中國自然保護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)投入特征與問題分析

錢者東，郭　辰，吳儒華，梁宇彤，楊泉光，潘子平，潘　鴻，高　軍①，蔣明康

(1.環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所，江蘇 南京　210042；2.廣西防城金花茶國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理處，廣西 防城港　538000；3.河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京　210042 )

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中國自然保護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)投入特征與問題分析

錢者東1，郭辰2，吳儒華2，梁宇彤3，楊泉光2，潘子平2，潘鴻2，高軍1①，蔣明康1

(1.環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所，江蘇 南京210042；2.廣西防城金花茶國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理處，廣西 防城港538000；3.河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京210042 )

摘要：通過問卷調(diào)查、咨詢自然保護(hù)區(qū)負(fù)責(zé)人和文獻(xiàn)收集的方式搜集了我國自然保護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)投入方面的資料，以2013年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析了我國自然保護(hù)區(qū)資金投入在渠道、規(guī)模、水平和使用等方面的現(xiàn)狀與存在的問題。結(jié)果表明，1 262個(gè)國家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的資金投入規(guī)模約為183.88億元，平均每個(gè)自然保護(hù)區(qū)投入1 457.06萬元，單位面積的平均投入為13 801.42元·km-2。我國對(duì)自然保護(hù)區(qū)的投入在1999—2009年的10 a間增加2.99倍，2009—2013年的4 a間又增加2.45倍。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，我國國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的資金投入總量略低于美國國家公園，單個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的投入僅是單個(gè)美國國家公園投入的74.8%，國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)單位面積的投入僅占美國國家公園單位面積投入的27.0%。資金投入多頭掌控、資金投入與經(jīng)營收入未統(tǒng)籌和資金使用限制不合理等原因?qū)е伦匀槐Ｗo(hù)區(qū)資金投入的整體不足和結(jié)構(gòu)性缺乏。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)區(qū)；資金投入；結(jié)構(gòu)性缺乏

自然保護(hù)區(qū)是最有效的生物多樣性保護(hù)手段,在維護(hù)國家生態(tài)安全和保護(hù)國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略資源方面發(fā)揮著不可或缺的作用。關(guān)于我國自然保護(hù)區(qū)資金投入規(guī)模以及同期世界各國投入水平引用最多的數(shù)據(jù)主要來源于以下2個(gè)方面的研究：國內(nèi)自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)投入方面,韓念勇[1]通過調(diào)查得到85個(gè)自然保護(hù)區(qū)在1999年的經(jīng)費(fèi)投入為52.7美元·km-2(包括運(yùn)行費(fèi)和基建費(fèi),國家投入和自我創(chuàng)收),這個(gè)數(shù)據(jù)被認(rèn)為是代表了我國自然保護(hù)區(qū)投入的真實(shí)水平,并被廣泛引用；國際保護(hù)地經(jīng)費(fèi)投入方面,JAMES等[2]根據(jù)國際保護(hù)監(jiān)測(cè)中心(WCMC)于1993和1995年對(duì)全球108個(gè)國家(不包括中國)的保護(hù)地經(jīng)費(fèi)投入調(diào)查,估算得出1996年全球用于保護(hù)地體系管理的花費(fèi)為60億美元,其中發(fā)達(dá)國家用于保護(hù)的年投入水平約為2 058美元·km-2,發(fā)展中國家的年投入水平約為157美元·km-2,這是迄今為止由權(quán)威機(jī)構(gòu)調(diào)查并發(fā)布的有關(guān)全球保護(hù)地經(jīng)費(fèi)投入最為全面的一組數(shù)據(jù)。

多年來,眾多學(xué)者和自然保護(hù)區(qū)管理人員一直認(rèn)為我國對(duì)自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足,呼吁政府增加投入。經(jīng)過近60 a的發(fā)展,我國自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模到底有多大?資金投入與使用結(jié)構(gòu)是否合理?與世界各國同期投入水平是否有差距?經(jīng)費(fèi)投入方面還存在哪些問題?科學(xué)、真實(shí)地弄清這些問題既是開展相關(guān)科學(xué)研究的數(shù)據(jù)基礎(chǔ),也是制定經(jīng)費(fèi)投入相關(guān)政策的技術(shù)保障。

1自然保護(hù)區(qū)的資金需求與籌措渠道

1.1資金需求

在我國,自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)多是具有公益性質(zhì)的事業(yè)單位,基于滿足自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的需求,自然保護(hù)區(qū)的資金需求主要來自以下幾個(gè)方面:工作人員的工資及相關(guān)福利,主要用于職工與聘用人員工資、醫(yī)療及相關(guān)保險(xiǎn)、住房公積金等;日常辦公運(yùn)轉(zhuǎn),主要用于日常公務(wù)、會(huì)議、車輛運(yùn)行與保養(yǎng)、人員培訓(xùn)以及對(duì)內(nèi)對(duì)外交流等;資源巡護(hù)與保護(hù),主要用于保護(hù)對(duì)象的日常巡護(hù)及受傷害(損害)資源的救助(恢復(fù))等;科學(xué)研究與環(huán)境監(jiān)測(cè),主要用于自然環(huán)境及威脅因素的監(jiān)測(cè)、科學(xué)研究與監(jiān)測(cè)平臺(tái)的建設(shè)與運(yùn)行以及與主要保護(hù)對(duì)象相關(guān)的科學(xué)研究項(xiàng)目;環(huán)境教育,主要用于對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)、外來參觀者的宣傳教育,環(huán)境教育基礎(chǔ)建設(shè)等;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),主要用于自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)所、巡護(hù)道路、巡護(hù)車輛和專用儀器設(shè)備的修建與購買等。

1.2資金籌措渠道

我國對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。這種管理體制和資金保障機(jī)制決定了自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理的資金來源主要有3個(gè)渠道[3-5]:(1)財(cái)政渠道,主要指各級(jí)政府和自然保護(hù)區(qū)主管部門的財(cái)政投資,包括本級(jí)財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算、上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、國債資金、項(xiàng)目投入(包括各部委專項(xiàng)資金、扶貧、以工代賑和國家重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程等)、地方政府項(xiàng)目投入或配套資金(主要包括基建費(fèi)、人頭費(fèi)和專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi))以及專項(xiàng)基金(如森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金等);(2)社會(huì)渠道,主要指各種形式的社會(huì)捐贈(zèng),包括社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人的捐贈(zèng)以及國外資助(包括聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)、自然保護(hù)國際組織、多邊和雙邊援助機(jī)構(gòu)、國外民間及個(gè)人對(duì)我國自然保護(hù)區(qū)的各種資助和科技合作)；(3)市場(chǎng)渠道,主要指以自然保護(hù)區(qū)的1種或多種資源為基礎(chǔ)開展的多種經(jīng)營創(chuàng)收和有關(guān)服務(wù)收費(fèi)中用于自然保護(hù)區(qū)的部分。

2自然保護(hù)區(qū)的資金投入規(guī)模

2.1數(shù)據(jù)來源

投入到我國自然保護(hù)區(qū)的資金可分為財(cái)政資金(中央財(cái)政與地方財(cái)政)、捐贈(zèng)款和自養(yǎng)籌措資金。地方財(cái)政資金中的管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和自養(yǎng)籌措資金數(shù)據(jù)來源于環(huán)境保護(hù)部組織開展的全國自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)調(diào)查結(jié)果;其他數(shù)據(jù)來源于自然保護(hù)區(qū)相關(guān)部門的正式文件及主流媒體的正式新聞報(bào)道。為保證數(shù)據(jù)的時(shí)效性、可比性以及統(tǒng)一性,選取2013年的數(shù)據(jù)作為代表進(jìn)行分析。

2.2財(cái)政資金

2.2.1中央財(cái)政資金

中央財(cái)政多以專項(xiàng)資金的方式重點(diǎn)支持國家級(jí)自然保護(hù)區(qū),僅涉及少量地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)。筆者對(duì)近20 a由中央財(cái)政設(shè)立的各類與自然保護(hù)區(qū)相關(guān)的專項(xiàng)資金進(jìn)行梳理分析,得到2013年中央財(cái)政對(duì)自然保護(hù)區(qū)的總投入為118.32億元(表1)。

2.2.2地方財(cái)政資金

地方財(cái)政主要負(fù)責(zé)所有自然保護(hù)區(qū)的日常管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi),部分有條件的地方政府效仿中央財(cái)政設(shè)立了地方財(cái)政支持的自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)資金,同時(shí)對(duì)某些有特殊保護(hù)需求或重點(diǎn)扶持的保護(hù)區(qū)給予單獨(dú)資助;另外,根據(jù)某些國際捐贈(zèng)、貸款和中央財(cái)政支持的自然保護(hù)區(qū)資金與項(xiàng)目要求,地方政府需要安排相應(yīng)的配套資金。

(1)管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)投入。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部開展的全國自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)調(diào)查,篩選出數(shù)據(jù)完整有效的723個(gè)國家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行分析,數(shù)據(jù)為2010—2012年調(diào)查所得,未考慮利率等其他因素的影響。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明,723個(gè)國家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的年管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)為12.58億元,單個(gè)自然保護(hù)區(qū)的年管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)平均為173.96萬元,據(jù)此估算2013年我國1 262個(gè)國家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)投入約為21.95億元。

(2)地方財(cái)政專項(xiàng)資金。截至2013年底,共有北京、浙江和寧夏等14個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)設(shè)立自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)資金,年投入規(guī)模約為1.77億元。

(3)單個(gè)自然保護(hù)區(qū)的專項(xiàng)資金。某些自然保護(hù)區(qū)因其主要保護(hù)對(duì)象或其生態(tài)功能的重要性而受到重視,會(huì)得到地方政府的一些專項(xiàng)資金支持。2013年地方政府共對(duì)江蘇鹽城濕地珍禽國家級(jí)、廣東惠東港口海龜國家級(jí)和陜西涇渭濕地省級(jí)等17個(gè)自然保護(hù)區(qū)投入專項(xiàng)資金約0.69億元。

(4)政府貸款。政府貸款是以政府名義進(jìn)行的政府雙邊貸款,多為純貼息貸款,一般由接受貸款保護(hù)區(qū)所在的地方政府來償還。2013年共有河北衡水湖國家級(jí)、江蘇鹽城濕地珍禽國家級(jí)和新疆哈納斯國家級(jí)等6個(gè)自然保護(hù)區(qū)獲得政府貸款,總額約為2.2億元。

綜上所述,以2013年為例(至2013年仍在投入的項(xiàng)目),我國財(cái)政每年投入至國家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的資金約為144.93億元,其中中央財(cái)政投入118.32億元,地方財(cái)政投入26.61億元。

表12013年中央財(cái)政對(duì)自然保護(hù)區(qū)的資金投入情況[6-11]

Table 1Financial investment in nature reserves from the central government in 2013

1)沒有2013年數(shù)據(jù)的,以多年平均值代替;2)國家級(jí)公益林總面積為12 445.68萬hm2,根據(jù)國家級(jí)公益林劃分標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于森林生態(tài)系統(tǒng)和陸生野生動(dòng)物類型國家級(jí)自然保護(hù)區(qū),按其面積之和占國家級(jí)公益林總面積的比例計(jì)算;3)2011年資助8個(gè)省,2012—2013年資助13個(gè)省,草原類型自然保護(hù)區(qū)和濕地被列入禁牧區(qū),每年補(bǔ)助90元·hm-2,按草原與濕地類型自然保護(hù)區(qū)面積與補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相乘得到投入數(shù)據(jù);4)入庫項(xiàng)目共計(jì)1 170項(xiàng),根據(jù)個(gè)別省份入庫項(xiàng)目中自然保護(hù)區(qū)數(shù)量所占比例為8.11%估算得此數(shù)據(jù);5)一期規(guī)劃均在保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)施,二期規(guī)劃范圍約為保護(hù)區(qū)面積的2.7倍,因此2013年投入規(guī)模仍按一期規(guī)模計(jì)。

2.3捐贈(zèng)款

《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)或者其行政主管部門可以接受國內(nèi)外組織和個(gè)人的捐贈(zèng),用于自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理。成立自然保護(hù)區(qū)基金會(huì)接納社會(huì)捐贈(zèng)資金是一種比較有效的長期籌集方式,但在我國起步較晚,發(fā)展也相對(duì)較慢。2005年,九段沙濕地國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)基金會(huì)成立,該基金會(huì)是國內(nèi)濕地保護(hù)領(lǐng)域第1家公募基金會(huì),啟動(dòng)基金450萬元。2013年,各組織和個(gè)人對(duì)我國自然保護(hù)區(qū)的捐贈(zèng)款總額約為0.12億元(表2)。

表2自然保護(hù)區(qū)接受捐贈(zèng)及外國政府貸款情況[12-15]

Table 2Donations and loans from foreign governments to nature reserves in China

序號(hào)捐贈(zèng)/貸款機(jī)構(gòu)受贈(zèng)保護(hù)區(qū)資金用途資金規(guī)模/萬元 資金投入1)/萬元1國內(nèi)企業(yè)家四川西部自然保護(hù)基金會(huì)協(xié)助政府和相關(guān)部門選擇有生物多樣性保護(hù)價(jià)值的區(qū)域,建立和建設(shè)自然保護(hù)地,制定保護(hù)規(guī)劃,實(shí)施保護(hù)行動(dòng)29001022)2國際森林基金會(huì)海南鸚歌嶺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)森林資源保護(hù)1001003長江商學(xué)院海南鸚歌嶺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)鸚哥嶺動(dòng)植物博物館5005004全球環(huán)境基金會(huì)位于黃河口和珠江口的12個(gè)自然保護(hù)區(qū)典型河口生物多樣性保護(hù)修復(fù)25165035九段沙濕地自然保護(hù)區(qū)基金上海九段沙濕地國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)濕地保護(hù)450113)

1)美元均按資金捐贈(zèng)首年的匯率轉(zhuǎn)換為等值人民幣;2)按2011年的1 a定期存款利率計(jì)算;3)按450萬人民幣1 a定期存款利率計(jì)算。

2.4自養(yǎng)籌措資金

生態(tài)旅游是自然保護(hù)區(qū)內(nèi)開展最為普遍、最為公眾接受的保護(hù)區(qū)自養(yǎng)方式,也是自然保護(hù)區(qū)自籌資金的主要來源。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部最近開展的全國自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)調(diào)查情況(調(diào)查時(shí)間為2010—2012年),242個(gè)國家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)旅游年收入為103.57億元,保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)可實(shí)際支配的生態(tài)旅游年收入為9.87億元,僅占生態(tài)旅游總收入的9.53%;平均每個(gè)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)旅游年收入為4 193.19萬元,實(shí)際可支配的生態(tài)旅游年收入為399.57萬元。根據(jù)筆者的問卷調(diào)查結(jié)果,我國有77%的自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)開展生態(tài)旅游,據(jù)此估算2013年我國1 262個(gè)國家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)旅游收入為407.47億元,自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)可實(shí)際支配收入為38.83億元。

3自然保護(hù)區(qū)資金投入的特征與存在的問題

3.1資金投入特征

3.1.1資金投入持續(xù)增加

綜合3個(gè)渠道的資金投入,2013年全國1 262個(gè)國家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的資金投入規(guī)模約為183.88億元,平均每個(gè)自然保護(hù)區(qū)投入1 457.05萬元,單位面積平均投入為13 801.42元·km-2。對(duì)比國內(nèi)不同時(shí)期的經(jīng)費(fèi)投入,以居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)消除物價(jià)變化的影響后,1999和2009年自然保護(hù)區(qū)單位面積平均投入分別為1 002和3 996 元·km-2,我國對(duì)自然保護(hù)區(qū)的投入在1999—2009年的10 a間增加2.99倍,2009—2013年的4 a間又增加2.45倍,自然保護(hù)區(qū)的資金投入在持續(xù)增加的同時(shí),增幅也在迅速加大。

3.1.2資金整體規(guī)模大,但單位面積投入水平低

作為國家公園的起源地,美國的國家公園資金投入規(guī)模被認(rèn)為代表了當(dāng)今世界自然保護(hù)區(qū)/國家公園體系的高水準(zhǔn),將我國國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的資金規(guī)模與美國國家公園的資金規(guī)模進(jìn)行比較,基本可以反映我國的資金投入水平。2013年美國國家公園公布的預(yù)算中有多項(xiàng)支出服務(wù)于奧巴馬總統(tǒng)就職典禮,當(dāng)年的預(yù)算明顯高于前后2 a的平均水平,因此,將2012年作為對(duì)比年份。

2012年美國有國家公園407處,面積為33.99萬km2,當(dāng)年的資金投入為187.99億元,單個(gè)國家公園的平均投入為4 618.92萬元,單位面積的投入為55 307.44萬元·km-2。2013年我國有國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)407處,面積94.04萬km2,當(dāng)年的資金投入為140.66億元,單個(gè)自然保護(hù)區(qū)的平均投入為3 456.02 萬元,單位面積投入為14 957.46萬元·km-2。我國國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的資金投入總量略低于美國國家公園;單個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的投入是單個(gè)美國國家公園投入的74.8%,單位面積的投入僅占其的27.0%,國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的投入水平遠(yuǎn)低于美國國家公園的投入水平。

但這種差距不能簡單地歸結(jié)為投入不足,投入水平的高低必須在本國的整體經(jīng)濟(jì)水平下進(jìn)行考量。2013年中國GDP總量是美國的55.0%,人均GDP是美國的12.7%;中國用于國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的資金約占2013年GDP的0.024 2%,美國用于國家公園的資金約占2012年GDP的0.017 8%。在考慮兩國整體經(jīng)濟(jì)水平的背景下,中國國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的資金投入水平甚至高于美國國家公園。

3.2資金投入存在的問題

3.2.1不同投資渠道尚未形成相輔相成之勢(shì)

目前,以事業(yè)單位為主的管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)決定了自然保護(hù)區(qū)資金來源以財(cái)政渠道為主,社會(huì)渠道和市場(chǎng)渠道為輔。其中,財(cái)政渠道資金金額不大,但比較有保障;社會(huì)資金多為一次性投入,金額較大,但無固定保障;市場(chǎng)渠道資金金額較大,有長期來源,多數(shù)保護(hù)區(qū)已經(jīng)或有意開通市場(chǎng)渠道籌集資金,但自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)可支配比例和數(shù)額較小,3個(gè)渠道并未形成相輔相成的態(tài)勢(shì)。

由于公益捐贈(zèng)在社會(huì)環(huán)境、法律政策環(huán)境和制度保障等方面比較薄弱,自然保護(hù)區(qū)得到的捐贈(zèng)資金非常有限,其運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制基本處在停滯階段。例如作為國內(nèi)濕地保護(hù)領(lǐng)域和自然保護(hù)區(qū)領(lǐng)域的第1家公募基金會(huì),上海九段沙濕地自然保護(hù)區(qū)基金會(huì)成立于2005年,由于缺乏成熟的管理機(jī)制,鮮有后續(xù)的社會(huì)捐贈(zèng)注入,對(duì)保護(hù)區(qū)的輔助作用十分有限。

自養(yǎng)資金主要來源于生態(tài)旅游的門票收入。生態(tài)旅游的年收入已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過自然保護(hù)區(qū)的年資金投入,自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以支配的旅游收入僅占旅游總收入的9.53%。由于地方政府負(fù)擔(dān)了自然保護(hù)區(qū)管理運(yùn)行費(fèi)用和機(jī)會(huì)成本等,將生態(tài)旅游收入作為補(bǔ)償本是為了保持和激勵(lì)地方政府建設(shè)和管理自然保護(hù)區(qū)的積極性,但由于缺乏完善的管理機(jī)制,不少地方一方面賺取了大量的旅游收入,一方面還在領(lǐng)取生態(tài)補(bǔ)償;與此同時(shí),由于地理位置和資源稟賦等方面的差異,一些保護(hù)價(jià)值高卻無法或難以開展旅游的自然保護(hù)區(qū),在承擔(dān)相同責(zé)任和成本的情況下只能領(lǐng)取少量的生態(tài)補(bǔ)償。

3.2.2使用限制不合理,資金投入存在結(jié)構(gòu)性缺乏

根據(jù)財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部的有關(guān)規(guī)定,面向全國所有國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的專項(xiàng)資金,其使用范圍包括管護(hù)設(shè)施建設(shè)、科研監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)、宣傳教育設(shè)施建設(shè)、小型修繕、綜合科學(xué)考察、地理信息系統(tǒng)和生物多樣性數(shù)據(jù)庫等基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備硬件建設(shè)。對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)亟需的能力建設(shè)培養(yǎng),如管理人員的培訓(xùn)、管護(hù)設(shè)施和科研監(jiān)測(cè)設(shè)施運(yùn)行,以及工作人員工資福利等卻不予支持。經(jīng)常導(dǎo)致科研和生態(tài)監(jiān)測(cè)等設(shè)施因缺少維護(hù)費(fèi)用而無法運(yùn)行,本地人才因缺少專業(yè)培訓(xùn)而難以得到系統(tǒng)提升,急需人才因工資待遇問題而不愿加入等問題。這些不合理的限制,一方面可能造成硬件和基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)或超水準(zhǔn)建設(shè),另一方面也造成了自然保護(hù)區(qū)資金的結(jié)構(gòu)性缺乏。

3.2.3資金投入多頭掌控,部分存在重復(fù)申請(qǐng)

多部門管理自然保護(hù)區(qū)的體制容易產(chǎn)生資金投入的多頭掌控,進(jìn)而導(dǎo)致資金重復(fù)申請(qǐng)現(xiàn)象的存在。以國家級(jí)保護(hù)區(qū)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為例，面向國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的專項(xiàng)資金主要分為2個(gè),一部分是由財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司管理、面向所有國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的資金,目前年規(guī)模為1.5億元;另一部分由財(cái)政部農(nóng)林司管理、僅面向林業(yè)部門主管的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的資金,年規(guī)模近1億元。由于專項(xiàng)資金分屬財(cái)政部和國家林業(yè)局2個(gè)部門管理,為重復(fù)申請(qǐng)留下可乘之機(jī)。從2009年財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合組織的專項(xiàng)資金評(píng)審情況來看,60多個(gè)擬支持的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)中,重復(fù)申請(qǐng)的保護(hù)區(qū)達(dá)20個(gè)左右,約占總數(shù)的1/3。雖然自2010年起對(duì)于重復(fù)申報(bào)的保護(hù)區(qū),財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司掌控的經(jīng)費(fèi)暫不支持,但錯(cuò)開年度重復(fù)申請(qǐng)的現(xiàn)象則難以有效制止。重復(fù)申請(qǐng)專項(xiàng)資金,不僅擠占了除林業(yè)系統(tǒng)主管以外的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)來源,而且還會(huì)導(dǎo)致重復(fù)投資和資金的浪費(fèi)。

3.2.4未統(tǒng)籌自然保護(hù)區(qū)的資金投入與經(jīng)營收入

不計(jì)自然保護(hù)區(qū)在生態(tài)服務(wù)以及提供就業(yè)等方面的貢獻(xiàn),僅生態(tài)旅游的經(jīng)營收入已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其經(jīng)費(fèi)投入。然而,現(xiàn)行的自然保護(hù)區(qū)管理體制和機(jī)制使得自然保護(hù)區(qū)一方面作為公益事業(yè),以政府財(cái)政投入為主;另一方面又將自然保護(hù)區(qū)作為市場(chǎng)經(jīng)營的一個(gè)單元,其經(jīng)營目的不是為了反哺保護(hù),而是追求利潤最大化。未統(tǒng)籌自然保護(hù)區(qū)的資金投入與經(jīng)營收入,這間接加劇了自然保護(hù)區(qū)在產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)卻面臨著投入不足的尷尬局面。美國407個(gè)國家公園中僅有128個(gè)收取31.5～157.5元·人-1的門票,且收入完全用于參觀者服務(wù)和設(shè)施改進(jìn)方面,這就相當(dāng)于國家公園的經(jīng)費(fèi)中承擔(dān)了約2.8億人次的門票費(fèi)用。而我國407個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)2013年的旅游門票收入達(dá)到98.3億元,但90.47%的收入都被作為商業(yè)利潤分配給投資者,這既削弱了自然保護(hù)區(qū)的公益性,又加劇了自然保護(hù)區(qū)的資金匱乏。

4對(duì)策建議

4.1進(jìn)一步優(yōu)化自然保護(hù)區(qū)資金投入的建議

4.1.1理順投入機(jī)制,合理分配有限的專項(xiàng)資金

在當(dāng)前資金投入逐步增多、但總額仍不能完全滿足需求的情況下,理順投入機(jī)制,保證資金投入的公平、合理、高效顯得尤為重要。為此,財(cái)政部作為代表中央資助國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的主體,應(yīng)聯(lián)合環(huán)境保護(hù)部整合已有的自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)資金,制定新的資助方式和資助內(nèi)容,確保自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)資金的合理分配與高效使用。

4.1.2實(shí)事求是,依據(jù)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況確定投資規(guī)模

我國絕大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)地處偏遠(yuǎn)地區(qū),建設(shè)和管理成本明顯高于基礎(chǔ)條件相對(duì)完善的城鎮(zhèn)。自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)同時(shí)承擔(dān)了一些諸如資源管護(hù)、科研監(jiān)測(cè)和環(huán)境教育等需要耗費(fèi)大量人力、物力的公益職能。因此,資金投入須實(shí)事求是,投資規(guī)模應(yīng)能充分滿足自然資源的管護(hù)需求,反映當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的經(jīng)濟(jì)水平,利于解決自然條件的限制問題。

4.1.3尊重事實(shí),合理靈活使用專項(xiàng)資金

《條例》賦予自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)開展資源保護(hù)與環(huán)境監(jiān)測(cè)、科學(xué)研究、環(huán)境教育以及參觀旅游等職能。投入資金的使用應(yīng)從滿足自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)職能需求的角度出發(fā),合理設(shè)置資金使用結(jié)構(gòu),對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)應(yīng)重點(diǎn)資助能力建設(shè),培養(yǎng)管理機(jī)構(gòu)的軟實(shí)力,保障人才隊(duì)伍發(fā)展、科研監(jiān)測(cè)體系建設(shè)和環(huán)境教育等方面。

4.1.4統(tǒng)籌自然保護(hù)區(qū)的資金投入與經(jīng)營收入

進(jìn)一步明確和突出自然保護(hù)區(qū)的公益性質(zhì),在努力保障資金充裕的同時(shí),從政策和制度層面避免地方和部門將自然保護(hù)區(qū)作為追求經(jīng)濟(jì)效益的手段。逐步完善和發(fā)展自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的特許經(jīng)營制度,以基金等方式統(tǒng)籌部分特許經(jīng)營利潤,對(duì)同級(jí)別或同一行政區(qū)域內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)經(jīng)營收入進(jìn)行再次分配,彌補(bǔ)因資源稟賦、地理位置和資金使用限制等因素導(dǎo)致的資金投入不均衡。

4.2討論

4.2.1中央財(cái)政投入自然保護(hù)區(qū)資金

目前,只有國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)資金和林業(yè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)能力建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金明確規(guī)定以自然保護(hù)區(qū)為唯一資助對(duì)象。其他專項(xiàng)資金中,自然保護(hù)區(qū)僅是其資助對(duì)象之一,卻不是獨(dú)立的資助單元。因此,對(duì)自然保護(hù)區(qū)的資金投入計(jì)算只能以涉及到的自然保護(hù)區(qū)面積占其總資助面積的比例來推算,計(jì)算結(jié)果可能會(huì)與實(shí)際資助規(guī)模存在一定出入。與此同時(shí),另有不少中央財(cái)政支持的其他工程雖然也涉及自然保護(hù)區(qū),但因自然保護(hù)區(qū)既不是主要資助對(duì)象,又難以單獨(dú)統(tǒng)計(jì)其資助金額,未納入此次統(tǒng)計(jì)。例如,由環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合財(cái)政部設(shè)立的農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金,以及在重慶、江蘇等地開展的農(nóng)村環(huán)境連片整治試點(diǎn)示范工作,均資助了部分自然保護(hù)區(qū)。因此,由中央財(cái)政資助的自然保護(hù)區(qū)數(shù)量和金額等實(shí)際資助情況可能會(huì)大于目前統(tǒng)計(jì)的數(shù)值。

4.2.2地方財(cái)政資金

受信息獲取的限制,部分省份的自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)資金數(shù)據(jù)為較早時(shí)期的投入規(guī)模數(shù)據(jù),目前可能會(huì)有一些變化。此外,與中央財(cái)政資助情況相似,部分省級(jí)財(cái)政支持的工程和資金雖然也涉及自然保護(hù)區(qū),但因自然保護(hù)區(qū)未被列為獨(dú)立的資助單元或難以單獨(dú)統(tǒng)計(jì)資助金額,也未納入此次統(tǒng)計(jì)。因此,省級(jí)財(cái)政實(shí)際資助自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量和金額也應(yīng)大于目前統(tǒng)計(jì)的數(shù)值。此外,2013年我國建有1 435 個(gè)市級(jí)和縣級(jí)自然保護(hù)區(qū),面積為1 523萬hm2,由于絕大多數(shù)市級(jí)和縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)未建立單獨(dú)或?qū)ｉT的管理機(jī)構(gòu),無法做到財(cái)務(wù)單獨(dú)核算,此次未將其資金投入列入統(tǒng)計(jì)分析。因此,2013年我國所有自然保護(hù)區(qū)的總資金規(guī)模應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于183.88億元。同時(shí),由于市級(jí)和縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)資金投入的整體水平和保障程度均遠(yuǎn)低于國家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū),將其同時(shí)納入計(jì)算體系后,單個(gè)和單位面積的自然保護(hù)區(qū)資金投入也會(huì)大大降低。

4.2.3捐贈(zèng)款和自養(yǎng)籌措資金

在捐贈(zèng)款方面,由于征稅和管理模式等相關(guān)政策的不匹配,我國的社會(huì)捐贈(zèng)機(jī)制一直不成熟,公益事業(yè)捐資長期處于供給不足的境地[4];另外,有些捐贈(zèng)是以實(shí)物或資金的方式進(jìn)行的一次性捐贈(zèng),該研究未對(duì)這部分資金進(jìn)行統(tǒng)計(jì);還有一些捐贈(zèng)活動(dòng)可能并未對(duì)外報(bào)道或宣傳范圍有限,導(dǎo)致在統(tǒng)計(jì)中難以確保全部涵蓋。

在生態(tài)旅游收入方面,少數(shù)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)出于爭取更多資金支持的想法,在填寫相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)時(shí)存在少報(bào)或是不報(bào)旅游收入的情況,這也會(huì)導(dǎo)致自養(yǎng)籌措資金規(guī)模的計(jì)算值小于實(shí)際值。

該研究在廣泛收集相關(guān)數(shù)據(jù)的同時(shí),充分利用了最新開展的全國范圍的調(diào)查數(shù)據(jù),所收集的數(shù)據(jù)在當(dāng)前條件下具有較高的代表性,但鑒于以上種種原因的客觀存在,使得在計(jì)算我國自然保護(hù)區(qū)2013年資金投入規(guī)模時(shí)仍然存在一些不明確因素。因此,今后一方面要做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的長期積累,尤其是實(shí)地調(diào)查所得的第一手?jǐn)?shù)據(jù),避免因主觀因素導(dǎo)致不必要的誤差;另一方面,要細(xì)化、完善自然保護(hù)區(qū)資金的統(tǒng)計(jì)名目,避免出現(xiàn)因自然保護(hù)區(qū)不是單獨(dú)統(tǒng)計(jì)單元而被迫粗略估算數(shù)值的情況。

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(責(zé)任編輯： 許素)

Characteristics of and Problems in Economic Investment in Nature Reserves of China.

QIANZhe-dong1, GUO Chen2, WU Ru-hua2, LIANG Yu-tong3, YANG Quan-guang2, PAN Zi-ping2，PANHong2, GAO Jun1, JIANG Ming-kang1

(1.Nanjing Institute of Environmental Sciences， Ministry of Environmental Protection， Nanjing 210042，China；2.Guangxi Fangcheng Golden Camellia National Nature Reserve Management Office， Fangchenggang 538000, China;3.Business School， Hohai University， Nanjing 210042， China)

Abstract:Data about the economic investment in nature reserves were collected by means of questionnaire and consultation with leading officials of the nature reserves and retrieval from literature in 2013 for analysis of status quo of and problems in funding of the nature reserves, concerning channel, scale, level and use. Results show that the nation invested a total of 18 388 million yuan RMB into the 1 262 national/provincial nature reserves or on average 14.570 6 million yuan RMB per reserve or 13 801.42 yuan RMB per unit area (km-2). The funds invested into the nature reserves increased by 2.99 times from 1999 to 2009, and by 2.45 times from 2009 to 2013. Comparison shows that the total fund China put into the nature reserve was a bit lower than that the US government put into the national parks. However, the funding of an individual national nature reserve amounted only to 74.8% of that of an American national park, and only 27.0% in terms of funding per unit area. The funds of the nature reserves were controlled by different administration departments, who did not have any integrated budgeting of their incoming funds and revenue, which added to irrational restriction of expenditure and led to shortage and structural deficiency of funds for the nature reserves as a whole.

Key words:nature reserve;funding;structural deficiency

作者簡介：錢者東(1986—),男,江蘇海安人,助理研究員,碩士,主要研究方向?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)區(qū)管理。E-mail: zhedongqian@sina.com

通信作者①E-mail： gaojun@nies.org

基金項(xiàng)目：中央級(jí)公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)專項(xiàng)

收稿日期：2015-10-13

DOI：10.11934/j.issn.1673-4831.2016.01.007

中圖分類號(hào)：X36;Q959.7+26；Q-9

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1673-4831(2016)01-0035-06