新中國義務教育普及與發(fā)展：歷程與經(jīng)驗*

彭 澤 平，姚　琳，黃　娥

(西南大學 1.基礎教育研究中心；2.教育學部；3.中國基礎教育質(zhì)量監(jiān)測協(xié)同創(chuàng)新西南大學分中心，重慶市 400715)

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新中國義務教育普及與發(fā)展：歷程與經(jīng)驗*

彭 澤 平1，2，3，姚琳2，黃娥3

(西南大學 1.基礎教育研究中心；2.教育學部；3.中國基礎教育質(zhì)量監(jiān)測協(xié)同創(chuàng)新西南大學分中心，重慶市 400715)

新中國成立以來，義務教育發(fā)展取得了令人矚目的歷史成就，不僅為現(xiàn)代化建設作出了重大貢獻，而且還積累了寶貴的歷史經(jīng)驗。回顧60多年來我國義務教育普及與發(fā)展的歷程，可以總結出如下歷史經(jīng)驗：(1)落實義務教育“重中之重”的戰(zhàn)略地位，明晰各級政府所承擔的職責是義務教育發(fā)展的前提；(2)加強教師隊伍建設，提高教師隊伍素質(zhì)是實現(xiàn)義務教育又快又好發(fā)展的關鍵；(3)立足國情因地制宜、分步實施、穩(wěn)步推進是我國義務教育普及與發(fā)展的策略選擇；(4)完善義務教育法制建設，提高依法治教的水平，是義務教育健康發(fā)展的重要保障；(5)推動義務教育均衡發(fā)展、保障義務教育的公平品質(zhì)是義務教育發(fā)展的應有取向；(6)推動義務教育的體制機制改革，破除義務教育發(fā)展的體制與機制障礙是義務教育發(fā)展的動力之源。

新中國；義務教育；普及；發(fā)展；歷程；經(jīng)驗

新中國成立60多年來，在普及和發(fā)展義務教育方面取得了令人矚目的歷史成就，并積累了寶貴的歷史經(jīng)驗，對此進行全面梳理和總結，對于未來義務教育的健康發(fā)展無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

一、改革開放之前義務教育普及的起步與發(fā)展

(一)建國初期初等義務教育的普及(1949-1957)

新中國成立之后，黨和中央政府將普及教育置于教育建設“重中之重”的戰(zhàn)略位置。在建國前夕通過、建國之初起著臨時憲法作用的《共同綱領》明確提出：“要有計劃、有步驟地實行普及教育……以應國家建設工作的廣泛需要?！盵1]11951年8-9月召開的第一次全國初等教育工作會議和第一次全國師范教育會議也提出，“十年之內(nèi)爭取全國學齡兒童基本上全部入學，五年之內(nèi)爭取全國學齡兒童80%入學。五年之內(nèi)，東北、華北、華東、中南四個地區(qū)應爭取85%～90%的學齡兒童入學，西北和西南爭取65%～70%的學齡兒童入學?！盵1]1141954年通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權利”，[1]374強調(diào)國家必須保證公民所享有的教育權利。1956年1月，教育部印發(fā)了《十二年國民教育事業(yè)規(guī)劃綱要》，明確將“普及義務教育，使新生一代人人受到國民必須受的教育”作為國民教育工作的三大任務之一，要求7年內(nèi)基本掃除文盲，7年內(nèi)在全國基本普及義務教育。[1]551同年9月15日，中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會在其政治報告中又提出：“必須用極大的努力逐步掃除文盲，并且在財政力量許可的范圍內(nèi)，逐步地擴大小學教育，以求在十二年內(nèi)分區(qū)分期地普及小學義務教育?！盵1]6891957年11月，中共中央文教小組又召開了省市文教聽證會議，會議提出力爭在第二個“五年”計劃期間普及小學教育。[2]21

為實現(xiàn)黨中央在這一時期提出的普及小學教育的目標，中央政府采取了政府統(tǒng)籌與發(fā)動群眾辦學并舉的“兩條腿走路”的辦學方針，并重視采取多種形式辦學。如1952年3月，教育部發(fā)布的《小學暫行規(guī)程(草案)》提出，根據(jù)實際需要，可以舉辦二部制小學、季節(jié)性小學或者在小學內(nèi)設早班和晚班，以廣泛吸收工農(nóng)子女入學；各地還可舉辦半日制和巡回制的小學，以便于人口分散地區(qū)的兒童入學。[1]1421953年，政務院發(fā)布的《關于整頓和改進小學教育的指示》，同樣要求應根據(jù)不同的情況采取多種形式、提出不同要求來辦小學教育。在多方的共同努力下，這一時期我國小學教育普及取得了較大的成績。據(jù)統(tǒng)計，到1957年，全國小學校數(shù)量達到54.43萬所，比1952年增加1.73萬所，增長3.3%；1957年，全國在校小學生共6 428.30萬人，比1952年增加1 318.30萬人，增長25.8%；1957年全國學齡兒童共8 077萬人，已入學4 986.6萬人，全國學齡兒童入學率達到61.7%，比1952年增加12.5%，平均每年增長2.5%。[3]74雖然這一時期普及小學教育沒能實現(xiàn)免費，適齡兒童入學率相對仍較低，但卻揭開了新中國普及教育的序幕。

(二)“大躍進”及“調(diào)整”時期初等教育普及的曲折發(fā)展(1958-1965)

1958年，我國進入了第二個“五年”計劃時期。當年9月19日，中共中央發(fā)布了《關于教育工作的指示》，強調(diào)要遵循普及與提高相結合、統(tǒng)一性與多樣性相結合、全面規(guī)劃與地方分權相結合的原則，調(diào)動一切積極因素多快好省地掃除文盲，普及教育，要求在三年到五年時間內(nèi)全國基本上掃除文盲、普及小學教育。在當時教育“大躍進”的風潮下，通過國家辦學與廠礦、企業(yè)農(nóng)業(yè)合作社辦學并舉、全日制學校與半工半讀、業(yè)余學校并舉，當時全國小學的數(shù)量和學生數(shù)大幅增長。據(jù)統(tǒng)計：1958年全國小學數(shù)達到77.68萬所，比1957年增加22.95萬所，增長41.93%；當年全國小學生數(shù)為8 640.3萬人，比1957年增加2 212萬人，增長34.41%；1958年全國學齡兒童平均入學率達80.3%，比1957年增加18.6%。[3]129

由于當時浮夸風盛行，學校建設的“大躍進”大大超出了當時國民經(jīng)濟的承受力，20世紀60年代初，隨著黨中央對國民經(jīng)濟建設方針進行調(diào)整，在教育領域也依據(jù)“調(diào)整、鞏固、充實、提高”八字方針對“大躍進”時期盲目發(fā)展的教育事業(yè)進行調(diào)整，強調(diào)要提高教育質(zhì)量。1963-1965年間，隨著國民經(jīng)濟調(diào)整取得成效，黨和中央政府開始積極推行兩種教育制度和兩種勞動制度，普及初等教育工作又取得了較大進展。到1964年，全國小學數(shù)達106.6萬所，小學學生數(shù)達9 294.5萬人，學齡兒童入學率達到71.1%；到1965年，全國學齡兒童入學率達到84.7%，小學數(shù)達168.19萬所，在校小學生達11 620.9萬人。[3]213

(三)“文革”時期普及教育的受阻和延誤(1966-1976)

“文革”時期，教育遭致了史無前例的大破壞，教育事業(yè)一片混亂。在基礎教育領域，“文革”初期在極“左”思潮影響下，建國17年來教育建設的成果被全盤否定。在狹隘的教育為無產(chǎn)階級政治服務(實為為階級斗爭服務)的方針左右下，各地在所謂敢闖、敢干、反潮流、突出無產(chǎn)階級政治的主旋律之下，對基礎教育進行了建國以來最具破壞性的所謂“革命”，學制被肆意縮短，教學內(nèi)容被肆意精簡，教師人格尊嚴受到肆意踐踏，導致基礎教育質(zhì)量降至建國以來的最低水平?；A教育正常辦學秩序尚且難以為繼，教育普及更是無從說起。在“文革”中后期，由于以周恩來、鄧小平等為代表的正義力量對教育中的極“左”錯誤進行了一定的抵制和糾正，加之廣大教育工作者的努力，這一時期中小學教育的普及也取得了一定成績，中小學的入學率有了一定提高。不過，由于極“左”錯誤思潮的延續(xù)存在和受到“四人幫”的打壓、干擾與迫害，致使教育中的極“左”錯誤難以根本扭轉。

二、改革開放以來義務教育的普及與發(fā)展

“文革”結束后，黨和國家開始在教育戰(zhàn)線肅清“文化大革命”影響、開展撥亂反正的艱苦工作，逐步恢復了正常的教育秩序。1978年12月，黨的十一屆三中全會召開后，我國進入改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的新階段。改革開放三十多年來，黨和國家采取了一系列重大措施，義務教育取得了飛速發(fā)展。

(一)普及教育的恢復與初步發(fā)展(1977-1985)

“文革”結束后，伴隨著撥亂反正的展開，普及小學教育被正式納入到議事日程。1978年10月-1979年1月，教育部先后發(fā)出《關于檢查普及農(nóng)村小學五年教育的通知》《關于繼續(xù)切實抓好普及農(nóng)村小學五年教育的通知》，對農(nóng)村普及小學五年教育工作作出指示。1980年12月，中共中央、國務院頒布了《關于普及小學教育若干問題的決定》，明確提出在20世紀80年代全國要基本實現(xiàn)普及小學教育，指出具有較好條件的地區(qū)需在1985年之前完成普及小學教育，其他地區(qū)可在1990年之前基本普及。1982年12月通過并頒布的《憲法》明確規(guī)定“國家舉辦各種學校，普及初等義務教育”，在新中國歷史上首次在《憲法》中規(guī)定普及義務教育。1983年8月，教育部又發(fā)布了《關于普及初等教育基本要求的暫行規(guī)定》，對普及初等教育的基本指標作出明確規(guī)定。1985年5月，中共中央發(fā)布了《關于教育體制改革的決定》，明確提出要“有步驟地實行九年制義務教育”，擬將全國分為三類地區(qū)，以因地制宜推進“普九”工作的開展。

(二)普及義務教育的全面推進(1986-2000)

1.義務教育的全面實施(1986-1992)

1986年4月，《中華人民共和國義務教育法》發(fā)布。該法對義務教育的性質(zhì)、年限、保障等若干重要問題作了原則性的規(guī)定，標志著我國義務教育普及與發(fā)展開始進入法制化的新階段。為了貫徹、落實《義務教育法》，1986年9月，國務院辦公廳批轉了《關于實施〈義務教育法〉若干問題的意見》；1992年3月，經(jīng)國務院批準，國家教委又正式發(fā)布了《中華人民共和國義務教育法實施細則》，對義務教育管理體制、實施步驟、辦學條件、實施保障、管理與監(jiān)督、適齡兒童的就學、教育教學工作等問題作出規(guī)定，以規(guī)范各地義務教育普及工作?！读x務教育法》頒布以后，各地根據(jù)自己的情況大力推進普及義務教育工作(與此同時中央政府也加強了對各級政府“普九”工作的檢查和監(jiān)督)。通過努力，這一時期我國義務教育基本上實現(xiàn)了初等教育普及的目標?！皳?jù)1992年統(tǒng)計，全國共有小學校71.30萬所，另有教學點15萬個，在校學生12 201.28萬人。小學入學率為97.2%，比1978年提高3.2個百分點。在校學生的年鞏固率為98%以上，輟學率已降到歷史的最低水平”。[4]378

2.義務教育的持續(xù)推進(1993-2000)

1993年2月，中共中央、國務院印發(fā)了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，明確提出在20世紀90年代實現(xiàn)基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲的目標。1994年7月以后，國務院、國家教委先后發(fā)布了《關于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》《關于在90年代基本普及九年制義務教育和基本掃除青壯年文盲的實施意見》《普及義務教育評估驗收暫行辦法》等文件，對“基本普九”的具體要求、目標、步驟、實施方式、評估驗收等作出明確規(guī)定。1995年3月，全國人大通過了《中華人民共和國教育法》，該法第18條、第57條對義務教育的權利、義務以及經(jīng)費來源加以明晰，我國義務教育法律體系得以形成。

為確?！盎酒站拧蹦繕说倪_成，在教育部、財政部聯(lián)合組織下，這一時期中央財政投入專款39億元，地方配套資金87億元。實施了第一期“國家貧困地區(qū)義務教育工程”(1995-2000)，極大地改善了義務教育特別是貧困地區(qū)義務教育的辦學條件。為了切實推進普及義務教育，20世紀90年代以來黨和各級人民政府還加大了對貧困學生的資助力度，通過完善、實施貧困地區(qū)義務教育助學金制度、實施“希望工程”“春蕾計劃”等舉措，支持貧困落后地區(qū)和貧困家庭的兒童完成義務教育。經(jīng)過多方面努力，到2000年，我國基本實現(xiàn)了“普九”目標；實現(xiàn)“普九”的人口地區(qū)達85%，全國累計有11個省完成“兩基”任務，全國2 863個縣中有2385個(另有縣級行政區(qū)劃單位156個，合計2 541個)實現(xiàn)了“兩基”目標，占總縣數(shù)的83.3%。小學學齡兒童入學率達99.1%，比1990年增加了1.3個百分點；小學生輟學率為0.55%，比1990年降低了1.81個百分點。全國初中毛入學率達到88.6%。義務教育階段師資和辦學條件得到較大改善。到2000年，小學教師的學歷合格率提升至96.9%，初中教師的學歷合格率上升到87%；全國普通中小學校舍建筑面積比1990年大大增加，達113 402平方米。[5]如期實現(xiàn)了基本普及九年義務教育的戰(zhàn)略目標。

(三)新世紀以來義務教育的迅猛發(fā)展(2001-)

1.推進農(nóng)村貧困地區(qū)義務教育普及的戰(zhàn)略規(guī)劃

為加快農(nóng)村義務教育與中西部貧困地區(qū)義務教育的普及、發(fā)展，均衡發(fā)展城鄉(xiāng)義務教育，縮小東、西部教育發(fā)展差距，黨中央、國務院在“十五”期間投入中央專款50億元(另有地方配套資金22.5億元)，實施了第二期“國家貧困地區(qū)義務教育工程”。2003年9月，國務院頒布了《關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》，隨后又召開了新中國成立以來第一次農(nóng)村教育工作會議，將農(nóng)村教育置于教育工作的“重中之重”的戰(zhàn)略位置。為貫徹落實《決定》和會議的精神，同年12月，國家科教領導小組會議又審議通過了教育部等多部門聯(lián)合制定的《國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃(2004-2007)》，并決定成立國家西部地區(qū)“兩基”攻堅領導小組。[2]40為實施這一計劃，中央財政專門投入了專項資金予以保障。經(jīng)過努力，到2007年底，納入國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃的410個縣有368個通過了國家的“兩基”驗收，“西部地區(qū)‘兩基’人口覆蓋率達98%，比攻堅計劃實施前提高了21個百分點，超出計劃目標13個百分點。西部各省初中毛入學率超過計劃提出的90%的目標。”[6]

2.完善農(nóng)村義務教育管理體制

針對1994年“分稅制”改革后導致的農(nóng)村義務教育經(jīng)費匱乏問題，2001年5月，國務院發(fā)布了《關于基礎教育改革和發(fā)展的決定》，強調(diào)農(nóng)村義務教育“實行在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理、以縣為主的體制”(簡稱“以縣為主”)，把義務教育的辦學責任和管理權限集中到縣一級，義務教育的責任主體也從農(nóng)民變更為政府。2002年4月，國務院辦公廳頒布了《關于完善農(nóng)村義務教育管理體制的通知》，對各級政府的義務教育責任、農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障體制等做了明確規(guī)定?！耙钥h為主”管理體制的確立和實施，促成了農(nóng)村義務教育由“農(nóng)民辦”向“政府辦”的重大跨越，為實現(xiàn)全面在農(nóng)村“普九”掃除了障礙。

3.修訂、頒布新的《義務教育法》

為了更好地用法律規(guī)范義務教育發(fā)展，2003年底教育部啟動了《義務教育法》的修訂工作。經(jīng)過近三年的努力，2006年6月新修訂的《義務教育法》公布(于同年9月1日開始施行)。新修訂的《義務教育法》由1986年的18條擴充成8章63條，對學生、學校、教師、教學、經(jīng)費保障、法律責任等做了全面規(guī)定，不僅進一步強調(diào)了義務教育的公益性、統(tǒng)一性與強制性原則，將均衡發(fā)展作為義務教育發(fā)展的方向和原則，還明確將義務教育全面納入財政保障范圍，把“以縣為主”的義務教育管理體制寫入法制，并將義務教育實施素質(zhì)教育升至法律規(guī)定。新修訂的《義務教育法》的頒布與實施，為我國義務教育的發(fā)展提供了全新發(fā)展范式以及管理機制與制度支持，為義務教育的高質(zhì)量發(fā)展提供了法律保障。[7]

4.加大政府對義務教育的經(jīng)費保障和投入力度，全面實施免費義務教育

為實現(xiàn)義務教育的高質(zhì)量普及，近十多年來，我國在義務教育的經(jīng)費保障方面不斷加強機制的完善和建設。2005年12月24日，國務院頒布了《關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，強調(diào)逐步將農(nóng)村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制。2006年新修訂頒布的《義務教育法》明確規(guī)定：“義務教育經(jīng)費投入實行國務院和地方各級人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制。農(nóng)村義務教育所需經(jīng)費，由各級人民政府根據(jù)國務院的規(guī)定分項目、按比例負擔”[8]。2010年7月，中共中央、國務院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》再次明確規(guī)定：“義務教育全面納入財政保障范圍，實行國務院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的投入體制。進一步完善中央財政和地方財政分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育的經(jīng)費保障機制，提高保障水平。盡快化解農(nóng)村義務教育債務?！盵9]為解決城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制經(jīng)費可攜帶性不強、配置不夠均衡等問題，2015年11月，國務院又印發(fā)了《關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》，規(guī)定：按照“堅持完善機制、城鄉(xiāng)一體；堅持加大投入、突出重點；堅持創(chuàng)新管理、推進改革；堅持分步實施、有序推進”的總體要求，整合農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制和城市義務教育獎補政策，建立統(tǒng)一的中央和地方分項目、按比例分擔的城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制，強調(diào)要“兩統(tǒng)兩鞏”——統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育“兩免一補”政策和城鄉(xiāng)義務教育學校生均公用經(jīng)費基準定額；鞏固完善農(nóng)村地區(qū)義務教育學校校舍安全保障長效機制和鞏固落實城鄉(xiāng)義務教育教師工資政策。[10]《通知》明確要求從2016年春季學期開始統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育學校生均公用經(jīng)費基準定額；從2017年春季學期開始統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育學生“兩免一補”政策。新世紀以來，農(nóng)村義務教育全面納入公共財政保障范圍，對于我國義務教育發(fā)展無疑具有重要意義。尤其是最近，國務院力求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務教育經(jīng)費保障機制，無疑是推動我國城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展一體化的重大體制機制創(chuàng)新，對于促進我國義務教育健康發(fā)展具有重要的意義。

教育部、國家計委、財政部于2001年2月經(jīng)國務院批準下發(fā)了《關于堅決治理農(nóng)村中小學亂收費問題的通知》，嚴格控制農(nóng)村中小學收費標準，《通知》規(guī)定：從2001年起，各省、自治區(qū)、直轄市結合農(nóng)村中小學實際在貧困地區(qū)試行“一費制”收費辦法。2001年的“一費制”最高限額標準規(guī)定為：農(nóng)村小學每學年每生120元、農(nóng)村初中每學年每生230元。同時，對于貧困家庭的學生，要求各地設立專項資助資金，并實行減、免收費制度。2004年3月，國務院批轉了《關于在全國義務教育階段學校推行“一費制”收費辦法的意見》，《意見》決定全國義務教育階段學校從當年秋季起實施“一費制”。2005年，教育部又會同相關部委下發(fā)了《關于進一步做好在全國義務教育階段學校推行“一費制”收費辦法工作有關問題的通知》，到2005年秋季開學，我國所有公辦義務教育階段學校均實行了“一費制”。“一費制”的實施在切實減輕學生家長經(jīng)濟負擔的同時，也促使政府不斷落實對義務教育的投入義務。

為了解決農(nóng)村貧困家庭學生上學難問題，促進農(nóng)村義務教育持續(xù)健康發(fā)展，從2001年開始，黨和國家還實施了向農(nóng)村義務教育階段的貧困家庭學生免費提供教科書、免雜費并給寄宿生補助生活費的資助政策(簡稱“兩免一補”)。2004年2月，財政部、教育部下發(fā)了《對農(nóng)村義務教育階段家庭經(jīng)濟困難學生免費提供教科書工作暫行管理辦法》，明定中央財政設立專項資金為農(nóng)村義務教育階段家庭經(jīng)濟困難的學生免費提供教科書。2005年2月，國務院辦公廳批轉了財政部、教育部《關于加快國家扶貧開發(fā)工作重點縣“兩免一補”實施步伐有關工作的意見》，決定從2005年春季學期起中央對國家扶貧開發(fā)工作重點縣的農(nóng)村義務教育階段貧困家庭學生全部免費發(fā)放教科書，強調(diào)地方政府對這些學生要相應落實免雜費、并逐步補助寄宿生生活費的責任。2005年12月國務院發(fā)布的《關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》中，明確提出全部免除農(nóng)村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費?！锻ㄖ芬髲?006年開始西部地區(qū)農(nóng)村義務教育階段中小學學生全部免除學雜費，從2007年開始中部和東部地區(qū)農(nóng)村義務教育階段中小學學生全部免除學雜費。2008年7月30日召開的國務院常務會議研究決定，從2008年秋季開始，在全國范圍內(nèi)全部免除城市義務教育階段學生學雜費，對享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務教育階段學生繼續(xù)免費提供教科書，對家庭經(jīng)濟困難的寄宿學生補助生活費。至此，我國已對所有義務教育階段學生實行免費義務教育。2015年11月，國務院發(fā)布的《關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》(2016年1月1日起執(zhí)行)明確規(guī)定，從2017年春季學期開始，統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育學生“兩免一補”政策，對城鄉(xiāng)義務教育學生免除學雜費、免費提供教科書，對家庭經(jīng)濟困難寄宿生補助生活費。“兩免一補”政策的實施，體現(xiàn)了黨中央、國務院對農(nóng)村義務教育的高度重視和對農(nóng)村困難群體的親切關懷，它的全面落實減輕了貧困家庭的教育負擔，極大地推動了義務教育的普及；尤其是“兩免一補”政策隨后向城市義務教育階段的拓展，更標志著我國實現(xiàn)了真正意義上的免費義務教育。

5.采取有力措施，大力推動義務教育均衡發(fā)展

為了滿足廣大民眾接受高質(zhì)量義務教育的需求，在解決了適齡兒童青少年“有學上”問題之后，進一步實現(xiàn)“上好學”的目標，新世紀以來，黨和國家政府將均衡發(fā)展作為我國義務教育發(fā)展的新目標，大力解決義務教育發(fā)展不均衡問題。早在2002年2月教育部發(fā)布的《關于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》中，就提出“積極推進義務教育階段學校均衡發(fā)展”[11]；2005年5月，教育部頒布的《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》又明確要求“逐步實現(xiàn)義務教育的均衡發(fā)展”。2006年6月，“均衡發(fā)展”作為義務教育發(fā)展的方向性要求被明確寫入《義務教育法(修訂案)》。2010年1月，教育部印發(fā)了《關于貫徹落實科學發(fā)展觀進一步推進義務教育均衡發(fā)展的意見》，強調(diào)“將推進均衡發(fā)展作為義務教育改革與發(fā)展的重要任務”，提出力爭在2012年實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務教育初步均衡，到2020年實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)義務教育基本均衡。在推進義務教育均衡發(fā)展上，強調(diào)要“以提高教育質(zhì)量、促進內(nèi)涵發(fā)展為重點”，并“加強制度建設，依法建立和完善推進義務教育均衡發(fā)展的有效工作機制。”[12]同年7月，中共中央、國務院印發(fā)了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，明確提出“均衡發(fā)展是義務教育的戰(zhàn)略性任務”，要求“推進義務教育均衡發(fā)展”。[9]2012年，教育部和國務院又先后分別印發(fā)了《縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》和《關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》，對義務教育均衡發(fā)展進行戰(zhàn)略部署。在2015年8月國務院發(fā)布的《關于加快發(fā)展民族教育的決定》中，再次明確提出“均衡發(fā)展義務教育”，強調(diào)“大力推進民族地區(qū)義務教育學校標準化建設，全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件，縮小城鄉(xiāng)差距和校際差距。”[13]

從新世紀以來推動義務教育均衡發(fā)展的具體舉措來看，近十余年來，黨和國家政府主要采取了如下舉措：(1)加大對義務教育的總體投入，農(nóng)村和中西部義務教育的投入持續(xù)增加；(2)大力改善貧困地區(qū)和農(nóng)村義務教育學校的辦學條件，均衡配置辦學資源。新世紀以來，國家先后啟動實施了第二期“國家貧困地區(qū)義務教育工程”“中小學危房改造工程”“農(nóng)村寄宿制學校建設工程”“農(nóng)村中小學遠程教育工程”，還制定實施了“國家西部地區(qū)‘兩基’攻堅計劃(2004-2007年)”“‘十一五’期間中西部地區(qū)特殊教育學校建設規(guī)劃(2008-2010年)”“全國中小學校舍安全工程”“農(nóng)村義務教育薄弱學校改造計劃”等等一系列專項計劃，對薄弱區(qū)域、薄弱學校辦學條件的改善起到了重要作用。為促進城鄉(xiāng)基本公共教育服務均等化，實現(xiàn)貧困地區(qū)、薄弱學校“?；尽⒀a短板”的目標，2013年12月-2014年7月，教育部等部委又先后印發(fā)了《關于全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件的意見》和《全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學校基本辦學條件底線要求》，切實改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學校的辦學條件；(3)提高農(nóng)村師資隊伍的質(zhì)量，合理配置義務教育教師資源。為了提高西部地區(qū)和農(nóng)村義務教育師資水平，教育部先后啟動了“農(nóng)村學校教育碩士師資培養(yǎng)計劃”“農(nóng)村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”“西部農(nóng)村教師國家級遠程培訓計劃”“中西部農(nóng)村義務教育教師遠程培訓計劃”“中小學教師國家級培訓計劃”等工程。2006年以來，教育部等部門又先后頒布了《關于大力推進城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》《關于大力推進農(nóng)村義務教育教師隊伍建設的意見》《關于推進縣(區(qū))域內(nèi)義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》等文件，就城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育、校長教師交流輪崗和農(nóng)村義務教育教師隊伍建設舉措作出具體規(guī)定，這些舉措一定程度上提升了農(nóng)村義務教育師資隊伍的質(zhì)量，優(yōu)化了教師資源的合理配置；(4)強化對特殊群體平等接受義務教育的保障。近五年來，國務院與教育部等部門就先后頒布了《關于做好2011年秋季開學進城務工人員隨遷子女義務教育就學工作的通知》、《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作的意見》、《關于加強義務教育階段農(nóng)村留守兒童關愛和教育工作的意見》等一系列文件，保障特殊群體平等接受義務教育。在上述政策舉措的引導下，我國義務教育均衡發(fā)展得以不斷推進，[14]“到2014年，全國通過義務教育發(fā)展基本均衡督導評估認定的縣(市、區(qū))達1 124個，其中京、津、滬、蘇、浙5省市已整體通過國家教育督導委員會的均衡評估?！盵15]

通過各級人民政府、各方的協(xié)同努力，21世紀以來我國義務教育取得了重要進展。在2000年我國基本普及九年義務教育、基本掃除了青壯年文盲的基礎上，到2011年底我國所有縣級行政單位全面普及了九年義務教育。《綱要》頒布五年來，通過各種舉措多管齊下，我國義務教育又得到了進一步的鞏固和提高，“已經(jīng)站在了新的歷史起點上”[16]。

三、新中國義務教育普及與發(fā)展的歷史經(jīng)驗

(一)落實義務教育“重中之重”的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位，明晰各級政府所承擔的職責是義務教育發(fā)展的重要前提

新中國成立以來義務教育取得的歷史性成就與黨中央、國務院高度重視、正確領導密不可分。尤其是改革開放以來，黨中央和國務院高度強調(diào)義務教育在整個經(jīng)濟社會發(fā)展中的基礎性、先導性、全局性作用，高度重視義務教育在整個教育事業(yè)和國民素質(zhì)提高中的基礎地位，將普及義務教育放在教育工作的“重中之重”的戰(zhàn)略地位(《綱要》明確強調(diào)義務教育“是教育工作的重中之重”)，強調(diào)義務教育是“科教興國”戰(zhàn)略的奠基工程，對義務教育采取了優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略并采取了很多有力措施來普及、發(fā)展義務教育。新中國成立60多年，尤其是改革開放以來，黨和國家不斷強化和加大對義務教育普及發(fā)展的投入，由中央安排專項經(jīng)費啟動實施了“國家貧困地區(qū)義務教育工程”“國家西部地區(qū)‘兩基’攻堅計劃(2004-2007年)”“‘十一五’期間中西部地區(qū)特殊教育學校建設規(guī)劃(2008-2010年)”“全國中小學校舍安全工程”“農(nóng)村義務教育薄弱學校改造計劃”等一系列的計劃和工程，大力推進“兩免一補”政策的實施，推動了我國義務教育的普及和發(fā)展。

如果說黨和國家高度重視是新中國成立以來義務教育發(fā)展的重要前提的話，那么各級人民政府職責的明晰、明確則是義務教育發(fā)展的重要保障。新中國成立60多年來，中央政府高度重視對義務教育的整體規(guī)劃設計和宏觀調(diào)控，建立、健全了義務教育經(jīng)費保障制度，不斷完善義務教育辦學和管理體制，制定了普及義務教育的驗收評估制度，明晰了自身對義務教育的財政責任。與此同時，對省(自治區(qū)、直轄市)、縣地方各級人民政府對義務教育的經(jīng)費投入、管理和實施等責任進行了明確。中央政府和地方各級人民政府的密切配合和良性協(xié)調(diào)(中央宏觀統(tǒng)籌、地方各級人民政府具體貫徹落實)，促進了義務教育事業(yè)的深入發(fā)展。

(二)加強教師隊伍建設，提高教師隊伍素質(zhì)是義務教育又快又好發(fā)展的重要關鍵

“百年大計，教育為本；教育大計，教師為本?！毙轮袊闪?，尤其是改革開放以來，黨中央、國務院以及各級人民政府高度重視義務教育師資隊伍建設，為新中國義務教育的飛速發(fā)展準備了師資條件。

早在新中國成立之初，黨和中央政府就十分重視中小學教師隊伍建設。在1949年12月召開的新中國第一次全國教育工作會議上，中央政府就明確提出要改進師范教育、提升教師素質(zhì)以適應教育事業(yè)發(fā)展需求。1951年8月，教育部在第一次全國初等教育會議和第一次全國師范教育會議中，又提出了“適當?shù)馗纳菩W教師待遇，獎勵模范教師，提高教師的政治待遇和社會地位，五年內(nèi)培養(yǎng)百萬名小學教師”的目標，并頒布了一系列的文件來加強教師的培養(yǎng)和提高，對當時初等教育的普及起到了積極的作用。改革開放以來，黨和國家將中小學師資隊伍建設視為實行義務教育、提高基礎教育質(zhì)量的根本大計，采取了設立“教師節(jié)”(1985年國家確定將每年9月10日定為“教師節(jié)”)，在全社會樹立尊師重教的氛圍；不斷提高教師經(jīng)濟和政治地位，保障教師的合法權利，改善教師的待遇；加大職前和職后培養(yǎng)的力度；建立優(yōu)秀教師獎勵制度；頒布《教師資格條例》(1995年12月)、嚴把教師入口關等等舉措來加強教師隊伍建設，極大提高了廣大教師的工作積極性，使我國義務教育階段教師的整體素質(zhì)有了很大提高。21世紀以來，為進一步提高我國義務教育師資隊伍整體素質(zhì)，優(yōu)化師資隊伍結構，完善教師管理體制機制，不斷提高農(nóng)村教師職業(yè)的吸引力，黨和國家又通過推行師范生免費教育、構建現(xiàn)代教師教育體系、創(chuàng)新教師培養(yǎng)培訓機制模式、創(chuàng)新教師管理體制機制等多種方式全面加強義務教育師資隊伍建設。一支師德高尚、業(yè)務精湛、結構合理、充滿活力的義務教育教師隊伍正在形成，為我國義務教育的飛速發(fā)展奠定了師資條件和基礎。

(三)推動義務教育法制建設，提高依法治教的水平，是義務教育健康發(fā)展的根本保障

依法治教、以法促教是國際教育發(fā)展的共同經(jīng)驗。在新中國60多年來義務教育普及和發(fā)展中，黨和國家非常注重義務教育的法制建設，有力保障了義務教育的發(fā)展。早在1986年4月，第六屆全國人民代表大會第四次會議上就通過了《義務教育法》，使義務教育有了專門法律的保障，從此走上了依法治教的道路?！读x務教育法》頒布以后，為落實該法，全國各地又根據(jù)各自的實際相繼頒布了一系列的地方性教育法規(guī)。1992年以來，我國又發(fā)布了《中華人民共和國義務教育實施細則》以及《教師法》《教育法》《未成年人保護法》等一系列配套法律、法規(guī)，全面規(guī)范義務教育的實施，較好地鞏固了我國義務教育制度的法律基礎。進入新世紀以來，針對我國義務教育面臨的新的發(fā)展機遇以及新問題、新挑戰(zhàn)，教育部又組織對《義務教育法》進行了修訂，于2006年6月通過了新修訂的《義務教育法(修訂案)》，對義務教育經(jīng)費保障機制、“以縣為主”的管理體制、教師的地位與待遇、實施素質(zhì)教育、促進義務教育均衡發(fā)展等多方面作了明確規(guī)定，為義務教育的高質(zhì)量發(fā)展提供了強有力的法律保障。新中國成立60多年來，義務教育法律法規(guī)體系從無到有，從不完善到逐漸完善，為義務教育的發(fā)展提供了堅實的法律保障。

(四)立足國情，因時因地制宜、分步實施、穩(wěn)步推進是我國義務教育普及和發(fā)展的必然策略選擇

新中國成立60多年來，針對不同時期和各地的不同實際，我國在義務教育的普及發(fā)展上采取了立足國情，因時制宜、因地制宜、區(qū)別對待、分步推進、穩(wěn)步推進的實施策略，走出了一條具有中國特色的義務教育發(fā)展之道。在20世紀80年代初之前，由于我國教育整體水平不高，因此將普及初等教育作為教育普及的現(xiàn)實目標，與此同時還強調(diào)由于各地情況不同不搞“一刀切”。如1980年12月，中共中央國務院發(fā)布的《關于普及小學教育若干問題的決定》明確提出：“在80年代，全國應基本實現(xiàn)普及小學教育的歷史任務，有條件的地區(qū)還可以進而普及初中教育。”[17]強調(diào)普及小學教育應當根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟、文化基礎和其他條件的不同由各省、自治區(qū)、直轄市進行分區(qū)規(guī)劃，分期分批予以實現(xiàn)。“決定”要求各地必須制定適合民族特點的教育規(guī)劃和教育體制，采取靈活多樣的辦學形式?？紤]到我國人口眾多、經(jīng)濟不發(fā)達的實際，“決定”提出普及小學教育必須堅持“兩條腿走路”的方針，在以國家辦學為主體的同時，充分調(diào)動社隊集體、廠礦企業(yè)、群眾辦學的積極性。鑒于我國經(jīng)濟與文化教育發(fā)展不平衡，自然環(huán)境、居住條件差異較大，該文件還強調(diào)必須從實際出發(fā)，因地制宜，采取多種形式辦學，便于學生就近上學。

普及小學教育任務完成后，根據(jù)社會主義現(xiàn)代化建設的新形勢、新需要，在1985年5月發(fā)布的《中共中央關于教育體制改革的決定》中，黨和國家提出了“有步驟地實行九年制義務教育”的新任務。鑒于我國幅員廣大、經(jīng)濟文化發(fā)展不平衡，《決定》強調(diào)“義務教育的要求和內(nèi)容應該因地制宜，有所不同”，并將全國大致劃分為三類地區(qū)，分別劃定各自的任務?！稕Q定》強調(diào)“地方各級人民代表大會根據(jù)本地區(qū)的情況，制訂本地區(qū)的義務教育條例，確定本地區(qū)推行九年制義務教育的步驟、辦法和年限?！盵18]1986年4月通過的《義務教育法》再次明確強調(diào)“國家實行九年制義務教育”，要求各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟、文化發(fā)展狀況，確定推行義務教育的步驟。1993年2月中共中央印發(fā)了《中國教育改革和發(fā)展綱要》之后，1994年7月國務院發(fā)布的《關于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》又提出到2000年全國基本普及九年義務教育的目標。為實現(xiàn)這一目標，《意見》重申義務教育普及要遵循“分區(qū)規(guī)劃、分類指導、分步實施的原則，全國不同地區(qū)的發(fā)展目標和速度可有差異?！边M入21世紀以來，隨著我國九年義務教育全面普及，在義務教育實現(xiàn)“兩基”之后我國又提出實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展的重大戰(zhàn)略性任務。為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略性任務，我國同樣強調(diào)貫徹從實際出發(fā)、因地制宜的原則。如2001年開始實行“一費制”改革，其首先在國家扶貧工作重點縣等農(nóng)村貧困地區(qū)實施，以后擴大到全國范圍實施。在義務教育“兩免一補”政策的實施中，亦采取了“分年度、分地區(qū)逐步實施”的原則。在農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障的舉措方面，對于不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)，同樣遵循了區(qū)別對待的方法。如2005年12月印發(fā)的《國務院關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》中，為實現(xiàn)“兩免一補”，《通知》規(guī)定：“免學雜費資金由中央和地方按比例分擔，西部地區(qū)為8∶2，中部地區(qū)為6∶4；東部地區(qū)除直轄市外，按照財力狀況分省確定。免費提供教科書資金，中西部地區(qū)由中央全額承擔，東部地區(qū)由地方自行承擔?！盵19]在義務教育的普及發(fā)展上立足我國的國情，采取因時制宜、因地制宜、區(qū)別對待、分步推進、穩(wěn)步發(fā)展的策略，對新中國義務教育的順利推進無疑發(fā)揮了積極的作用。

(五)推動義務教育均衡發(fā)展，保障義務教育的公平品質(zhì)是義務教育發(fā)展應有的價值取向

義務教育是每個公民最基本的教育權利。作為“國家必須予以保障的公益性事業(yè)”，義務教育公平是整體教育公平的基礎，因此，義務教育必須實現(xiàn)公平發(fā)展。改革開放開啟尤其是21世紀初以來，黨和國家高度關注我國義務教育發(fā)展不平衡、不公平問題，明確將義務教育均衡、公平發(fā)展作為我國新時期義務教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標并切實推進。在2002年2月，教育部就在《關于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》中強調(diào)“積極推進義務教育階段學校均衡發(fā)展”；2005年以來，我國又先后頒布、通過《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》《義務教育法(修訂案)》《關于貫徹落實科學發(fā)展觀進一步推進義務教育均衡發(fā)展的意見》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》《關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》《關于加快發(fā)展民族教育的決定》等一系列重要的教育文件和法律、法規(guī)，明確強調(diào)均衡發(fā)展是我國義務教育的戰(zhàn)略性任務并為之作出全面部署。為了實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展，近十多年來，黨和國家采取了增大對義務教育的投入、大力改善貧困、落后地區(qū)和農(nóng)村義務教育學校的辦學條件、提升農(nóng)村義務教育師資質(zhì)量、強化對特殊群體平等接受義務教育的保障等多種舉措，使我國義務教育均衡發(fā)展取得了重大突破。義務教育均衡發(fā)展的全面推進，是落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，捍衛(wèi)了教育的公平原則、促進了教育公平，不僅適應了當前堅持以人為本、辦人民滿意教育以及全面實施素質(zhì)教育的需要，還對于解決我國義務教育存在的深層次矛盾帶來了直接、積極的影響。

(六)推動義務教育的體制機制改革，破除義務教育發(fā)展的體制障礙是義務教育發(fā)展的動力之源

在新中國成立60多年來義務教育的普及和發(fā)展中，黨和國家政府始終堅持將改革作為義務教育發(fā)展的動力，在改革開放尤其是21世紀初以來，黨中央和國務院又大力推動義務教育的體制機制改革，破除義務教育的發(fā)展障礙，為義務教育發(fā)展提供了強勁動力。

在義務教育管理體制方面，1985年提出普及九年義務教育目標之后，為了解決全新任務與中央政府財力無法包辦的矛盾，改變義務教育過度集權的管理體制、調(diào)動地方辦學的積極性，1985年中共中央頒布了《關于教育體制改革的決定》，明確提出基礎教育實行由地方負責、分級管理的原則。1986年通過的《義務教育法》明確規(guī)定“義務教育事業(yè)，在國務院領導下，實行地方負責，分級管理”，“國家鼓勵企業(yè)、事業(yè)單位和其他社會力量，在當?shù)厝嗣裾y(tǒng)一管理下，按照國家規(guī)定的基本要求，舉辦本法規(guī)定的各類學校?！盵20]這一體制調(diào)動了地方政府和人民群眾辦學的積極性，推動了地方普及九年義務教育的進程。后來，由于農(nóng)村經(jīng)濟體制改革不斷深化，特別是隨著農(nóng)村稅費改革之后，由于農(nóng)村義務教育管理體制難以適應新形勢的要求，2001年，國務院頒布了《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，明確提出義務教育管理實行“以縣為主”的體制。新的管理體制加強了省級政府對義務教育經(jīng)費投入和教育資源配置的統(tǒng)籌作用，同時也強調(diào)縣級政府對本地區(qū)義務教育發(fā)展負有主要責任。它完成了農(nóng)村義務教育管理由以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主向以縣為主的轉變，大大減輕了農(nóng)民的負擔。[21]義務教育新管理體制的確立與實施，切實實現(xiàn)了義務教育由“人民辦”到“政府辦”的轉變，為我國義務教育健康發(fā)展提供了體制保障。

在義務教育投入保障機制方面，21世紀以來黨和國家又不斷推進對義務教育經(jīng)費保障機制的改革，逐步將農(nóng)村義務教育納入國家公共財政保障范圍，強化政府對義務教育的財政投入責任。針對2000年稅費改革后由于義務教育經(jīng)費保障制度不健全導致農(nóng)村義務教育投入不足、保障水平偏低問題，2005年國務院發(fā)布了《關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，構建了中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障新機制，建立了農(nóng)村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制，鞏固和完善了農(nóng)村中小學教師工資保障機制，提高了義務教育階段中小學公用經(jīng)費保障水平。[19]2007年11月，國家又再次對農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革進行了調(diào)整與完善，進一步加大對農(nóng)村特別是貧困邊遠地區(qū)義務教育的支持，提高了對農(nóng)村義務教育的保障水平。2015年11月，國務院又對進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制作出新的規(guī)定，力求整合農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制和城市義務教育獎補政策(“兩統(tǒng)兩鞏”)，建立統(tǒng)一的中央和地方分項目、按比例分擔的城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制?？傊?，義務教育經(jīng)費保障機制的改革和完善，使我國農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入實現(xiàn)了由過去以農(nóng)民承擔為主向以政府承擔為主的重大轉變，破除了農(nóng)村義務教育發(fā)展的機制阻礙，為我國城鄉(xiāng)義務教育均衡、健康發(fā)展提供了強勁動力。

本文同時得到北京師范大學中國基礎教育質(zhì)量監(jiān)測協(xié)同創(chuàng)新中心自主課題(2016-06-003-BZK01)和中央高校基本科研業(yè)務費專項資金(SWU1409206)資助。

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責任編輯曹莉

網(wǎng)址：http://xbbjb.swu.edu.cn

10.13718/j.cnki.xdsk.2016.05.010

2015-09-15

彭澤平，教育學博士，西南大學基礎教育研究中心，研究員；西南大學教育學部，教授，博士生導師；中國基礎教育質(zhì)量監(jiān)測協(xié)同創(chuàng)新西南大學分中心，研究員。

國家社會科學基金一般項目“新中國成立以來學校體育思想演變與中小學體育課程改革的歷史經(jīng)驗研究”(13BTY039)，項目負責人：彭澤平；中央高校基本科研業(yè)務費重大培育項目“我國基礎教育政策價值取向的百年嬗變及其政策重構研究”(SWU1509404)，項目負責人：彭澤平。

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1673-9841(2016)05-0074-10