論集體土地被征收人參與權(quán)的法律保障

王立冠，姜 莉

中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京100081

論集體土地被征收人參與權(quán)的法律保障

王立冠，姜 莉*

中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京100081

集體土地征收是事關(guān)社會(huì)公共利益、國計(jì)民生的問題，與城市化建設(shè)的順利推進(jìn)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的穩(wěn)定發(fā)展有著密切的聯(lián)系。被征收人合法權(quán)益的保護(hù)問題是集體土地征收的重點(diǎn)工作，而被征收人合法權(quán)益的保障離不開參與權(quán)的有效行使。只有讓被征收人參與到土地征收過程中，對(duì)土地征收行為進(jìn)行有效監(jiān)督并提出自身的合理訴求，才能切實(shí)保障被征收人的合法權(quán)益，促進(jìn)征地決策的合理公正，從而保障城市化進(jìn)程的有序開展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。我國目前立法方面對(duì)集體土地被征收人參與權(quán)的法律保障存在主體范圍不明、權(quán)利范圍狹窄、程序保障缺陷等問題，亟需從集體土地被征收人參與權(quán)的法律保障現(xiàn)狀出發(fā)，針對(duì)被征收人參與權(quán)的法律保障存在的立法缺陷，通過法律的制定與修改，明確參與權(quán)的主體范圍，擴(kuò)大并明確參與權(quán)的內(nèi)容，完善參與權(quán)的程序配置，構(gòu)建有效的反饋監(jiān)督機(jī)制。

集體土地；集體土地征收；城市化；被征收人；參與權(quán)

王立冠，姜 莉.論集體土地被征收人參與權(quán)的法律保障［J］.西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2016，18（4）：54-62.

WANG Liguan，JIANG Li.Legal Protection of Land-expropriated Farmers'Participation Right in Collective-owned Land Requisition［J］.Journal of Southwest Petroleum University：Social Sciences Edition，2016，18（4）：54-62.

引言

集體土地被征收人的參與權(quán)，是集體土地被征收人依照法律規(guī)定的程序和方法，直接或間接地參與到集體土地的征收過程中，表達(dá)被征收人的需求、主張和利益，并維護(hù)自身合法權(quán)益的權(quán)利。隨著民主法治的發(fā)展和民主意識(shí)的普及，行政相對(duì)人的程序性權(quán)利在土地征收中的價(jià)值獲得學(xué)界的普遍認(rèn)可，而參與權(quán)則是其中的關(guān)鍵權(quán)利。集體土地被征收人的參與權(quán)不僅有利于維護(hù)被征收人的合法權(quán)益，更提供了被征收人在土地征收程序中監(jiān)督抑制政府濫用土地征收權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)。因此，集體土地被征收人參與權(quán)的法律保障是切實(shí)保障被征收人在土地征收過程中合法權(quán)益的基本要求。近年來隨著城市化的不斷推進(jìn)，集體土地的征收日益頻繁，隨之產(chǎn)生的大量群體性沖突事件，嚴(yán)重影響了社會(huì)和諧發(fā)展。積極探索集體土地被征收人參與權(quán)的法律保障，是完善集體土地征收補(bǔ)償法律制度、緩和現(xiàn)實(shí)土地征收矛盾的有效途徑，具有一定的理論意義和實(shí)踐意義。

鑒于我國目前立法方面對(duì)集體土地被征收人參與權(quán)的法律保障存在主體范圍不明、權(quán)利范圍狹窄、程序保障缺陷等問題，這將導(dǎo)致被征收人的合法權(quán)益被肆意侵犯、集體土地征收的矛盾激化、大量群體性沖突事件發(fā)生。每年進(jìn)京的征地上訪事件達(dá)數(shù)千起，其數(shù)量之大以及近年來的暴力征地拆遷過程中的惡性致死事件反映了農(nóng)民被動(dòng)參與下其利益受損后的反抗，也側(cè)面反映了我國征地過程中農(nóng)民參與缺失的問題突出［1］。學(xué)界對(duì)盡快出臺(tái)《集體土地征收補(bǔ)償條例》并對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行規(guī)制的呼聲越來越高。在這一領(lǐng)域進(jìn)行廣泛而深入的研究，可以為集體土地征收過程中被征收人參與權(quán)的行使提供理論參考，并將有利于國家立法對(duì)該項(xiàng)權(quán)利保障的進(jìn)一步完善。

1被征收人參與權(quán)的法律保障現(xiàn)狀

黨的十八大報(bào)告提出，要圍繞構(gòu)建中國特色社會(huì)主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制。公眾參與作為社會(huì)管理體制的關(guān)鍵部分，其重要性被進(jìn)一步強(qiáng)化。通過公眾參與實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治之間的良性互動(dòng)，已成為目前我國特色社會(huì)主義管理體系的建設(shè)目標(biāo)。據(jù)此觀之，在我國集體土地征收制度弊端眾多、矛盾重重的背景下，被征收人參與權(quán)的法律保障是化解諸多矛盾的有益嘗試。

1.1被征收人參與權(quán)的法理基礎(chǔ)

被征收人享有參與權(quán)符合依法治國、程序公正的要求并且具有重要的意義，這是被征收人參與權(quán)的法學(xué)理論基礎(chǔ)，它要求不斷促進(jìn)我國對(duì)被征收人參與權(quán)法律保障的完善。

1.1.1被征收人享有參與權(quán)符合依法治國的要求

從我國的國體和政體來看，權(quán)力產(chǎn)生于權(quán)利，國家機(jī)構(gòu)行使公權(quán)力，為人民服務(wù)，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。因此，為了確保公權(quán)力的正確有效行使，在公權(quán)力行使過程中不能缺乏私權(quán)利主體的意志表達(dá)，必須通過雙方相互制約限制來達(dá)到權(quán)利與權(quán)力的平衡。在集體土地征收這一充滿權(quán)利和權(quán)力沖突的過程中，被征收人的參與是進(jìn)行平衡的重要方式，也是法治中國建設(shè)道路上解決權(quán)利與權(quán)力沖突的有益途徑。被征收人若不能有序并有效地參與，民主法治的實(shí)踐將會(huì)受到影響，法治中國的建設(shè)將受到阻礙。

1.1.2被征收人享有參與權(quán)符合程序公正的要求

從我國行政法的基本原則來看，程序公正是實(shí)體公正的前提，而程序正當(dāng)原則要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)行政公開，確保公眾參與，履行職責(zé)時(shí)存在利害關(guān)系的應(yīng)當(dāng)回避。該原則確保受行政權(quán)力影響的人有權(quán)參與到權(quán)力運(yùn)行過程中，對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督。政府以公共利益為由強(qiáng)制征收被征收人的土地，該征收行為屬于行政行為的范疇，應(yīng)當(dāng)受該基本原則的約束。政府的強(qiáng)制征收權(quán)使被征收人處于被動(dòng)的弱勢(shì)地位，保證被征收人在土地征收過程中的充分參與，是維護(hù)被征收人合法權(quán)益的必要法律保障。

1.1.3被征收人享有參與權(quán)的價(jià)值和意義

被征收人享有參與權(quán)具有十分重要的價(jià)值和意義。首先，通過被征收人的參與，能將被征收人的意愿?jìng)鬟_(dá)給政府，為其提供傾訴意愿的機(jī)會(huì)，有助于實(shí)現(xiàn)公平正義；其次，被征收人對(duì)當(dāng)?shù)氐那闆r更加熟悉，政府官員和開發(fā)商可以吸取被征收人提出的有益意見，提升決策質(zhì)量；最后，被征收人參與到土地征收程序中，可以增加政府征地決策的合法性和民主性，能夠獲取被征收人對(duì)于決策的支持，減少與被征收人之間的利益沖突。

1.2被征收人參與權(quán)的現(xiàn)行法律規(guī)定

我國現(xiàn)行法律制度對(duì)于集體土地被征收人的參與權(quán)已有了初步設(shè)定和保障規(guī)范，主要通過《土地管理法》、《征收土地公告辦法》、《國土資源部關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》、《國土資源聽證規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)賦予集體土地被征收人參與權(quán)，并對(duì)該權(quán)利進(jìn)行相應(yīng)的保障。

1.2.1《土地管理法》對(duì)參與權(quán)的規(guī)定

我國《土地管理法》對(duì)被征收人參與權(quán)方面的規(guī)定主要包括：第一，國家征收土地應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)，再由縣級(jí)以上地方人民政府將批準(zhǔn)事項(xiàng)進(jìn)行公告并且組織實(shí)施。被征收的土地所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的特定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)赝恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洟佟吨腥A人民共和國土地管理法》第四十六條：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯??！?。第二，在征地補(bǔ)償安置方案確定以后，地方人民政府應(yīng)當(dāng)將其公告，并且聽取被征地的村民和集體經(jīng)濟(jì)組織的意見②《中華人民共和國土地管理法》第四十八條：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。”。第三，被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征地補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況及時(shí)準(zhǔn)確地向該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員予以公布，并接受集體經(jīng)濟(jì)組織成員的監(jiān)督③《中華人民共和國土地管理法》第四十九條：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督?！?。因此，《土地管理法》賦予被征收人的參與權(quán)主要為：被征收人對(duì)土地征收方案、補(bǔ)償安置方案的知悉真情權(quán)；前往土地行政主管部門登記確認(rèn)的權(quán)利；對(duì)征地補(bǔ)償安置方案的提出意見權(quán)；對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用收支情況的監(jiān)督權(quán)。

1.2.2《征收土地公告辦法》對(duì)參與權(quán)的規(guī)定

我國《征收土地公告辦法》④2010年11月30日國土資源部第49號(hào)令頒布《國土資源部關(guān)于修改部分規(guī)章的決定》，其中規(guī)定：“為了維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一，進(jìn)一步完善國土資源法律體系，決定對(duì)以下規(guī)章作出如下修改：一、將《征用土地公告辦法》（國土資源部令第10號(hào)）的名稱修改為‘征收土地公告辦法'。二、將下列規(guī)章有關(guān)規(guī)定中的‘征用'修改為‘征收'......”將《土地管理法》關(guān)于被征收人參與權(quán)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化、明確。具體包括：第一，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或其他權(quán)利人可以在征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10個(gè)工作日內(nèi)向有關(guān)政府的土地行政主管部門提出其對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案的不同意見或者要求舉行聽證會(huì)。土地行政主管部門對(duì)相關(guān)被征收人提出的不同意見應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，若被征收人要求進(jìn)行聽證，則應(yīng)當(dāng)依法舉行聽證會(huì)。經(jīng)研究被征收人意見或者聽證會(huì)的舉行，發(fā)現(xiàn)征地補(bǔ)償、安置方案確實(shí)需要進(jìn)行修改的，應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)和批準(zhǔn)的征地方案進(jìn)行相應(yīng)的修改⑤《征收土地公告辦法》第三條：“征收農(nóng)民集體所有土地的，征收土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案應(yīng)當(dāng)在被征收土地所在地的村、組內(nèi)以書面形式公告。其中，征收鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有土地的，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地進(jìn)行公告?！薄墩魇胀恋毓孓k法》第九條：“被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10個(gè)工作日內(nèi)向有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門提出?！薄墩魇胀恋毓孓k法》第十條：“有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)研究被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案的不同意見。對(duì)當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)。確需修改征地補(bǔ)償、安置方案的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)和批準(zhǔn)的征收土地方案進(jìn)行修改。有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門將征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府審批時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人的意見及采納情況，舉行聽證會(huì)的，還應(yīng)當(dāng)附具聽證筆錄。”。第二，征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用的收支狀況應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員進(jìn)行公布，以供被征地權(quán)利人進(jìn)行查詢和監(jiān)督。土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)受理對(duì)征地、補(bǔ)償、安置方案公告內(nèi)容的查詢或?qū)嵤┲挟a(chǎn)生的相關(guān)問題的舉報(bào)，從而接受社會(huì)的監(jiān)督⑥《征收土地公告辦法》第十二條：“有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門將征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用撥付給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織后，有權(quán)要求該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在一定時(shí)限內(nèi)提供支付清單。市、縣人民政府土地行政主管部門有權(quán)督促有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將征地補(bǔ)償、安置費(fèi)用收支情況向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員予以公布，以便被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人查詢和監(jiān)督。”第十三條：“市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)受理對(duì)征收土地公告內(nèi)容和征地補(bǔ)償、安置方案公告內(nèi)容的查詢或者實(shí)施中問題的舉報(bào)，接受社會(huì)監(jiān)督?！薄５谌?，若土地行政主管部門未依法進(jìn)行征地、補(bǔ)償、安置方案公告，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求進(jìn)行公告，否則其有權(quán)拒絕辦理相應(yīng)的征地補(bǔ)償?shù)怯?、補(bǔ)償安置手續(xù)⑦《征收土地公告辦法》第十四條：“未依法進(jìn)行征收土地公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。未依法進(jìn)行征地補(bǔ)償、安置方案公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償、安置手續(xù)。”。第四，因未按照依法批準(zhǔn)的征地、補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行征地、補(bǔ)償、安置從而引發(fā)爭議的，由市、縣人民政府進(jìn)行協(xié)調(diào)；若協(xié)調(diào)不成，則交由上一級(jí)人民政府進(jìn)行裁決①《征收土地公告辦法》第十五條：“因未按照依法批準(zhǔn)的征收土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行補(bǔ)償、安置引發(fā)爭議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級(jí)地方人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施。”。該《辦法》在《土地管理法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化了被征收人行使參與權(quán)的時(shí)限，并賦予被征收人在參與權(quán)受侵害后拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)的權(quán)利，還可以要求有關(guān)人民政府對(duì)相關(guān)爭議事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

1.2.3相關(guān)部門規(guī)章對(duì)參與權(quán)的規(guī)定

《國土資源部關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定，在征地依法進(jìn)行報(bào)批之前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)當(dāng)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等重要事項(xiàng)，通過書面的方式通知被征地的村民及其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織，同時(shí)應(yīng)當(dāng)組織被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織及村民共同對(duì)擬征土地上的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查確認(rèn)。除此之外，還應(yīng)告知被征地權(quán)利人有申請(qǐng)聽證的權(quán)利②《國土資源部關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》第九條：“告知征地情況。在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶?！钡谑畻l：“確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果。當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)對(duì)擬征土地的權(quán)屬、地類、面積以及地上附著物權(quán)屬、種類、數(shù)量等現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)?！钡谑粭l：“組織征地聽證。在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，對(duì)擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑有申請(qǐng)聽證的權(quán)利。當(dāng)事人申請(qǐng)聽證的，應(yīng)按照《國土資源聽證規(guī)定》規(guī)定的程序和有關(guān)要求組織聽證?！?。該指導(dǎo)意見將被征收人通過聽證參與決定土地征收相關(guān)事項(xiàng)的時(shí)限區(qū)間擴(kuò)大到征地依法報(bào)批前，有利于被征收人更有效地行使參與權(quán)。《國土資源聽證規(guī)定》對(duì)被征收人參與聽證的具體程序進(jìn)行了更加詳細(xì)的專門規(guī)定。該規(guī)定分別列舉了土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證和可以根據(jù)需要組織聽證的情形，同時(shí)還分別列舉了在報(bào)批之前和作出決定之前應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人可申請(qǐng)聽證權(quán)利的情形。為被征地權(quán)利人合法有序地參與聽證提供了法律保障③《國土資源聽證規(guī)定》第十二條：“有下列情形之一的，主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證：（一）擬定或者修改基準(zhǔn)地價(jià)；（二）編制或者修改土地利用總體規(guī)劃和礦產(chǎn)資源規(guī)劃；（三）擬定或者修改區(qū)域性征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。有下列情形之一的，直接涉及公民、法人或者其他組織的重大利益的，主管部門根據(jù)需要組織聽證：（一）制定規(guī)章和規(guī)范性文件；（二）主管部門規(guī)定的其他情形?！钡谑艞l：“有下列情形之一的，主管部門在報(bào)批之前，應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利：（一）擬定擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案的；（二）擬定非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案的。有下列情形之一的，主管部門在作出決定之前，應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利：（一）較大數(shù)額罰款、責(zé)令停止違法勘察或者違法開采行為、吊銷勘察許可證或者采礦許可證等行政處罰的；（二）國有土地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)的許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的；（三）法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的其他情形。”第二十條：“當(dāng)事人對(duì)本規(guī)定第十九條規(guī)定的事項(xiàng)要求聽證的，主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證?！钡诙粭l：“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在告知后5個(gè)工作日內(nèi)向聽證機(jī)構(gòu)提出書面申請(qǐng)，逾期未提出的，視為放棄聽證；但行政處罰聽證的時(shí)限為3個(gè)工作日。放棄聽證的，應(yīng)當(dāng)書面記載。”。

通過我國現(xiàn)行立法對(duì)集體土地被征收人參與權(quán)的規(guī)定，可以看出，我國對(duì)集體土地被征收人參與權(quán)的立法保障已有初步規(guī)范?，F(xiàn)行相關(guān)法律保障主要有兩大優(yōu)點(diǎn)：一是在征地依法報(bào)批前，被征收人即可行使參與權(quán)，要求舉行聽證，有利切實(shí)維護(hù)被征收人權(quán)利，避免被征收人要求聽證時(shí)征地申請(qǐng)已通過審批形成定局，聽證程序淪為形式；二是出臺(tái)針對(duì)國土資源聽證的具體規(guī)定，切實(shí)指導(dǎo)被征收人在具體的時(shí)限內(nèi)通過法律規(guī)定的程序申請(qǐng)聽證，行使參與權(quán)。

2被征收人參與權(quán)法律保障存在的問題

通過對(duì)我國關(guān)于集體土地被征收人參與權(quán)現(xiàn)行立法的分析，可知我國在完善集體土地被征收人參與權(quán)方面持有積極、努力的態(tài)度。換言之，努力改善集體土地被征收人參與權(quán)的行使，我國已經(jīng)從提前申請(qǐng)聽證的時(shí)間和規(guī)范具體聽證程序等方面邁出了重要步伐。但是盡管如此，在相關(guān)制度的設(shè)計(jì)中依然存在一些問題亟需進(jìn)一步完善，其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1參與權(quán)主體范圍不明

參與權(quán)的權(quán)利主體范圍，即被征收人的范圍?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的主體范圍僅限于被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和該集體經(jīng)濟(jì)組織的村民。雖然《征用土地公告辦法》對(duì)主體范圍的規(guī)定擴(kuò)展到包括“其他權(quán)利人”，但該規(guī)定不夠明確具體。目前學(xué)者們對(duì)于被征收人的研究范圍大多也僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民。然而在具體實(shí)踐中，對(duì)被征收土地享有權(quán)益的主體，除了被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民以外，還有租賃權(quán)人、承包經(jīng)營權(quán)人、地役權(quán)人等等。當(dāng)集體土地被征收時(shí)，他們的權(quán)益極可能會(huì)因此受損，而其能否成為參與權(quán)的權(quán)利主體，法律尚不明確，學(xué)界亦存在爭議。主體不明確直接影響土地征收中參與主體的缺位，難以真正維護(hù)利害關(guān)系人的合法權(quán)益［2］。因此，亟需對(duì)這一方面加以明確規(guī)定。

2.2參與權(quán)內(nèi)容狹窄

土地征收審批決定在現(xiàn)實(shí)生活中是非常重要的決定，其通常會(huì)改變?cè)S多被征收人的生活及其生產(chǎn)勞動(dòng)，更是關(guān)系到土地資源配置、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。被征收人作為財(cái)產(chǎn)所有者和公民個(gè)人，是土地征收法律關(guān)系中的一方當(dāng)事人，土地征收的審批決定將會(huì)對(duì)被征收人的財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生影響，意味著被征收人的財(cái)產(chǎn)權(quán)將被公權(quán)力強(qiáng)制剝奪。因而，在作出這種重要決定的過程中，被征收人理應(yīng)有權(quán)參與。然而我國當(dāng)前立法僅賦予了被征收人對(duì)制定征地補(bǔ)償、安置方案和非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案的參與權(quán)，被征收人在土地征收的其他方面卻無法參與，如土地能否被征收的決定、征地具體面積的決定等關(guān)系到被征收人具體利益的土地征收事項(xiàng)。這是參與權(quán)內(nèi)容過于狹窄的表現(xiàn)。

參與權(quán)內(nèi)容過于狹窄不利于被征收人對(duì)土地征收的監(jiān)督，尤其是被征收人無法參與決定土地能否被征收和具體征地面積，這將可能使審批程序面臨一個(gè)很大的風(fēng)險(xiǎn)，即當(dāng)征收申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料為虛假材料，政府有可能會(huì)遭受虛假材料的蒙蔽，從而作出錯(cuò)誤的決定，最后導(dǎo)致政府形象和威信受到損害。而更重要的是，這將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害被征收人的合法權(quán)益，甚至引發(fā)不良群體事件的發(fā)生。例如，150名無錫農(nóng)民狀告國土資源部行政不作為案就反映了該風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際存在［3］。該案中，國土資源部僅審查了江蘇省的書面材料后，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)辦理了同意江蘇省無錫市征收申請(qǐng)所提出土地的批復(fù)，但該案中無錫市居然將鴻橋村村民的私有房屋宅基地當(dāng)作村莊工礦用地上報(bào)國土資源部和國務(wù)院審批，導(dǎo)致案件的發(fā)生。

2.3參與權(quán)的行使存在程序缺陷

我國在土地征收方面實(shí)行“兩公告一登記”制度①第一次公告即《征用土地公告》。征用土地公告的內(nèi)容：（一）征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、批準(zhǔn)時(shí)間和批準(zhǔn)用途；（二）征用土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積；（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑；（四）辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙蕖⒌攸c(diǎn)。第二次公告即《征地補(bǔ)償、安置方案公告》。國土行政主管部門根據(jù)省或國務(wù)院征用土地批準(zhǔn)文件批準(zhǔn)的《征用土地方案》在征用土地公告之日起45日內(nèi)以村為單位擬訂征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告。征地補(bǔ)償、安置方案公告內(nèi)容：（一）本集體經(jīng)濟(jì)組織被征用土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；（二）土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式；（三）安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式；（四）地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式；（五）農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；（六）其他有關(guān)征地補(bǔ)償、安置的具體措施。補(bǔ)償?shù)怯?。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人應(yīng)當(dāng)在征用土地公告規(guī)定的期限內(nèi)持土地權(quán)屬證書（土地承包合同）到指定地點(diǎn)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人未如期辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)的，其補(bǔ)償內(nèi)容以有關(guān)市、縣土地行政主管部門的調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn)。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10個(gè)工作日內(nèi)向有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門提出。有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)研究被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案的不同意見。對(duì)當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)。確需修改征地補(bǔ)償、安置方案的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)和批準(zhǔn)的征用土地方案進(jìn)行修改。有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門將征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府審批時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人的意見及采納情況，舉行聽證會(huì)的，還應(yīng)當(dāng)附具聽證筆錄。市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)受理對(duì)征用土地公告內(nèi)容和征地補(bǔ)償、安置方案公告內(nèi)容的查詢或者實(shí)施中問題的舉報(bào)，接受社會(huì)監(jiān)督。未依法進(jìn)行征用土地公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。未依法進(jìn)行征地補(bǔ)償、安置方案公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償、安置手續(xù)。，即對(duì)征收土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行公告，被征收人前往土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。被征收人對(duì)于公告事項(xiàng)有異議的，有權(quán)申請(qǐng)聽證，對(duì)于未進(jìn)行公告的，有權(quán)拒絕辦理登記手續(xù)。盡管現(xiàn)行立法規(guī)定了被征收人通過查詢舉報(bào)或聽證會(huì)等方式行使參與權(quán)，也專門出臺(tái)了《國土資源聽證規(guī)定》對(duì)聽證參與程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，但是具體程序上依然存在諸多弊端，難以滿足被征收人參與征收程序的需求。

2.3.1公告詳盡程度未規(guī)定

我國現(xiàn)行的“兩公告一登記”制度僅規(guī)定了公告中應(yīng)告知征收土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案，并未對(duì)應(yīng)公告事項(xiàng)的詳盡程度作出規(guī)定。這一程序缺陷，給予了行政機(jī)關(guān)較大的操作空間，對(duì)于應(yīng)當(dāng)公開的信息通過抽象性規(guī)定進(jìn)行掩蓋，侵犯被征收人的知情權(quán)。若被征收人缺乏有效的信息，其在征地過程中根本無法積極有效地參與，因而進(jìn)一步阻礙了被征收人參與權(quán)的行使。

2.3.2參與方式單一

在參與土地征收決定的方式方面，現(xiàn)行立法僅賦予了被征收人通過查詢舉報(bào)或聽證會(huì)的方式行使參與權(quán)，參與方式過于單一，甚至不能直接和征收申請(qǐng)人協(xié)商征地補(bǔ)償、安置辦法。雖然法律規(guī)定國家可以為了公共利益而強(qiáng)制性征收被征收人的土地，但這并不意味著國家可以單方面強(qiáng)制決定應(yīng)當(dāng)給予被征收人的補(bǔ)償金額以及安置辦法，具體的補(bǔ)償金額和安置辦法應(yīng)當(dāng)由雙方當(dāng)事人即被征收人和征收申請(qǐng)人協(xié)商解決。將參與權(quán)的行使方式僅限于查詢舉報(bào)和聽證會(huì)的方式，不利于保護(hù)被征收人的參與權(quán)，一定程度上限制了被征收人參與決定的積極性。

2.3.3程序效力不足

《國土資源聽證規(guī)定》僅規(guī)定了直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員未依法組織聽證或徇私舞弊、濫用職權(quán)的行政處分責(zé)任，對(duì)于違反聽證程序而作出的行為的法律效力卻未予以明確規(guī)定。該規(guī)定雖然使違反聽證程序的責(zé)任人員受到了處罰，但是對(duì)于違反聽證程序而作出的行為卻存在放縱其繼續(xù)發(fā)生效力的風(fēng)險(xiǎn)，大大剝奪了被征收人聽證參與權(quán)的實(shí)效性。

2.4有效反饋監(jiān)督機(jī)制的缺失

我國立法雖然規(guī)定了參與權(quán)的行使主體、內(nèi)容、方式、時(shí)間，但卻沒有成功構(gòu)建有效的反饋監(jiān)督機(jī)制?，F(xiàn)行立法關(guān)于有效反饋監(jiān)督機(jī)制的缺乏主要體現(xiàn)為對(duì)被征收人的反饋監(jiān)督缺乏法定的回應(yīng)制度?；貞?yīng)意味著政府對(duì)公眾接納政策和公眾提出訴求要作出及時(shí)的反應(yīng)，并采取積極措施來解決問題［2］。參與權(quán)的有效行使關(guān)鍵取決于被征收人通過法定反饋監(jiān)督程序提出問題、反映訴求后，政府針對(duì)被征收人意見是否作出積極反應(yīng)和回復(fù)。我國立法雖然賦予了被征收人通過查詢舉報(bào)或聽證會(huì)的方式行使參與權(quán)，卻是有參與無回應(yīng)，是一種表面上的參與，很難發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。

例如《國土資源聽證規(guī)定》僅規(guī)定對(duì)于在報(bào)批擬定的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案、擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具聽證筆錄，但是卻并未規(guī)定通知被征收人是否采納聽證意見的具體方式。尤其是對(duì)于不采納意見的情況，并未規(guī)定政府應(yīng)在特定時(shí)限內(nèi)以具體的方式告知被征收人并說明理由。除此之外，被征收人雖然享有參與權(quán)，但行政機(jī)關(guān)在聽證程序上享有絕對(duì)控制權(quán)，聽證筆錄僅供參考，是否采納最終還是取決于政府的裁決。政府作為征地主體，其對(duì)聽證筆錄的采納決定是否具有中立性值得懷疑，且違背了“任何人不得做自己案件的法官”的原則①這是英美普通法自然公正原則的內(nèi)容之一，基本內(nèi)涵是：如果一個(gè)法官與法庭受理的某一案件有個(gè)人利益牽連，那么他就不能審理這個(gè)案件。這是保證審判無偏私的必然要求，這就是任何人不得作為自己案件的法官原則。這一原則在大陸法系理論中稱為回避原則。任何人不得作為自己案件的法官的原則不僅適用于司法領(lǐng)域，同樣也適用于行政領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時(shí)也必須遵循這一原則。。

有效反饋監(jiān)督機(jī)制在實(shí)踐中的缺失，輕則導(dǎo)致被征收人的參與意見不能及時(shí)得到采納，重則將會(huì)導(dǎo)致被征收人的意見在參與程序結(jié)束后石沉大海，參與權(quán)立法形同虛設(shè)。被征收人通過聽證程序提供的意見未被及時(shí)采納甚至不被采納，而又由于缺乏政府向被征收人陳述理由的溝通環(huán)節(jié)，使得被征收人難以理解未被采納的原因，嚴(yán)重打擊了被征收人行使參與權(quán)的積極性，激化了被征收人與政府之間的矛盾。

3完善被征收人參與權(quán)法律保障的建議

我國現(xiàn)行立法對(duì)被征收人參與權(quán)的法律保障存在諸多弊端。有效的參與意味著能保證公眾決策體系或決定過程中盡可能早地注意到那些會(huì)影響到他們的建議，公眾清楚地了解通過參與使自己可以對(duì)決策作出貢獻(xiàn)的實(shí)施情況，公眾有機(jī)會(huì)和途徑參與并使他們的意見被決策者知曉，公眾可以得到清晰的關(guān)于決策作出的原因［4］。因此，如何完善被征收人參與權(quán)的法律保障，切實(shí)維護(hù)被征收人的合法權(quán)益，使被征收人真正參與到土地征收的過程中，已成為當(dāng)前社會(huì)普遍關(guān)注和討論的問題。通過前文對(duì)我國該方面法律保障缺陷的分析，在此提出以下相應(yīng)的完善建議。

3.1明確參與權(quán)主體范圍

在西方國家，被征收人參與權(quán)的主體范圍非常廣泛。所有對(duì)被征收土地?fù)碛懈鞣N權(quán)利的人都被包括在內(nèi)，不僅包括被征收土地的所有權(quán)人，還包括對(duì)被征收土地?fù)碛杏靡嫖餀?quán)和擔(dān)保物權(quán)等他物權(quán)的權(quán)利人；不僅包括對(duì)土地?fù)碛形餀?quán)的權(quán)利人，還包括對(duì)土地?fù)碛袀鶛?quán)的權(quán)利人［5］。與之相比，我國現(xiàn)行立法除了規(guī)定包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民以外，僅《征用土地公告辦法》規(guī)定包括其他權(quán)利人，但未明確規(guī)定其他權(quán)利人的范圍。為了全面保護(hù)被征收人的參與權(quán)，應(yīng)當(dāng)明確參與權(quán)的主體范圍。

被征收人參與權(quán)主體范圍的確定，雖無需一味效仿西方國家將權(quán)利賦予得如此廣泛，但對(duì)個(gè)別密切相關(guān)的權(quán)利人應(yīng)當(dāng)加以明確列舉。除了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民以外，應(yīng)當(dāng)增加用益物權(quán)人為參與權(quán)的行使主體。由于被征收土地的征收將會(huì)剝奪用益物權(quán)人對(duì)被征收土地的特定財(cái)產(chǎn)使用權(quán)，將會(huì)較大程度地影響用益物權(quán)人的生產(chǎn)和生活，而造成的損失又是其他方式無法完全等價(jià)彌補(bǔ)的。因此，為了保障被征收土地用益物權(quán)人的合法權(quán)益，當(dāng)前立法應(yīng)當(dāng)將其納入被征收人參與權(quán)的主體范圍。對(duì)于被征收土地的擔(dān)保權(quán)人和債權(quán)人，由于其合法權(quán)益通常為非特定財(cái)產(chǎn)權(quán)，通過征地補(bǔ)償費(fèi)用可以進(jìn)行等價(jià)補(bǔ)償，其只需與擔(dān)保人和債務(wù)人自行協(xié)商即可維護(hù)其合法權(quán)益，并無將其納入被征收人參與權(quán)主體范圍的確切需要。

3.2擴(kuò)大并明確參與權(quán)的內(nèi)容

被征收人作為土地征收法律關(guān)系中的一方當(dāng)事人，土地征收的審批決定意味著被征收人的財(cái)產(chǎn)權(quán)將被公權(quán)力強(qiáng)制剝奪。雖然我國立法賦予了被征收人對(duì)制定征地補(bǔ)償、安置方案和非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案的聽證申請(qǐng)和參與權(quán)，但是在土地征收的其他方面卻無法參與。尤其是對(duì)于是否征收土地以及征收面積的決定，被征收人無法參與協(xié)商。盡管國家為了公共利益需要可以依法強(qiáng)制征收土地，但為了確保征收土地切實(shí)符合公益用途，提高征收審批質(zhì)量的同時(shí)更好地保障被征收人的合法權(quán)利，應(yīng)當(dāng)賦予被征收人參與到征收土地以及征收面積的決定中并提出具體意見的權(quán)利。防止征收申請(qǐng)人為了自身利益或其他非公共利益進(jìn)行征收申請(qǐng)，避免出現(xiàn)以公共利益的名義侵害公共利益的現(xiàn)象。

除了擴(kuò)大參與權(quán)的內(nèi)容以外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)參與權(quán)的內(nèi)容加以具體明確。實(shí)踐中參與權(quán)不明確導(dǎo)致出現(xiàn)兩種極端現(xiàn)象，一種為“釘子戶”濫用參與權(quán)，漫天要價(jià)拒絕被征收，阻礙城市開發(fā)進(jìn)程，另一種則為被征收人未能表達(dá)其具體意見就被強(qiáng)制征收。因此，明確參與權(quán)的內(nèi)容至關(guān)重要，我國立法應(yīng)當(dāng)明確被征收人有權(quán)參與一切關(guān)系到被征收人具體利益的土地征收事項(xiàng)，對(duì)于法律未明確賦予的具體參與權(quán)應(yīng)當(dāng)不予認(rèn)可。除此之外，對(duì)于法律明確賦予的參與權(quán)的行使限度也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定。應(yīng)規(guī)定被征收人應(yīng)當(dāng)按照法定程序參與各個(gè)具體事項(xiàng)，并規(guī)定被征收人在參與過程中提出的要求應(yīng)當(dāng)符合市場(chǎng)供求關(guān)系和社會(huì)倫理道德。例如規(guī)定對(duì)征地補(bǔ)償數(shù)額的異議數(shù)額不得超過其余被征收人意見所提出數(shù)額平均數(shù)的百分之幾。從而既有利于防止參與權(quán)濫用，又有利于保障被征收人的合法權(quán)益。

3.3完善參與權(quán)的程序配置

實(shí)體法的公正性必須在程序公正的基礎(chǔ)上才能得以有效實(shí)現(xiàn)［6］。參與權(quán)作為一項(xiàng)重要的程序性權(quán)利，是被征收人行使其實(shí)體性權(quán)利的基礎(chǔ)和保證。我國現(xiàn)行立法對(duì)于參與權(quán)行使具體程序的規(guī)定存在諸多弊端，參與程序的完善迫在眉睫?，F(xiàn)行有效的參與權(quán)行使程序規(guī)定主要包括：向被征收人公告征地方案與補(bǔ)償安置方案、被征收人申請(qǐng)舉行聽證會(huì)、被征收人參與聽證會(huì)進(jìn)行評(píng)議和表決、被征收人因不服政府的征收決定而進(jìn)行調(diào)解或訴訟、調(diào)解或訴訟后的善后處理。對(duì)參與權(quán)行使程序的個(gè)別組成部分應(yīng)當(dāng)更加具體化、系統(tǒng)化和法律化，從而完善參與權(quán)的程序配置。

3.3.1公告環(huán)節(jié)

我國現(xiàn)行的“兩公告一登記”制度僅規(guī)定了公告中應(yīng)告知征收土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案，并未對(duì)應(yīng)公告事項(xiàng)的詳盡程度作出規(guī)定。為了保障被征收人知情權(quán)不受侵犯，有利于其更好地行使參與權(quán)，當(dāng)前立法應(yīng)當(dāng)對(duì)公告事項(xiàng)的詳盡程度作出具體要求?？s小行政機(jī)關(guān)的操作空間，防止其對(duì)于應(yīng)當(dāng)公開的信息通過抽象性規(guī)定進(jìn)行掩蓋。立法可以先采用概括式規(guī)定公告征收土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案時(shí)應(yīng)當(dāng)公告事項(xiàng)的總體范圍，再通過列舉式規(guī)定應(yīng)當(dāng)告知的具體事項(xiàng)和可以根據(jù)需要而告知的事項(xiàng)。這樣就可以保證參與權(quán)人能夠完整地獲取其需要知悉的信息。除此之外，立法還應(yīng)當(dāng)對(duì)公告的地點(diǎn)予以規(guī)范。明確公告地點(diǎn)有利于規(guī)范公告行為，提前告知被征收人取得征地信息的地點(diǎn)，有助于被征收人及時(shí)獲取相關(guān)征地信息［7］。

3.3.2聽證參與環(huán)節(jié)

現(xiàn)行立法僅賦予了被征收人通過查詢舉報(bào)或聽證會(huì)的方式行使參與權(quán)，參與方式過于單一，甚至不能直接和征收申請(qǐng)人協(xié)商征地補(bǔ)償安置辦法。我國立法應(yīng)當(dāng)增加被征收人的參與方式，而不僅限于查詢舉報(bào)和申請(qǐng)聽證，例如通過法律規(guī)定被征收人與征收申請(qǐng)人就征地補(bǔ)償安置辦法進(jìn)行協(xié)商的具體程序。海南省陵水縣黎安鎮(zhèn)在該方面的創(chuàng)新性實(shí)踐取得了良好效果。該鎮(zhèn)大墩村以村集體為征地主體進(jìn)行包干補(bǔ)償，不再由政府挨家挨戶進(jìn)行補(bǔ)償工作。除了得到高額補(bǔ)償款外，村委會(huì)還額外獲得縣政府土管部門給的征地工作經(jīng)費(fèi)，由政府出資幫助村委會(huì)注冊(cè)一個(gè)有限責(zé)任公司，全村村民都是股東。這樣村委會(huì)有了充足的資金，就會(huì)自發(fā)去測(cè)量征地面積，挨家計(jì)算實(shí)際補(bǔ)償金額，將村民各自的土地補(bǔ)償金補(bǔ)償給村民后，剩余資金歸大家共同共有［8］。如此一來，不僅拓寬了被征收人的參與形式，調(diào)動(dòng)了各個(gè)村民參與的積極性，而且提高了政府征地效率，降低了征地成本。我國立法可以參考該創(chuàng)新實(shí)踐給予的啟示，進(jìn)一步拓寬被征收人的參與方式。

3.3.3善后處理環(huán)節(jié)

經(jīng)過調(diào)解或訴訟，若發(fā)現(xiàn)原征收決定存在違法違紀(jì)狀況，應(yīng)如何進(jìn)行善后處理，對(duì)此《國土資源聽證規(guī)定》僅規(guī)定了直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員未依法舉行聽證和徇私舞弊、濫用職權(quán)時(shí)的行政處分責(zé)任，對(duì)于違反聽證程序所作出的決定的法律效力卻未予以明確規(guī)定。盡管依照行政法的合法性原則和程序正當(dāng)原則，亦可否定該決定的法律效力，但是卻存在撤銷該決定會(huì)嚴(yán)重影響“公共利益”，需要繼續(xù)執(zhí)行并給予受害人額外補(bǔ)償?shù)那闆r。我國應(yīng)當(dāng)通過法律條文對(duì)于違反聽證程序所作決定的法律效力進(jìn)行明確否定，并對(duì)考慮到“公共利益”需要繼續(xù)執(zhí)行的具體情況進(jìn)行列舉式的明確規(guī)定。一方面，起到對(duì)聽證程序重要性的強(qiáng)調(diào)作用，提高政府與被征收人對(duì)聽證會(huì)的重視；另一方面，避免個(gè)別地方政府濫用“公共利益”作為繼續(xù)實(shí)施違反聽證程序所作決定的借口。

3.4構(gòu)建有效的反饋監(jiān)督機(jī)制

反饋監(jiān)督機(jī)制，是指通過被征收人行使參與權(quán)來反饋意見，從而對(duì)土地征收決策的審批和執(zhí)行過程中的政府行為加以監(jiān)督，進(jìn)而保證政府征收土地的行為具有合法性和合理性的機(jī)制。目前我國在征地過程中賦予被征收人申請(qǐng)聽證并參與聽證會(huì)表達(dá)意見的權(quán)利，即為反饋監(jiān)督機(jī)制的一部分。構(gòu)建有效的反饋監(jiān)督機(jī)制，其實(shí)質(zhì)即為保障被征收人有效行使參與權(quán)，應(yīng)當(dāng)完善以下幾個(gè)方面：

3.4.1建立積極有效的回應(yīng)機(jī)制

反饋監(jiān)督機(jī)制是否有效，其關(guān)鍵在于反饋監(jiān)督意見是否得到積極反應(yīng)和回復(fù)。征地農(nóng)民的參與是自身利益和要求的表達(dá)，這種表達(dá)理應(yīng)得到對(duì)方的一定回應(yīng)，否則參與行為就可能演變成為農(nóng)民的“自言自語”［9］。構(gòu)建有效的反饋監(jiān)督機(jī)制，必須在反饋監(jiān)督意見的回復(fù)方面進(jìn)行明確的法律規(guī)定?！秶临Y源聽證規(guī)定》并未規(guī)定政府對(duì)于是否采納聽證意見應(yīng)以具體的方式告知被征收人并說明理由。我國應(yīng)當(dāng)通過法律修訂增加政府應(yīng)在特定期限內(nèi)以公告或書面的形式將是否采納聽證意見以及理由告知被征收人的法律規(guī)定。這將避免被征收人的意見在聽證程序結(jié)束后石沉大海，保障參與權(quán)的行使得到重視和有效回應(yīng)。

3.4.2確保聽證筆錄采納決定的中立性

反饋監(jiān)督意見審查機(jī)關(guān)的中立性與反饋監(jiān)督機(jī)制的有效性也密切相關(guān)。是否采納聽證筆錄取決于政府的裁決，然而政府作為征地主體，其對(duì)聽證筆錄的采納決定是否具有中立性值得懷疑，且違背了“任何人不得做自己案件的法官”的原則。為了保證對(duì)聽證筆錄采納決定的中立性，當(dāng)前立法應(yīng)當(dāng)將決定權(quán)交由申請(qǐng)征地政府的上一級(jí)人民政府。為保證聽證筆錄的約束力，相關(guān)決策主體不采納聽證的建議，必須公開說明理由并允許公眾質(zhì)詢［10］。如此一來，既發(fā)揮了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督作用，又保證了該決定的中立性，保障了被征收人的有效參與。

3.4.3完善社會(huì)監(jiān)督制度

對(duì)行政行為的監(jiān)督離不開社會(huì)監(jiān)督。構(gòu)建有效的反饋監(jiān)督機(jī)制，同樣需要構(gòu)建相應(yīng)的社會(huì)監(jiān)督制度。雖然現(xiàn)行立法賦予了被征收人一定的參與權(quán)，但是依據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)國情，集體土地被征收人的文化素質(zhì)和法治觀念普遍不高，在該現(xiàn)狀下，被征收人很難合法有效地行使參與權(quán)。因此，在實(shí)踐中集體土地被征收人通常因受文化條件的限制而導(dǎo)致參與權(quán)的行使形同虛設(shè)。鑒于被征收人在這方面處于弱勢(shì)地位，為了幫助被征收人有效行使參與權(quán)，我國應(yīng)當(dāng)許可建立能夠代表被征收人的“民間組織”，如土地征收協(xié)會(huì)，通過訴訟立法賦予該“民間組織”代表被征收人對(duì)政府違法征地行為進(jìn)行公益訴訟的權(quán)利，并通過相關(guān)土地立法授予其對(duì)政府征地行為提出監(jiān)督意見、開展調(diào)解工作的權(quán)利。從而讓有知識(shí)有能力的社會(huì)群體能夠幫助被征收人維護(hù)合法權(quán)益。

4結(jié)語

集體土地征收是事關(guān)社會(huì)公共利益、國計(jì)民生的問題，與城市化建設(shè)的順利推進(jìn)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的穩(wěn)定發(fā)展有著密切的聯(lián)系。集體土地上的房屋附著了居住保障、農(nóng)田生產(chǎn)保障、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)等多種利益，甚至有祖宅蔭庇的心理寄托［11］。因此，被征收人合法權(quán)益的保護(hù)問題是集體土地征收的重點(diǎn)工作，而被征收人合法權(quán)益的保障離不開參與權(quán)的有效行使。只有讓被征收人參與到土地征收過程中，對(duì)土地征收行為進(jìn)行有效監(jiān)督并提出自身的合理訴求，才能切實(shí)保障被征收人的合法權(quán)益，促進(jìn)征地決策的合理公正，從而保障城市化進(jìn)程的有序開展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。在集體土地被征收人參與權(quán)的視角下，我國的法律保障存在諸多缺陷。有必要通過明確參與權(quán)的主體范圍、擴(kuò)大并明確參與權(quán)的內(nèi)容、完善參與權(quán)的程序配置以及構(gòu)建有效的反饋監(jiān)督機(jī)制來進(jìn)一步完善被征收人參與權(quán)的法律保障。在未來的城市化進(jìn)程中，集體土地征收依然是其中的關(guān)鍵步驟，被征收人參與權(quán)的法律保障至關(guān)重要，頒布《集體土地征收補(bǔ)償條例》迫在眉睫。筆者通過本文對(duì)集體土地被征收人參與權(quán)的法律保障進(jìn)行研究，旨在提出切實(shí)有用的立法建議，為我國集體土地征收盡綿薄之力。

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編輯：余少成

編輯部網(wǎng)址：http：//sk.swpuxb.com

Legal Protection of Land-expropriated Farmers'Participation Right in Collective-owned Land Requisition

WANG Liguan，JIANG Li*
School of Law，Minzu University of China，Beijing，100081，China

Collective-owned land requisition matters a great deal to the public interests and people's livelihood.It's also closely related to the smooth progress of urbanization and steady development of rural collective economic organizations.The protection of land-expropriated farmer's legal interests is the key point in collective-owned land requisition，and it cannot do without the performance of participation right.The land-expropriated farmers'legal interests will be effectively protected only when they could participate in and supervise the requisition process，and put forward their own claims，thereby making the requisition decision more just and equitable，ensuring an orderly urbanization progress and maintaining social stability.There are still many problems in the legislation a boat legal protection of land-expropriated farmers'participation right including unclear definition of the scope of subject，narrow scope of interest，and lack of procedural safeguards.Therefore we suggest the following measures：regulate the scope of subjects'participation right by law，expand and regulate the content of participation right，improve the procedural configuration and build an effective feedback and supervision system.

collective-owned land；collective-owned land requisition；urbanization；land-expropriated farmers；participation right

10.11885/j.issn.1674-5094.2016.05.10.01

1674-5094（2016）04-0054-09

DF459

A

2016-05-10

王立冠（1993-），男（黎族），海南屯昌人，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)、房地產(chǎn)法學(xué)。

姜 莉（1964-），女（漢族），山東青島人，副教授，博士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)、財(cái)稅法學(xué)。