美國政府對營利性和非營利性私立高校的分類管理研究*

江　虹　鞠光宇

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美國政府對營利性和非營利性私立高校的分類管理研究*

江虹鞠光宇

隨著我國民辦教育分類管理試點工作的開展，構(gòu)建我國民辦高等教育的分類管理制度已經(jīng)成為我國教育的一項重大任務(wù)。本文以美國為案例，介紹了美國政府對營利性和非營利性私立高校的分類管理制度，包括區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)、管理體制、登記注冊、產(chǎn)權(quán)界定、稅收管理、日常管理、經(jīng)費資助和認(rèn)證等八個方面，以期為我國的民辦高等教育分類管理制度的建立提供借鑒。

發(fā)展；管理；借鑒

作為深化民辦教育辦學(xué)體制，促進(jìn)民辦教育可持續(xù)健康發(fā)展的一項重要政策舉措，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出，積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理。2010年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》，明確提出探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理辦法，隨之試點地區(qū)開始啟動營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理的試點并出臺了相關(guān)的辦法。除了試點地區(qū)，我國其它一些省市也紛紛出臺相關(guān)政策，促進(jìn)民辦教育的分類管理，民辦教育的分類管理已經(jīng)進(jìn)入試水階段。如何對營利性和非營利性民辦高校進(jìn)行管理是我國政府面臨的一個現(xiàn)實問題，借鑒外國政府對私立高校分類管理的經(jīng)驗對于我國民辦高校分類管理制度的建立有著積極的作用。

從世界范圍來看，美國是當(dāng)今世界上高等教育體系最發(fā)達(dá)的國家，也是營利性與非營利性私立高校并存的一個國家，兩類私立高校在美國并存已有幾百年,都已經(jīng)成為美國私立高等教育的重要組成部分。2011-2012學(xué)年，全美具備學(xué)位授予資質(zhì)的高校有4,706所，其中私立高校3,057所，占美國所有授予學(xué)位高校的65%。其中，非營利性私立高校1,653所，占私立高?？倲?shù)的54%；營利性私立高校1,404所，占私立高?？倲?shù)的46%。[1]2011年，全美共有高校注冊學(xué)生20,994,113人，其中在私立高校注冊的學(xué)生有5，883，917人，占所有注冊學(xué)生總數(shù)的28%。在非營利性私立高校注冊的學(xué)生有3,927,186人，占所有注冊學(xué)生總數(shù)的18.7%；在營利性私立高校注冊學(xué)生有1,956,731人，占所有注冊學(xué)生總數(shù)的9.3%。[2]目前，除羅德島州禁止?fàn)I利性私立高校的運營外[3]，美國其它州都允許營利性高校的合法運營，美國政府在私立高校的分類管理方面有著豐富經(jīng)驗。因此，本文選取美國作為研究案例，分析美國政府對營利性和非營利性私立高校的管理經(jīng)驗，以期為我國民辦高等教育的分類管理提供借鑒。

一、區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

美國法律對營利性和非營利私立高校的區(qū)分很明確：不將扣除成本之后的凈收入分配給機構(gòu)成員的私立高校是非營利性私立高校，不受上述條件限制的私立高校則屬于營利性私立高校。具體而言，非營利性私立高校的衡量指標(biāo)有三點：第一，非營利性私立高校的宗旨不以營利為目的；第二，非營利性私立高校的利潤不能用于成員間的分配和分紅；第三，非營利性私立高校的資產(chǎn)不能以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素敭a(chǎn)。而營利性私立高校則相反，組織的宗旨可以以營利為目的，組織的利潤可以用于成員間的分配和分紅，組織的財產(chǎn)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)化為私人財產(chǎn)。

二、 管理體制

美國是一個高度法治化的國家，在教育領(lǐng)域基本形成了以聯(lián)邦與州立法機構(gòu)頒布的制定法和以聯(lián)邦與州司法機構(gòu)確立的判例法兩大系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜的法律制度和法律體系，美國聯(lián)邦政府和州政府依法對營利性和非營利性私立高校進(jìn)行管理。

在美國，聯(lián)邦政府依法對營利性和非營利性私立高校行使管理權(quán)。非營利性私立高校主要由聯(lián)邦教育部(Department of Education)進(jìn)行管理。而對營利性私立高校進(jìn)行管理的聯(lián)邦政府機構(gòu)相對較多，因為美國的營利性私立高校既被視為教育，也被視為商業(yè)，除聯(lián)邦教育部(Department of Education)之外，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(Federal Trade Commission)、總審計局(General Accounting Office)、證券和交易委員會(Securities and Exchange Commission)等聯(lián)邦機構(gòu)都有對其進(jìn)行管理的權(quán)力。

從州政府對營利性和非營利性私立高校的管理上看，受聯(lián)邦最高法院皮爾斯案件(Pierce v.Society of Sisters)和達(dá)特茅斯學(xué)院案件(Dartmouth College v.Woodward)等案件判決的影響，州政府對這兩類高校具有一定管理權(quán)，通過登記注冊、稅收管理、日常管理、經(jīng)費資助等對私立高校進(jìn)行管理，但這種權(quán)力是受到限制的，即州政府在管理中不得侵犯兩類高校的自主權(quán)。在皮爾斯案件中, 聯(lián)邦最高法院確立了公立與私立高校并存的原則, 在判決中賦予各州權(quán)力去規(guī)范學(xué)校以此確保學(xué)校運行良好[4],使州政府對私立高校有“合理干預(yù)”的權(quán)力，州政府可以依法對兩類高校實行管理。而達(dá)特茅斯學(xué)院案件維護(hù)了私立高校的獨立資格，劃清了與公私學(xué)校的界限, 規(guī)定州政府不得違反憲法對私立學(xué)校采取監(jiān)督、干涉、侵權(quán)等措施。所以，州政府對這兩類高校實施管理時也不能逾越既定的界限，不能侵犯私立高校的自主權(quán)。另外，雖然這兩類學(xué)校的監(jiān)管主體在很多州是分開的，但一些州政府在評估營利性私立高校時，也開始使用類似評估公立和非營利性私立高校的標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)調(diào)查顯示，州政府并沒有單獨對營利性私立高校進(jìn)行監(jiān)管，而是使用與非營利性私立高校同樣的監(jiān)管程序，這表明州政府日益將營利性私立高校納入到高等教育規(guī)范結(jié)構(gòu)中來。[5]

三、登記注冊

美國高等學(xué)校的開辦審批權(quán)在州一級，大多數(shù)州對私立高校的建立和運作采取不同形式的審批、注冊和鑒定制度，也有少數(shù)州對私立高校未規(guī)定相關(guān)制度。

在有登記注冊規(guī)定的州，申請注冊為營利性和非營利性私立高校的手續(xù)基本相同。申請注冊非營利性私立高校，申請人要向州政府相關(guān)部門提供以下文件：向教育行政主管部門提供擬設(shè)立學(xué)校董事會成員名單、學(xué)校章程、經(jīng)費來源、校長人選、師資情況、課程設(shè)置計劃等文件；向州政府主管衛(wèi)生、建設(shè)和消防安全等行政部門提交擬設(shè)立私立高校的有關(guān)文件并接受上述部門的實地檢查。[6]對于申請注冊為營利性私立高校的，各州一般在教師資格、衛(wèi)生與安全、課程與課題、檔案與報告、財務(wù)狀況、辦學(xué)能力等方面提出要求，在申辦時要提交有關(guān)學(xué)校章程、董事會成員名單、專業(yè)設(shè)置、學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)、辦學(xué)條件等文件。[7]

四、產(chǎn)權(quán)界定

在美國，營利性與非營利性私立高校產(chǎn)權(quán)制度存在根本區(qū)別，美國政府對這兩類高校建立了不同的產(chǎn)權(quán)制度。

非營利性私立高校的產(chǎn)權(quán)制度主要體現(xiàn)在以下幾個方面。(1)營利性私立高校擁有獨立的法人財產(chǎn)權(quán)。美國聯(lián)邦最高法院1819年達(dá)特茅斯學(xué)院案認(rèn)為：“這些特性能夠使一個法人管理自己事務(wù),在沒有混亂的復(fù)雜關(guān)系、沒有危險的和無止境的需求的情境下,為了達(dá)到它的目的,擁有永久讓與的財產(chǎn)?！盵8](2)非營利性私立高校沒有明確的所有者，產(chǎn)權(quán)社會化。按照美國法律的一般規(guī)定，非營利性私立學(xué)校的捐資人在捐資后即失去對所捐贈財產(chǎn)的所有權(quán)，其財產(chǎn)歸屬學(xué)校所有，而歸學(xué)校所有并不意味著歸董事會所有，董事會只是行使對學(xué)校財產(chǎn)的管理權(quán)，董事會成員并不享有學(xué)校財產(chǎn)的所有權(quán)。(3)非營利性私立高校的成員在高校正常運轉(zhuǎn)時，并不享有剩余財產(chǎn)索取權(quán)，在組織解散時也不享有最終的剩余財產(chǎn)分配權(quán)。

美國營利性高校建立起了不同于非營利性私立高校的產(chǎn)權(quán)制度。第一，營利性高校的產(chǎn)權(quán)所有者明確，界定清晰。從美國現(xiàn)有的營利性高校來說，營利性高校的所有者一般有以下幾部分組成：機構(gòu)投資者持有的股權(quán)占到營利性高校股權(quán)主要的部分，營利性高校內(nèi)部管理人員也擁有一定比例的公司所有權(quán)，很多營利性高校建立了股票期權(quán)制度。第二，營利性高校的投資者在高校正常運轉(zhuǎn)時擁有剩余財產(chǎn)索取權(quán)和相應(yīng)的決策權(quán)，在高校解散時擁有最終的剩余財產(chǎn)分配權(quán)。第三，營利性高校確立了明確的法人財產(chǎn)權(quán)?！艾F(xiàn)代公司制的核心是法人財產(chǎn)權(quán)制度，它包括公司法人主體地位的確立，公司法人財產(chǎn)，以及公司法人財產(chǎn)權(quán)的獨立及其運用等內(nèi)容，其中最重要的是公司法人財產(chǎn)權(quán)的界定?！盵9]

五、稅收管理

美國政府針對營利性和非營利私立高校的不同運營機制制定了不同的稅收政策。非營利性私立高?？梢韵硎芏喾N稅收優(yōu)惠，最重要的有以下三種優(yōu)惠：免除聯(lián)邦收入稅①；免除州、縣、市財產(chǎn)稅；向免稅學(xué)校等機構(gòu)捐贈的組織和個人捐出的資金免除聯(lián)邦收入稅。而相比之下，美國的營利性私立高校由于自身的商業(yè)性質(zhì)，它們同公司一樣，須履行納稅義務(wù)，并由工商部門進(jìn)行管理。根據(jù)《美國標(biāo)準(zhǔn)公司法》第132條的規(guī)定，營利性私立高校不享受免稅的待遇，需要繳納資產(chǎn)財產(chǎn)稅、銷售稅、所得稅等，大多數(shù)營利性私立高校要將稅前收入的40%用于納稅。[10]

六、日常管理

為了維護(hù)公共教育利益，美國政府依法對營利性和非營利性私立高校進(jìn)行日常管理，但如前所述，受法院判例的影響，美國政府對這兩類私立高校日常管理的權(quán)力受到了很大限制，在管理過程中，一旦侵犯了私立高校的自主權(quán)，就可能遭到相關(guān)方的起訴。在“法靈頓訴土庫石杰”(Farrington v.Tokushige)案例中，聯(lián)邦最高法院以“州政府蓄意置外國語學(xué)校于政府的嚴(yán)格控制之下，侵犯了家長及其學(xué)校經(jīng)營者的權(quán)利”而判決該項法令無效。[11]因此，營利性和非營利性私立高校在遵守政府法律的前提下, 享有較大的管理教育教學(xué)以及其他事務(wù)的自主權(quán)，美國政府一般不直接干預(yù)營利性和非營利性私立高校的日常運作，而是通過間接的方式對其進(jìn)行日常管理。州政府一般通過州教育廳及其教育董事會對這兩類高校進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，但如果私立高校在運作過程中違背法律，出現(xiàn)危害社會利益的行為，美國政府就會介入，對其危害社會利益的行為進(jìn)行查處，這一方面對營利性私立高校的管理尤為突出。近幾年來，不少營利性私立高校在學(xué)生招收、錄取、就業(yè)率和財政敘述等方面弄虛作假而受到政府調(diào)查。例如，2004年2月，美國聯(lián)邦司法部的一個下屬機構(gòu)突襲檢查了國際技術(shù)教育公司(營利性高校)的總部和10個校園，此次檢查行為主要針對國際技術(shù)教育公司虛報學(xué)生注冊人數(shù)來騙取政府資助的行為。[12]美國教育部也對美國最大的營利性私立高校——鳳凰城大學(xué)在1998年9月到2004年2月期間的相關(guān)情況進(jìn)行了檢查，并于2004年2月發(fā)表了檢查報告，該報告稱鳳凰城大學(xué)將雇員收入和招生掛鉤，違反了相關(guān)規(guī)定，鳳凰城大學(xué)為此支付了980萬美元罰款。

另外，依法對營利性和非營利性私立高校定期評估是美國政府管理這兩類高校的重要方式，評估主要包括常規(guī)評估和總體評估。常規(guī)評估主要針對辦學(xué)過程, 總體評估主要針對其辦學(xué)成果。總體評估內(nèi)容主要包括對教學(xué)質(zhì)量、學(xué)術(shù)影響、教學(xué)設(shè)施、規(guī)章制度以及畢業(yè)生被社會認(rèn)可的程度等方面,并通過諸如學(xué)校排名等方式公布最終評估結(jié)果。此外，除了政府組織的評估外, 民間信譽度較高的基金會也會積極參與到評估工作中來。

七、經(jīng)費資助

由于認(rèn)識到私立高等教育在美國社會中的巨大作用，美國政府對兩類私立高校實施了積極的經(jīng)費資助政策，并因營利性和非營利性私立高校的不同性質(zhì)而有所差異。對營利性私立高校進(jìn)行經(jīng)費資助的主要方式是資助在此類高校就讀的學(xué)生，包括學(xué)生獎學(xué)金和學(xué)生貸款。而對非營利性私立高校的經(jīng)費資助的方式是既資助在此類高校就讀的學(xué)生，也資助此類高校的科研項目。美國政府的資助是營利性和非營利性私立高校收入的重要來源，營利性私立高校越來越依靠政府對學(xué)生的資助，而政府投入是非營利性私立高校收入的重要組成部分。在2008-2009財政年度，美國聯(lián)邦政府對非營利性私立高校公共財政投入達(dá)210.24億美元，占當(dāng)年美國非營利性私立高校教育經(jīng)費總收入690.64億美元的30.44%。[13]

美國政府積極為在私立高校就讀的學(xué)生提供獎學(xué)金和學(xué)生貸款，這既面向在非營利性私立高校就讀的學(xué)生，也面向在營利性私立高校就讀的學(xué)生。1972 年通過的《高等教育法》修正案決定向包括私立高校在內(nèi)的幾乎所有高校提供資助,各私立高?？勺灾鳑Q定資助經(jīng)費的使用，這對營利性私立高校的發(fā)展非常有利，在營利性私立高校就讀的學(xué)生獲得了申請聯(lián)邦資助的資格。從州一級的層面上看，在營利性私立高校的爭取下，許多州對營利性私立高校設(shè)立了學(xué)生資助項目。例如，亞里桑那州向?qū)W生提供聯(lián)邦教育資助項目的配套經(jīng)費；紐約州向所有高校就讀的學(xué)生(包括營利性私立高校)提供學(xué)費資助項目、越南退伍軍人獎學(xué)金及兼職學(xué)習(xí)資助。

八、認(rèn)證制度

認(rèn)證制度是美國高等教育領(lǐng)域的重要質(zhì)量保障模式，也是美國政府管理營利性和非營利性私立高校的主要手段。在美國聯(lián)邦政府介入提供給高校經(jīng)費資助之前，認(rèn)證程序是一個自愿程序，獲得認(rèn)證僅證明該私立高校教育質(zhì)量較高。但隨著1952年《退伍軍人權(quán)利法案》的通過，無論是營利性還是非營利性私立高校，若想獲得聯(lián)邦政府的項目資助，必須通過聯(lián)邦教育部認(rèn)可的認(rèn)證機構(gòu)的認(rèn)證才能獲得資助。獲得聯(lián)邦教育部認(rèn)可的認(rèn)證機構(gòu)的認(rèn)證，成為了私立高校獲得聯(lián)邦資助的必備程序。因此，無論營利性私立高校還是非營利性私立高校都非常重視聯(lián)邦政府的機構(gòu)認(rèn)證，尤其是各類營利性私立高校，都積極地加入到認(rèn)證程序中來。

據(jù)統(tǒng)計，在1972年高等教育法重新授權(quán)之前，只有不到15%的營利性私立高校獲得了認(rèn)證。[14]而到了2005年，幾乎所有授予學(xué)位的營利性私立高校和近半數(shù)的非授予學(xué)位的營利性私立高校獲得了認(rèn)證。傳統(tǒng)上，大多數(shù)營利性私立高校是由全國性認(rèn)證機構(gòu)認(rèn)證的，現(xiàn)在越來越多的營利性私立高校開始獲得地區(qū)認(rèn)證機構(gòu)的認(rèn)證，但是大多數(shù)營利性私立高校依然由全國性認(rèn)證機構(gòu)認(rèn)證，因為地區(qū)認(rèn)證機構(gòu)對營利性私立高?；蚨嗷蛏儆幸恍骋?。目前，這種情況已有所改變，美國司法部通過了對美國律師協(xié)會(一個專門對法律高校進(jìn)行認(rèn)證的機構(gòu))的相關(guān)裁決，要求美國律師協(xié)會停止“僅僅因為它們是營利性私立高校就拒絕予以認(rèn)證的行為”[15]，這意味著一個認(rèn)證機構(gòu)基于私立高校的營利性身份做出認(rèn)證決定的行為是非法的。

九、結(jié)語

由上述分析可見，由于營利性和非營利性私立高校性質(zhì)不同，美國政府對這兩類高校的管理制度存在很大不同。實行分類管理為美國私立高校的發(fā)展提供了一個良好的制度空間，使得兩類高校有序發(fā)展，共同促進(jìn)了美國私立高等教育的發(fā)展。積極學(xué)習(xí)美國政府對這兩類高校的管理經(jīng)驗，可以為我國民辦高校的管理提供借鑒。

從我國辦學(xué)現(xiàn)實情況來看，投資辦學(xué)是我國民辦高等教育的基本特征，“我們可以作一個基本判斷，即我國民辦高等教育的基本特征或本質(zhì)特征是投資辦學(xué)，而不是捐資辦學(xué)”[16]，我國存在著大量的投資性質(zhì)的民辦高校，也有一些捐資辦學(xué)的民辦高校，兩者需要不同的法律制度和政策進(jìn)行規(guī)范。但到目前為止，我國并沒有在國家層面上確立民辦高等教育的分類管理制度，我國的民辦高等教育立法和政策都是基于我國民辦高等教育的非營利性來制定的，這使得現(xiàn)實中出現(xiàn)了不少問題，不利于我國民辦高等教育的發(fā)展。我國應(yīng)該盡快建立民辦高等教育的分類管理制度，對投資辦學(xué)的營利性民辦高校和捐資辦學(xué)的非營利性民辦高校制定有區(qū)別的立法和政策，才能促進(jìn)我國民辦高等教育的協(xié)調(diào)有序發(fā)展。

注釋：

①美國《國內(nèi)稅收法》第501條規(guī)定：專門以宗教、慈善、科學(xué)或教育等活動為目的的組織免交聯(lián)邦收入稅，條件是“其純收入的任何部分都不能用于增加任何股票持有者和個人的利益”。

[1]Table 279[EB/OL].[2015-10-08].http://nces.ed.gov/programs/digest/d12/tables/dt12_279.asp.

[2]Table 198[EB/OL].[2015-10-08].http://nces.ed.gov/programs/digest/d12/tables/dt12_198.asp.

[3]丹尼爾·貝內(nèi)特，亞當(dāng)·盧凱西，理查德·維德.美國政府對營利性高校的管理歷史分析[J].世界教育信息，2013(23)：35.

[4]Decision: Pierce v.Society of Sisters (1925)[EB/OL].[2015-10-01].http://atheism.about.com/library/decisions/privacy/bldec_PierceSociety.htm.

[5]Kevin Kinser, From Main Street to Wall Street: The Transformation of For-Profit Higher Education (Hoboken:Wiley, 2006)[EB/OL].[2015-10-02]http://eric.ed.gov/?id=EJ791615.

[6][12]周梁云,穆美瓊.美國私立教育法律制度的特點及其借鑒[J].云南師范大學(xué)學(xué)報,2006(5):35-39.

[7]朱瑞剛.美國私立學(xué)校發(fā)展的外部條件研究[D].保定:河北大學(xué),2005:56.

[8]Trustees of Dartmouth College v.Woodward[EB/OL].[2015-10-01].http://caselaw.findlaw.com/us-supreme-court/17/518.html.

[9]劉燦.現(xiàn)代公司制的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)研究[M].成都:西南財經(jīng)大學(xué)出版社，1996: 140-141.

[10]高曉杰.美國營利性私立高等教育與資本市場[M].廣州：廣東高等教育出版社，2008:31.

[11]Farrington v.Tokushige[EB/OL].[2015-10-01].https://supreme.justia.com/cases/federal/us/273/284/case.html.

[12]NCLC.Making The Numbers Count: Why Proprietary School Performance Data Doesn’t Add Up and What Can Be Done About It[EB/OL].[2015-04-29].http://www.studentloanborrowerassistance.org/wp-content/uploads/2013/05/ProprietarySchoolsReport.pdf.

[13]崔來廷.美國私立非營利性高校多元化教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)解析[J].現(xiàn)代教育科學(xué)，2012(4):132-135.

[14]J.H.Jones.“Proprietary Schools as a National Resource,” The Future in the Making, ed.D.W.Vermile (San Francisco: Josse-Bass)[EB/OL].[2015-04-29].http://centerforcollegeaffordability.org/research/studies/for-profit-higher-education-2010.

[15]Daniel L.Bennett, Adam R.Lucchesi.For-Profit Higher[EB/OL].[2015-10-02].http://centerforcollegeaffordability.org/research/studies/for-profit-higher-education-2010.

[16]鄔大光.投資辦學(xué):我國民辦高等教育的本質(zhì)特征[J].廣東教育學(xué)院學(xué)報，2006(12):59-60.

(責(zé)任編輯陳志萍)

2015-08-18

江虹，首都師范大學(xué)2010級博士生；鞠光宇，教育部教育發(fā)展研究中心助理研究員。(北京/100048)

*本文系國家社會科學(xué)基金“十二五”規(guī)劃2012年度教育學(xué)青年課題(課題批準(zhǔn)號CGA120131)的研究成果。