天然草原實施生態(tài)保護補助獎勵政策效益評價

姜有威，白文麗，胡發(fā)成,*，羅天旭

(1.武威市執(zhí)法支隊，甘肅 武威733000；2.武威市畜牧獸醫(yī)局)

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天然草原實施生態(tài)保護補助獎勵政策效益評價

姜有威1，白文麗2，胡發(fā)成2,*，羅天旭1

(1.武威市執(zhí)法支隊，甘肅 武威733000；2.武威市畜牧獸醫(yī)局)

武威巿有天然草原面積170多萬hm2。通過基本草原劃定、草原承包、推行草原禁牧和草畜平衡制度、實行牧草良種項目、嚴格資金管理及落實配套政策等多種措施，草原補獎政策得到全面落實，草原植被有了明顯恢復，草原畜牧業(yè)生產(chǎn)和農牧民生活發(fā)生了可喜變化，草原牧區(qū)呈現(xiàn)出欣欣向榮的景象，草原生態(tài)建設取得了顯著成效。

武威巿；天然草原；生態(tài)建設

草原是面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，是草原畜牧業(yè)發(fā)展的物質基礎和少數(shù)民族群眾主要的聚居區(qū)。為改善草原生態(tài)環(huán)境、促進牧民增收，從2011年開始，中央財政安排專項資金在內蒙古、甘肅、西藏、青海等13個主要草原牧區(qū)省份全面實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策(以下簡稱草原補獎政策)。這是新中國成立以來，在我國草原牧區(qū)實施投入規(guī)模最大、覆蓋面最廣、牧民受益最多的一項政策，既是一項生態(tài)工程、民生工程，也是一項德政工程，充分體現(xiàn)了黨中央、國務院對“三牧”工作的高度重視和親切關懷。武威市是甘肅省實施草原生態(tài)補獎政策地市之一，五年來，各項政策任務進展順利，實施成效顯著。------------------------

1　武威市天然草原基本概況

武威市位于東經(jīng)101°49〞～104°16〞，北緯36°29〞～39°27〞。地處黃土、青藏和蒙新三大高原交匯地帶，地勢南高北低，海拔1 020～4 874 m，屬溫帶大陸性干旱氣候，四季分明，冬寒夏暑，年平均降水量212.2 mm， 蒸發(fā)量1 400～3 041 mm，年日照時數(shù)2 200～3 030 h，平均氣溫7.7℃，生長期年平均191 d，無霜期100～190 d，年平均154 d。

全市天然草原總面積1 74.51萬hm2，占土地總面積的52.56%，其中可利用草原面積150.68萬hm2。主要分布在南部祁連山和北部荒漠地區(qū)，由于地質結構、地貌類型、氣候特點及植被類型的不同，形成了溫性草原、溫性荒漠化草原、溫性草原化荒漠、溫性荒漠、高寒草甸、高寒灌叢草甸和低平地草甸七個草場類型。對南部山區(qū)水源涵養(yǎng)、水土保持及北部荒漠地區(qū)防風固沙和中部綠洲農業(yè)建設起著重要的生態(tài)屏障作用。

由于人口膨脹，墾牧過度，草地不堪負載，生態(tài)環(huán)境日趨惡化，至2010年，“三化”草原面積達138.1萬hm2，占可利用草原面積的91.65%。與上世紀60年代相比，溫性草原牧草生長高度下降41.7%，植被蓋度下降23.1%，鮮草產(chǎn)量下降31.2%。鼠蟲害嚴重，有毒有害植物大量侵入和蔓延，生態(tài)環(huán)境惡化加劇。自2011年開始，實施草原補獎政策，采取多種措施，保護生態(tài)環(huán)境，使天然草原退化的趨勢得到初步遏制。

2　實施草原補獎政策的主要措施

2.1劃定基本草原

推進草原規(guī)范化承包,至2014年，全市共劃定基本草原172.29萬 hm2，占天然草原總面積的98.73%。各縣區(qū)政府對劃定的基本草原進行了公告。同時，進一步規(guī)范草原承包，確認了承包草原面積、四至界線，對承包草原進行了核實、統(tǒng)計、造冊，編繪了承包草原分布圖，確認了草原所有權、使用權和承包經(jīng)營權，明確了草原承包合同內容。全市共計承包草原150.68萬hm2，承包戶數(shù)14.7512萬戶(其中純牧戶4.3 575萬戶，半農半牧戶10.42萬戶)。

2.2 落實草原禁牧制度

實現(xiàn)牧區(qū)草畜平衡,實施草原補獎政策以來，嚴格落實市委市政府“嚴禁違法開荒、打井、在禁牧區(qū)放牧、亂采濫伐、野外放火”的規(guī)定，把草原禁牧封育工作作為各級政府工作重點，各縣區(qū)政府均發(fā)布了《禁牧令》，公告了禁牧期限、范圍和措施，在禁牧區(qū)主要地段設立禁牧標牌。市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))強化組織領導，切實加大禁牧制度落實和重點區(qū)域監(jiān)管力度，深入草原牧區(qū)廣泛開展禁牧政策宣傳和禁牧區(qū)放牧戶清理工作，認真落實草原管理責任制，縣、鄉(xiāng)、村、戶層層簽訂草原禁牧責任書，全市共簽訂禁牧責任書8萬多份，同時，依照《草原法》、《野生植物保護條例》等法律法規(guī)的要求，加大對違禁放牧和亂采濫挖等行為的查處力度，嚴厲打擊各類破壞草原植被的行為，禁牧制度得到有效落實。通過草原承包，我市68.89萬hm2禁牧區(qū)以外的81.79萬hm2可利用草原，全部實行草畜平衡管理，根據(jù)《甘肅省實施草畜平衡工作規(guī)程(試行)》和《甘肅省草畜平衡管理辦法》，核定了適宜載畜量，制定了減畜計劃，簽訂了草畜平衡管理責任書，明確了放牧牲畜數(shù)量和應出欄數(shù)量，全市共簽訂草畜平衡責任書7萬多份，相關縣區(qū)切實加強草畜平衡管理，基本實現(xiàn)草原載畜平衡。

2.3實施種草項目

全面完成種草計劃,全市落實人工種草面積7.8萬hm2，年產(chǎn)鮮草196.47萬t，其中，多年生4.5萬hm2，種植種類有紫花苜蓿、老芒麥、披堿草等，一年生3.3萬hm2，種植種類有小黑麥、燕麥、箭舌豌豆等。牧草良種補貼采取以戶為單位直接補貼和實行項目管理兩種方式兌現(xiàn)，對已達到良種化的多年生人工草場和一年生人工草地，均按每畝10元標準以直補形式直接補貼給農戶，對未達到良種化的多年生人工草場和一年生人工草地，已由省上統(tǒng)一組織按項目形式以提供牧草種子、化肥等實物形式予以補貼，全市種草計劃任務全面完成。

2.4嚴格資金管理

認真兌付補獎各項資金,各縣區(qū)對草原補獎資金發(fā)放嚴格執(zhí)行財政部、農業(yè)部《中央財政草原生態(tài)保護補助獎勵資金管理暫行辦法》和省落實草原補獎政策精神，嚴格按補獎資金發(fā)放程序，通過惠農專戶以“一冊明，一折統(tǒng)”的方式向牧戶兌現(xiàn)各項補獎資金。第一輪補獎期內，全市每年草原補獎各項資金11 226.26萬元，全部按期規(guī)范發(fā)放到戶，資金發(fā)放足額到戶率達100%，其中，以直補方式兌付禁牧補助資金6 166.5萬元、草畜平衡獎勵資金1 843.41萬元、人工種草補助資金667萬元、牧民生產(chǎn)資料綜合補貼資金2 045.55萬元，以項目管理形式牧草良種補貼資金503.8萬元。

2.5落實配套政策

推進草畜業(yè)發(fā)展,市縣區(qū)根據(jù)實際情況制定了秸稈資源利用、舍飼養(yǎng)殖、畜種改良等推動草原畜牧業(yè)發(fā)展方式轉變的扶持政策，對養(yǎng)殖小區(qū)、養(yǎng)殖大戶和整村整社暖棚進行資金扶持。2014年，全市爭取到位各類畜牧業(yè)項目資金2.2億元、雙業(yè)貸款122.69億元，累計發(fā)放雙聯(lián)貸款17.59億元，其中90%以上用于設施畜牧業(yè)發(fā)展，同時，對牲畜良種補貼、現(xiàn)代農業(yè)牛羊產(chǎn)業(yè)及秸稈飼料化利用等項目進行整合，建立優(yōu)質牧草種植基地，增強飼草供給能力，減輕天然草場壓力，促進天然草原植被恢復，使畜牧業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了根本轉變。

3　草原生態(tài)保護補助獎勵政策效益評價

自實施草原補獎政策以來，按照國家、省財政和農業(yè)部門的統(tǒng)一部署，草原補獎各項政策和制度全面落實，草原畜牧業(yè)生產(chǎn)和農牧民生活發(fā)生了可喜變化，草原牧區(qū)呈現(xiàn)出欣欣向榮的景象，草原生態(tài)建設取得了顯著成效。

3.1草原植被蓋度明顯提高

草原技術服務部門嚴格按照落實草原補獎政策總體方案和《草原監(jiān)測與評價實施方案》的要求，科學布局監(jiān)測樣點，對草原圍欄固定樣地、非固定樣地、退牧還草工程樣地等進行認真監(jiān)測，詳細調查不同草原類型植被組成、高度、蓋度、產(chǎn)草量等，全面實施生態(tài)監(jiān)測。監(jiān)測結果顯示，實施補獎政策以來，天然草原牧草長勢良好，植被蓋度明顯提高。2014年全市天然草原平均蓋度42.8%，可利用天然草原平均干草產(chǎn)草量763.65 kg·hm-2，分別比政策實施前的2010年提高了4.61個百分點和15.15%。

3.2畜牧業(yè)發(fā)展方式有效轉變

草原補獎政策的實施，有力地推動了草畜產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和畜牧業(yè)發(fā)展方式的轉變，通過養(yǎng)畜品種改良、舍飼圈養(yǎng)和異地育肥、提高出欄率、建設飼草料基地、轉化利用農作物秸稈等措施，實現(xiàn)了草畜平衡；通過全面落實補獎政策，培育后續(xù)產(chǎn)業(yè)，調整和優(yōu)化畜牧業(yè)區(qū)域布局，加快畜牧業(yè)轉型升級，促進了草原生態(tài)保護制度的落實，減輕了草原載畜壓力，初步建立了草原生態(tài)保護、草畜產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農牧民持續(xù)增收的良性循環(huán)機制。2014年，全市牛羊養(yǎng)殖小區(qū)達2 054個，牛羊設施養(yǎng)殖戶達9.5996萬戶，牛羊肉產(chǎn)量達到10.51萬t，畜牧業(yè)占農業(yè)增加值的比重達到34.3%，分別比政策實施前的2010年增加了1429個， 4.9262萬戶， 6.53萬t和3.4%。其中，武威市牧業(yè)縣天祝藏族自治縣牛羊肉產(chǎn)量達到1.24萬t，比2010年提高了51.22%。

3.3農牧民收入穩(wěn)定增加

政策實施以來全市累計兌現(xiàn)到戶草原補獎各項資金5.6億元，惠及全市三縣一區(qū)13.96萬戶農牧民，戶均年補助804.16元其中，以畜牧業(yè)為主的天?？h五年累計草原補獎各項資金3.2億元，戶均年補助1 581.58元，至2014年，天?？h農牧民人均純收入達到5 064元，較2010年增加2 312元，增幅為84.01%。政策實施過程中，在確保政策資金及時準確發(fā)放到牧戶，增加農牧民政策性收入的同時，加快畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉變，發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)增收。初步實現(xiàn)了“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉、減畜不減收”的政策目標。

4　為加大生態(tài)建設繼續(xù)實施草原補獎政策

4.1繼續(xù)實施并完善草原補獎政策

黨的十八大提出了五位一體的總體布局，規(guī)劃了建設生態(tài)文明和美麗中國的宏偉藍圖，草原是生態(tài)文明建設的主戰(zhàn)場之一，草原保護建設將承擔更多的責任，面臨更大的壓力和挑戰(zhàn)。草原生態(tài)系統(tǒng)一旦遭到了破壞，其生態(tài)狀況的好轉需要一個長期的過程，才能實現(xiàn)逐步恢復植被群落、形成生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。自上世紀中葉以來，草原退化、沙化、鹽漬化趨勢加劇，雖然通過了第一輪補獎政策的實施，草原植被和生態(tài)環(huán)境有了一定的恢復和改善，但總體惡化的趨勢還沒有改變，草原生態(tài)環(huán)境仍然十分脆弱，整體發(fā)展趨勢仍然存在諸多不確定性，草原生態(tài)保護建設任重道遠，必須繼續(xù)實施草原補獎政策，持續(xù)加大草原生態(tài)環(huán)境治理力度，加快草原生態(tài)恢復。

4.2健全草原監(jiān)管體制機制

加快草原監(jiān)理體系建設步伐，是當前我國草原以經(jīng)濟效益為主向生態(tài)建設為主轉變的客觀需要，要進一步明確草原監(jiān)管機構的執(zhí)法地位，著重推進草原牧區(qū)尤其是生態(tài)脆弱區(qū)基層草原監(jiān)管體系建設，加大對草原監(jiān)理工作的各類投入，改善執(zhí)法條件，充實執(zhí)法人員，著力提高草原監(jiān)管機構的監(jiān)管執(zhí)法能力，設立村級草原管護員崗位，建立健全縣、鄉(xiāng)、村草原管護聯(lián)動網(wǎng)絡，加大對草原禁牧、休牧、草畜平衡制度落實情況的監(jiān)督檢查力度，依法嚴厲查處非法征占用、亂采濫挖等各種破壞草原、損害農牧民合法利益的行為。同時，結合草原補獎政策措施的落實，要進一步指導規(guī)范草原承包合同內容，賦予農牧民穩(wěn)定持久的草原承包經(jīng)營權，要明確承包經(jīng)營者落實草原各項制度、保護草原生態(tài)的義務和責任，真正實現(xiàn)草有所管，切實保護草原生態(tài)建設成果。

4.3大力發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)

在保護草原生態(tài)環(huán)境的同時，開發(fā)利用農區(qū)秸稈資源，建設人工飼草料基地，堅持走“牧區(qū)繁育、農區(qū)育肥”的路子，培育畜牧業(yè)發(fā)展新的增長點，拓寬農牧民增收渠道。重點扶持一批家庭牧場、養(yǎng)殖大戶、企業(yè)和專業(yè)合作社，大力發(fā)展適度規(guī)模的標準化養(yǎng)殖。引導農牧民引進良種、調整畜群結構、加快出欄周轉，全面推進現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展步伐，提升畜牧業(yè)整體效益，把放牧牲畜轉入舍飼養(yǎng)殖，減輕草原載畜壓力，鞏固草原保護建設成效，全面推進生態(tài)文明建設步伐，最終達到草原生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和生態(tài)、經(jīng)濟、社會協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

Evaluation of the Benefit Produced by the Policy about Ecological Protection Subsidy Incentives for Natural Grassland

JIANG You-wei1, BAI Wen-li2, HU Fa-cheng2, LUO Tian-xu1

(1.WuweiAgriculturalLawEnforcementDetachment,WuweiGansu733000China;2.AnimalHusbandryandVeterinaryBureauofWuweiCity)

There is more than 1.7 million hm2natural grassland in Wuwei city. A variety of measures, such as grassland layout, grassland contracting, implementation of grassland grazing and livestock balance system, improved pasture variety, rigorous fund management and practicable policies are carried out, and the subsidy incentives are also fully covered. Consequently, the grassland vegetation has been significantly restored, and, the animal production and farmers or herdsmen’s living are changing. Then, grassland are showing a thriving scene, and grassland ecological construction has made remarkable achievements.

Wuwei city; natural grassland; ecological construction

胡發(fā)成(1963-)，男，甘肅武威人，本科，研究員。E-mail:hfc629@163.com

S 812.6

B

1004-6704(2016)04-0095-03

2015-10-18

農業(yè)部草原生態(tài)保護補助獎勵政策草原生態(tài)監(jiān)測項目(201185)。

姜有威(1964-)，男,甘肅民勤人，本科，農藝師，主要從事草原建設保護利用及草原監(jiān)管執(zhí)法工作。E-mail:wwjyw501@163.com