決定，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地做了新規(guī)定，明確提出要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，為農(nóng)民集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)合法流轉(zhuǎn)，以土地權(quán)益分享工業(yè)化和城市化成果提供通道。隨后，十八屆三中全會(huì)也明確提出要完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。改革的決心增強(qiáng)了大家對(duì)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的期望。

3 改革后，可能帶來(lái)的各種效應(yīng)

帕累托最優(yōu)是一部分人利益不變壞，其他人利益都變好。但是現(xiàn)實(shí)中難以實(shí)現(xiàn)。提前思考可能出現(xiàn)的種種問(wèn)題，將來(lái)才能沉著應(yīng)對(duì)。結(jié)合有關(guān)學(xué)者觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為放開農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，可能會(huì)出現(xiàn)以下效應(yīng)。

3.1 正面效應(yīng)

3.1.1 農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)得到保障和實(shí)現(xiàn) 放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，最大的受益者是持有農(nóng)地和農(nóng)村建設(shè)用地的農(nóng)民，不再被政府強(qiáng)制或半強(qiáng)制的低價(jià)征地，也不會(huì)出現(xiàn)土地閑置而在城里無(wú)錢買房或投資的現(xiàn)象了。

3.1.2 土地資源的利用效率會(huì)大大提升 長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村土地所有權(quán)不明晰，農(nóng)民無(wú)動(dòng)力保護(hù)和集約土地，而其他主體又沒(méi)權(quán)利使用。農(nóng)村土地一直處于粗放和低效利用的狀態(tài)，如放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)土地資源配置，會(huì)大大激發(fā)農(nóng)民高效利用土地的積極性，且會(huì)大大提升土地資源的利用效率[1]。

3.1.3 有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化 長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”不利于社會(huì)公平，不利于資源優(yōu)化配置。因此在黨的第十六次全國(guó)代表大會(huì)上提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”。之后，黨的十八大進(jìn)一步提出要“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”。如何推進(jìn)？制度是個(gè)大舵手，良好的政策可以解決很多難題。而土地政策對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響深遠(yuǎn)而又重大，農(nóng)村集體建設(shè)用地是否可以流轉(zhuǎn)的問(wèn)題又是土地政策中一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，如果放開，將會(huì)有力地推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系[2]。

3.2 負(fù)面效應(yīng)

3.2.1 政府的經(jīng)濟(jì)利益可能會(huì)受損 1993年分稅制實(shí)施以后，地方政府財(cái)政吃緊，土地出讓金成了很多地方政府創(chuàng)收的主要渠道，形成土地財(cái)政。如農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)放開，地方政府不能從土地中拿錢，或通過(guò)土地拿錢的機(jī)會(huì)越來(lái)越少。因此，會(huì)對(duì)他們的經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生不利影響。

3.2.2 集體建設(shè)用地市場(chǎng)可能會(huì)較亂，甚至?xí)_亂國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng) 任何政策從出臺(tái)到實(shí)施進(jìn)而走上正常運(yùn)行軌道，都需要一個(gè)過(guò)程。且現(xiàn)在的很多政策之間有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，如果只改其一，其他的不改或改不到位，都會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。尤其是土地政策，放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)后，由于農(nóng)村人口之多，素質(zhì)之異質(zhì)性，廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展之差異性等都足以產(chǎn)生很多意想不到的事情。其中最有可能發(fā)生的就是“亂”，亂在隨意將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，亂在流轉(zhuǎn)程序，亂在流轉(zhuǎn)價(jià)格，亂在流轉(zhuǎn)規(guī)模等。故一定要提前統(tǒng)籌考慮。

3.2.3 農(nóng)民的談判能力普遍較低，在交易過(guò)程中利益可能會(huì)受侵 放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，雖然會(huì)對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生益處，但并不意味著百分之百的農(nóng)民百分之百會(huì)獲得好處。農(nóng)民普遍文化程度低、正式談判能力較弱，當(dāng)農(nóng)民直接跟用地需求方交易時(shí)會(huì)處于不利地位。對(duì)此，需要大力提高農(nóng)民的組織化程度，強(qiáng)化對(duì)土地的所有權(quán)，擴(kuò)大農(nóng)民保護(hù)自身不受侵害的民主政治權(quán)利[3]，助推農(nóng)民順利開展土地流轉(zhuǎn)事宜。

4 實(shí)施中應(yīng)注意的五個(gè)配套

放開農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)，不僅對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)產(chǎn)生影響，還對(duì)城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生影響。甚至還會(huì)影響到其他問(wèn)題，因此要從城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大體系中考慮[4]。具體而言，要注意以下幾個(gè)配套改革。

4.1 土地產(chǎn)權(quán)制度的配套改革

完善土地產(chǎn)權(quán)制度，要開展土地登記確權(quán)工作（包括農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地等），逐步建立好城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地登記信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)方便查詢、管理和服務(wù)功能[5]。推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作能更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定[6]。另外，農(nóng)村宅基地權(quán)屬有很多歷史遺留問(wèn)題，一戶多宅問(wèn)題還未徹底摸清及給出相應(yīng)辦法。這些問(wèn)題都應(yīng)該一并處理好，在此基礎(chǔ)上做好確權(quán)發(fā)證工作[7]。

4.2 財(cái)稅制度的配套改革

放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，勢(shì)必對(duì)地方政府財(cái)政收入造成很大沖擊，地方政府的事權(quán)并非因此減少，因此應(yīng)該想辦法讓地方政府的財(cái)政收入有穩(wěn)定的收入來(lái)源。當(dāng)然，此外還有房產(chǎn)稅、資源稅等都應(yīng)該做出相應(yīng)的改革。

4.3 城鄉(xiāng)金融體系的配套改革

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)放開后，意味著集體建設(shè)用地可以依法進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓、作價(jià)入股、抵押等。但據(jù)現(xiàn)行《擔(dān)保法》規(guī)定，耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押。這跟建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的目標(biāo)是相對(duì)的。因此從《擔(dān)保法》的規(guī)定到依據(jù)《擔(dān)保法》行事的金融機(jī)構(gòu)的相應(yīng)制度都應(yīng)該做相應(yīng)調(diào)整。

4.4 戶籍制度的配套改革

戶籍制度的改革和土地制度的改革是相互制約又相互促進(jìn)的，如果放開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，而戶籍制度沒(méi)有改革，那只會(huì)限制集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)規(guī)模和實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，反之亦然。因此，改革要多頭并進(jìn)，而戶籍制度的改革，國(guó)家已經(jīng)給了明確方向，就是全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

4.5 農(nóng)村公共服務(wù)體系的配套改革

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不僅是城鄉(xiāng)面上要縮小差距，重要的是里子工程、民生工程上的均等化。拿義務(wù)教育來(lái)說(shuō)，如僅放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，但教育資源不均，那對(duì)于想流入土地的人來(lái)說(shuō)是一個(gè)制約因素，而這又會(huì)對(duì)想徹底離土或離鄉(xiāng)的農(nóng)民起絆腳石作用。另外，還要做好醫(yī)保、社保、低保等領(lǐng)域的綜合改革，徹底解決農(nóng)民的后顧之憂。因此，既然要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，不僅是放開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、還要有其他配套[8]。

此外，還應(yīng)注意：首先，放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，不等于國(guó)家弱化了保護(hù)土地資源、特別是保護(hù)耕地資源的力度。即便放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，政府保護(hù)土地資源，保護(hù)耕地資源的權(quán)利和責(zé)任也會(huì)凌駕于集體和個(gè)人之上，最嚴(yán)格地耕地保護(hù)制度，土地用途管制以及土地規(guī)劃的約束力不會(huì)受任何影響[9]。其次，放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，不等同于征地行為的消失。即便實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，征地行為還會(huì)存在。市場(chǎng)配置不能自動(dòng)提供國(guó)防、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境建設(shè)等公地，需要國(guó)家征收集體土地所有權(quán)或國(guó)有土地使用權(quán)取得，故市場(chǎng)配置仍然需土地征收制度，但征地范圍會(huì)縮小，征地補(bǔ)償會(huì)更公平、透明和合理[10]。

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