危廢處置能力嚴(yán)重不足怎么解決？

文/沃飛 沈靜 徐亦鋼

危廢處置能力嚴(yán)重不足怎么解決？

文/沃飛 沈靜 徐亦鋼

當(dāng)前，我國(guó)危險(xiǎn)廢物處置能力嚴(yán)重不足，這是導(dǎo)致危險(xiǎn)廢物非法處置和利用問(wèn)題頻發(fā)的根本原因。筆者認(rèn)為，解決目前危險(xiǎn)廢物管理問(wèn)題的重要舉措，就是要全面實(shí)行危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可制度改革。要從源頭予以控制，將法律法規(guī)堵漏和政策制度疏導(dǎo)相結(jié)合，提高危險(xiǎn)廢物的綜合利用程度，縮短處置周期，擴(kuò)大危險(xiǎn)廢物處置的有效供給。

經(jīng)營(yíng)許可證好比危險(xiǎn)廢物管理的一座攔洪大壩，其重要作用無(wú)需贅言。2004年施行的《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》規(guī)定，國(guó)內(nèi)從事危險(xiǎn)廢物收集、貯存、處置經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，依照該辦法領(lǐng)取危險(xiǎn)廢物綜合經(jīng)營(yíng)許可證和危險(xiǎn)廢物收集經(jīng)營(yíng)許可證。與此同時(shí)，2013年“兩高”司法解釋出臺(tái)，對(duì)于危險(xiǎn)廢物無(wú)證經(jīng)營(yíng)、非法處置的處罰力度顯著加大。

但由于當(dāng)前我國(guó)危險(xiǎn)廢物處置能力和產(chǎn)生量嚴(yán)重不匹配，對(duì)原有的經(jīng)營(yíng)許可證制度造成巨大沖擊：一方面，持證企業(yè)的處置能力遠(yuǎn)不能滿足監(jiān)管范圍內(nèi)爆炸式增長(zhǎng)的處置需求；另一方面，危險(xiǎn)廢物處置項(xiàng)目選址、落地要求高、難度大，危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可審批日趨收緊，擁有危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)數(shù)量較少。同時(shí)，危險(xiǎn)廢物種類繁多，對(duì)處置要求不盡相同，一刀切地實(shí)行經(jīng)營(yíng)許可證制度在具體工作中面臨很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

據(jù)專家研究估算，當(dāng)前我國(guó)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量約為1億噸/年，而每年危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)單位實(shí)際的利用處置量?jī)H為1500萬(wàn)噸左右，危險(xiǎn)廢物利用處置量?jī)H占產(chǎn)生量的15%。那么，其余85%的危險(xiǎn)廢物去向如何？據(jù)了解，部分危險(xiǎn)廢物可能通過(guò)非法途徑流失在環(huán)境中，也有很多被沒(méi)有危險(xiǎn)廢物處置資質(zhì)的企業(yè)接收、消納。

危險(xiǎn)廢物的無(wú)證經(jīng)營(yíng)，因游離在有效監(jiān)管之外，很難估量其對(duì)環(huán)境造成的實(shí)質(zhì)損害和影響。但是，從實(shí)際情況看，很多沒(méi)有危險(xiǎn)廢物處置資質(zhì)的企業(yè)，不代表其不具備危險(xiǎn)廢物處置能力，非法處置也未必完全等同于無(wú)效處置、有害處置。如果把這些企業(yè)納入危險(xiǎn)廢物處置日常監(jiān)管范圍，既可以減少環(huán)境隱患、降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，又可以彌補(bǔ)危險(xiǎn)廢物處置能力的不足，或值得一試。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前急需對(duì)實(shí)行了十多年的危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證制度，從供給側(cè)方向進(jìn)行改革。

有人可能會(huì)問(wèn)，如果放開(kāi)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可，會(huì)不會(huì)造成危險(xiǎn)廢物管理失控，導(dǎo)致危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境的違法行為大幅增加？其實(shí)，放開(kāi)不等于放任，必須是有前提的，即政府要強(qiáng)力主導(dǎo)和嚴(yán)格管控，尤其對(duì)污染物和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的控制還需從嚴(yán)，必須滿足環(huán)境保護(hù)相關(guān)要求，不能造成新的環(huán)境污染。

據(jù)了解，有些地方危險(xiǎn)廢物管理部門已經(jīng)建立了完善的管控制度，具備較強(qiáng)的管控能力，并在積極探索和嘗試危險(xiǎn)廢物管理的新思路、新方法。如上海開(kāi)展了廢酸定點(diǎn)回收利用試點(diǎn)工作，企業(yè)之間進(jìn)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的廢酸定向交易。門檻設(shè)置好后，源頭容易控制，廢酸就能得到妥善處置。又如，江蘇在有效管控的前提下，通過(guò)下放經(jīng)營(yíng)許可證審批權(quán)限、經(jīng)營(yíng)許可證備案制替代審批制、簡(jiǎn)化鑒別程序和提高鑒別效率等方式，提高地方處置能力。因此，可選擇在這些地區(qū)先期開(kāi)展試點(diǎn)。

還有人會(huì)提出，如果改革危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證制度，會(huì)不會(huì)存在法律上的風(fēng)險(xiǎn)？實(shí)際上，危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證制度已經(jīng)有所變化，如根據(jù)國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)的精神，原《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》中要求環(huán)境保護(hù)部審批頒發(fā)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證的權(quán)限，已經(jīng)連同相應(yīng)的環(huán)評(píng)審批下放給省級(jí)部門，危險(xiǎn)廢物的經(jīng)營(yíng)管理較為平穩(wěn)。對(duì)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可制度的調(diào)整，不是對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)的否定，而是為不斷完善和改進(jìn)提供基礎(chǔ)。當(dāng)前，環(huán)境質(zhì)量改善已成為環(huán)保工作的核心，基于擴(kuò)大危險(xiǎn)廢物處置能力、減少危險(xiǎn)廢物隱患和危害的經(jīng)營(yíng)許可制度改革，可謂恰逢其時(shí)。

對(duì)危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可制度進(jìn)行改革的前提，是不突破危險(xiǎn)廢物處置減量化、資源化和無(wú)害化原則，確保風(fēng)險(xiǎn)可控、污染可控，守住只能改善環(huán)境、不能惡化環(huán)境的底線。筆者認(rèn)為，可以嘗試從以下方面擴(kuò)大有效供給，矯正扭曲配置，確保環(huán)境安全。

首先，推行危險(xiǎn)廢物分類經(jīng)營(yíng)管理制度。嘗試將危險(xiǎn)廢物分類管理與經(jīng)營(yíng)許可證管理有機(jī)結(jié)合。制定分類處置危險(xiǎn)廢物種類清單，對(duì)應(yīng)不同的處置要求，擴(kuò)大安全處置能力，減輕處置壓力。

第一類為強(qiáng)制類，要嚴(yán)控。此類危險(xiǎn)廢物主要是需要焚燒或填埋處理的，處置工藝復(fù)雜、標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)、難度大、成本高，一般企業(yè)不具備這種能力。如醫(yī)療廢物，或含多氯聯(lián)苯、汞等對(duì)環(huán)境和人體健康威脅極大的危險(xiǎn)廢物等，必須嚴(yán)格執(zhí)行危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可制度。

第二類為限制類，可簡(jiǎn)化。此類危險(xiǎn)廢物處置工藝簡(jiǎn)單，風(fēng)險(xiǎn)小、要求低，多數(shù)企業(yè)具備相應(yīng)處置能力，如廢酸、廢乳化液、重金屬污泥等，可通過(guò)降低審批門檻、簡(jiǎn)化審批程序、下放審批權(quán)限等手段，向具備相關(guān)處置能力的企業(yè)開(kāi)放經(jīng)營(yíng)許可。

第三類為鼓勵(lì)類，可放開(kāi)。對(duì)于易于源頭管控的危險(xiǎn)廢物，如可回收再生的廢包裝物、廢催化劑等，鼓勵(lì)原廠回收，可參照危險(xiǎn)廢物管理，以備案制代替審批許可制。

其次，構(gòu)建危險(xiǎn)廢物處置的統(tǒng)一戰(zhàn)線。

一是大力擴(kuò)充“正規(guī)軍”。通過(guò)擴(kuò)能、調(diào)配、協(xié)同等措施，提高持證企業(yè)的危險(xiǎn)廢物處置能力，最大程度地發(fā)揮現(xiàn)有持證企業(yè)的作用。擴(kuò)能，就是鼓勵(lì)現(xiàn)有持證經(jīng)營(yíng)企業(yè)通過(guò)新建、擴(kuò)建、改建等形式，增加現(xiàn)有危險(xiǎn)廢物處置企業(yè)的處置能力，激活因拆遷、防護(hù)距離等問(wèn)題而停滯的在建和已建危險(xiǎn)廢物處置項(xiàng)目。調(diào)配，就是合理調(diào)配現(xiàn)有危險(xiǎn)廢物利用處置資源的配置和布局，化解和壓縮過(guò)剩的處置能力，增加緊缺的處置能力。協(xié)同，就是推進(jìn)區(qū)域協(xié)同處置，實(shí)現(xiàn)區(qū)域處置資源利用率的最大化。對(duì)于上述危險(xiǎn)廢物處置企業(yè)，相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)許可審批和跨省轉(zhuǎn)移審批應(yīng)從快、從簡(jiǎn)。

二是收編“雜牌軍”。要使社會(huì)上部分目前屬于非法的處置能力合法化、規(guī)范化。對(duì)于危險(xiǎn)廢物無(wú)證經(jīng)營(yíng)企業(yè)，具備無(wú)害化處置或綜合利用能力的，應(yīng)適當(dāng)提高環(huán)評(píng)及審批要求，以實(shí)現(xiàn)其合法化的身份。

三要投入“預(yù)備軍”。目前社會(huì)上仍有一些被閑置的處置資源和能力沒(méi)有被有效發(fā)掘和利用起來(lái)。如不少企業(yè)自建危險(xiǎn)廢物焚燒爐處置設(shè)施，除處置自產(chǎn)的危險(xiǎn)廢物外，還有相當(dāng)大的處置能力在閑置。有些企業(yè)的生產(chǎn)工藝和設(shè)施具備處置相關(guān)危險(xiǎn)廢物的能力，部分危險(xiǎn)廢物可作為生產(chǎn)原料或副產(chǎn)品。如金屬表面處理企業(yè)可以回收利用高品質(zhì)廢酸，鋼鐵企業(yè)可以把含有重金屬的灰渣、廢金屬包裝桶等作為原料回爐熔煉等。選擇具有成熟的生產(chǎn)工藝，以及有較強(qiáng)社會(huì)責(zé)任心和危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)積極性的企業(yè)，推動(dòng)其處置資源向社會(huì)開(kāi)放，可在一定程度上緩解危險(xiǎn)廢物處置能力的不足。