改革戶籍附加福利是京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵

步淑段　寧金輝

摘 要：戶籍附加福利已經(jīng)成為阻礙京津冀協(xié)同發(fā)展的最大障礙。在介紹戶籍附加福利的種類、緊迫性和剖析戶籍福利產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，提出農(nóng)村居民也存在戶籍附加福利，應(yīng)從河北省中小城鎮(zhèn)改革開(kāi)始，借鑒國(guó)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡對(duì)策，提高河北省非戶籍福利，逐步把京津冀戶籍福利轉(zhuǎn)化為非戶籍福利，鼓勵(lì)和吸引農(nóng)村居民和京津居民向河北省中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)京津冀三地戶籍福利均等化和遷徙自由化，進(jìn)而促進(jìn)京津冀人、財(cái)、物、技術(shù)、管理、信息等各種生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：改革；戶籍福利；京津冀；非戶籍福利；協(xié)同發(fā)展

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2016）01-0009-03

一、戶籍附加福利及其改革的緊迫性

2015年5月3日《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺(tái)，習(xí)近平總書(shū)記指示，要疏解北京非首都功能。要疏解北京非首都功能，就必然牽涉到人員流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而人員流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的最大障礙是戶籍福利！為了能夠永遠(yuǎn)享有戶籍附加的各種福利，外邊的人拼命沖進(jìn)去，里面的人打死也不出來(lái)！京津冀戶口附加的各種福利人為地割斷了各種不同地方居民的相互進(jìn)入通道，嚴(yán)格阻礙了人才和人力的自由遷移，資金、技術(shù)等要素的優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)的隨心轉(zhuǎn)移，加深了人們享受公共服務(wù)的不公平感和被歧視感，從而影響了社會(huì)和諧和生產(chǎn)力的協(xié)同發(fā)展。在當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付效果不佳和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制隔靴搔癢的情勢(shì)下，更加激化了京津冀戶籍福利望塵莫及者的心理焦慮。因此，弱化或者剝離或公平化附加在戶口上的福利待遇，建成一套便于勞動(dòng)者自由遷徙的新型戶籍制度，才能為京津冀一體化消除心理障礙。

中國(guó)新聞周刊網(wǎng)2013年9月報(bào)道北京戶口有八十多項(xiàng)福利：就業(yè)、工資待遇、買房、買車、教育、婚姻、生育、醫(yī)療、養(yǎng)老、交通、公園休閑、買便宜飛機(jī)票、可以看高水平演出、消息靈通……據(jù)測(cè)算，有北京戶口買房至少省46萬(wàn)元，讀書(shū)至少省8萬(wàn)元，生孩子省5萬(wàn)元，考入北大的概率比外省高41倍，北京戶口黑市價(jià)格20萬(wàn)～72萬(wàn)元不等……2013年2月王聘在《濟(jì)南日?qǐng)?bào)》發(fā)表評(píng)論說(shuō)城鄉(xiāng)戶籍福利有60多種不平等。據(jù)何詩(shī)昌等學(xué)者就城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)戶籍福利歧視統(tǒng)計(jì)分析，外來(lái)勞動(dòng)力養(yǎng)老保險(xiǎn)的享有比例低于本地勞動(dòng)力60%，失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的享有比例比本地勞動(dòng)力低37%和42%。這些差異除了勞動(dòng)力個(gè)人特征的差異外，可能都來(lái)自對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力的歧視。

居民福利有戶籍福利和非戶籍福利、農(nóng)村福利與城市福利之分，也有經(jīng)濟(jì)福利、社會(huì)福利、生態(tài)福利和政治福利之別。戶籍福利大多是靠政府財(cái)政補(bǔ)貼取得的經(jīng)濟(jì)福利（比如購(gòu)買保障房、五險(xiǎn)一金補(bǔ)貼等）、靠政府強(qiáng)制力取得的那部分社會(huì)福利（比如教育福利、就業(yè)福利等）和政治福利（選舉權(quán)和被選舉權(quán)等）。非戶籍福利大多是生態(tài)環(huán)境福利和靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)取得的那部分社會(huì)福利?，F(xiàn)行戶籍制度決定了戶籍附加福利有兩種不平等：一是農(nóng)業(yè)戶口和城鎮(zhèn)戶口承載的利益不平等，農(nóng)民進(jìn)城后難以享受城市居民的福利待遇，城里人到農(nóng)村難以合法購(gòu)置土地和房產(chǎn)；二是北京戶籍人口與非戶籍人口承載利益不平等，非戶籍人口雖然也為北京市發(fā)展做出了不可替代的巨大貢獻(xiàn)，但是往北京遷移，取得戶籍都難，更不用提享受與北京市人口同等待遇。而戶籍居民卻可以排他性地享受著附著在戶籍上的諸多福利。最苦的是已經(jīng)開(kāi)放戶籍的河北省中小城市居民，作為京畿之地，既沒(méi)有京津的各種優(yōu)厚待遇，也沒(méi)有農(nóng)村人口固有福利，還要承受京津人口蜂擁買房帶來(lái)的高房?jī)r(jià)的痛苦。戶籍福利既得利益者不愿意離開(kāi)所在地使戶籍福利的優(yōu)越感越來(lái)越強(qiáng)，外部人千方百計(jì)沖進(jìn)去也使戶籍福利的誘惑魅力十足。

二、戶籍附加福利不平等的原因

京津城市與農(nóng)村、河北省中小城市戶籍附加福利的不平等感產(chǎn)生的原因主要是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的巨大差距、歷史上政策傾斜的習(xí)慣性依賴和戶籍附加福利既得利益者的特殊地位。京津社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，戶籍含金量高，享有更大決策自主權(quán)、更多社會(huì)資源、更多發(fā)展空間、更高的收入水平和消費(fèi)水平、獲取更多就業(yè)機(jī)會(huì)和外部信息、更多的出行便利度和國(guó)家重大活動(dòng)參與度等。京津戶籍具有的極高特權(quán)價(jià)值和福利價(jià)值，自然誘導(dǎo)人們崇拜和蜂涌而至，京津自然拿戶籍待價(jià)而沽。而京津這種特權(quán)價(jià)值和福利價(jià)值并不是由京津居民勤勞所創(chuàng)造，而是歷史原因和政府強(qiáng)制力限制而形成，因而就不能被京津戶籍人口所獨(dú)占，應(yīng)該與所有在京津工作并納稅的人公平分享。京津存量人口及其福利剛性決定了財(cái)政支出的慣性增長(zhǎng)，政府難以甩掉低素質(zhì)的存量人口包袱，只能在增量人口上做文章，把大量外來(lái)人口擋在戶籍福利之外。由于擔(dān)心各種福利外流和財(cái)政資金吃緊，嚴(yán)格控制人口，因此京津戶籍改革舉步維艱。

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口制度，戶籍附加福利差距較大且各具特色，農(nóng)民享有土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓出租、分享征地補(bǔ)償金、集體收入分紅、寬房大院、各種惠農(nóng)補(bǔ)貼和免繳農(nóng)業(yè)畜牧稅以及隨時(shí)隨地到城鄉(xiāng)打工掙錢(qián)的自由。城里人難以到農(nóng)村取得宅基地和蓋房權(quán)。因此在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的京津石唐等大城市周圍農(nóng)村出現(xiàn)了“農(nóng)民公務(wù)員”、考上大學(xué)、參軍、農(nóng)民工等不再遷出戶口等“逆城市化”現(xiàn)象。京津人不愿意外來(lái)人口分享他們固有的戶籍福利就像富裕的農(nóng)村人不愿意讓城里人來(lái)落戶分享他們土地收益一樣。法律對(duì)城市人到農(nóng)村買房買地的約束，一方面保護(hù)了農(nóng)民農(nóng)田的承包權(quán)利和宅基地的內(nèi)部低價(jià)轉(zhuǎn)讓權(quán)，也讓農(nóng)民失去了土地在城鄉(xiāng)自由流動(dòng)中的高溢價(jià)收入。

三、改革戶籍附加福利不平等的對(duì)策

戶籍制度改革最根本要解決城鄉(xiāng)居民福利均等化和憲法賦予城鄉(xiāng)雙向遷徙權(quán)力的自由化。戶籍附加福利的平等解決既可以是拉平也可以是取消。取消戶籍附著的各種福利不太現(xiàn)實(shí)。如果大城市居民戶籍福利逐漸靠市場(chǎng)靠社會(huì)化途徑實(shí)現(xiàn)而非靠政府財(cái)政補(bǔ)貼和強(qiáng)權(quán)解決，如果福利具有可攜帶性、如果福利現(xiàn)在放棄以后可以輕松獲得，如果農(nóng)村和中小城鎮(zhèn)的非戶籍福利遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于戶籍福利的吸引力，那么附加于戶籍上的特權(quán)式福利將自然不會(huì)有交易價(jià)值。

1. 改革從中小城鎮(zhèn)開(kāi)始。改革的大方向應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)戶口一元化，拉平城鄉(xiāng)居民各種福利待遇，實(shí)現(xiàn)福利供給的普惠制。由于京津戶籍福利的粘附性和改革阻力較大，隱型政策是在臟亂差工作上吸納外來(lái)人口，在高大上社會(huì)福利上排斥外來(lái)人口。京津的集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)越來(lái)越小于擁擠效應(yīng)，學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)最優(yōu)城市規(guī)模應(yīng)該在100萬(wàn)人到400萬(wàn)人，未達(dá)到或超過(guò)這一區(qū)間都將陷入低效率。我國(guó)100萬(wàn)人至400萬(wàn)人這一經(jīng)濟(jì)效益最優(yōu)區(qū)間的城市數(shù)量明顯不足。所以改革順序應(yīng)該從改革河北省中小城鎮(zhèn)開(kāi)始，再逐步過(guò)渡到河北省大城市和北京天津等特大城市。

2. 提高各種非戶籍福利。城市人才、資金和技術(shù)不能有效進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)村想集約化、現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化、信息化是不可能實(shí)現(xiàn)的，也不能真正解決京津的城市病。一位國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)過(guò)，國(guó)家財(cái)政資金向農(nóng)村投入多少都不過(guò)分！通過(guò)國(guó)家層面的發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政支持，加大京津周圍的河北省中小城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村的“七通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施投資，實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施的全覆蓋，豐富中小城市文體娛樂(lè)活動(dòng)內(nèi)容，提高博物館、圖書(shū)館檔次，建設(shè)更多免費(fèi)公園、水系、綠色走廊等活動(dòng)場(chǎng)所，改善中小城市生態(tài)環(huán)境，在空氣質(zhì)量、飲水食品安全和宜居宜業(yè)上下大力氣，鼓勵(lì)各類事業(yè)單位和中介機(jī)構(gòu)尤其是大學(xué)、醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、科研院所、金融機(jī)構(gòu)、劇院、大型購(gòu)物中心和網(wǎng)店到中小城鎮(zhèn)安營(yíng)扎寨，提高中小城鎮(zhèn)居民的政治地位、選舉更多中小城鎮(zhèn)村民當(dāng)人大代表和政協(xié)委員，用青山綠水藍(lán)天、交通便利快捷、物美價(jià)廉豐富等非戶籍福利吸引人財(cái)物信息和“三高六新”企業(yè)聚集，減少城市戶籍吸引力，降低京津居民的天然優(yōu)越感，吸引京津居民和農(nóng)村居民到河北省中小城鎮(zhèn)安居樂(lè)業(yè)，構(gòu)建京津和河北省中小城市產(chǎn)品要素的雙向流動(dòng)機(jī)制，居民在京津冀任何地方購(gòu)房居住，都可以享受當(dāng)?shù)厮懈＠?。京津出現(xiàn)城市病，河北省中小城鎮(zhèn)郊區(qū)相對(duì)發(fā)達(dá)后就會(huì)出現(xiàn)真正的“逆城市化”，進(jìn)而帶動(dòng)人才、資金、技術(shù)、市場(chǎng)、信息主動(dòng)轉(zhuǎn)移河北省和京津再城市化。

3. 依靠市場(chǎng)化改革把戶籍福利逐步轉(zhuǎn)化為非戶籍福利。政府應(yīng)該按照外來(lái)人口對(duì)戶籍福利的迫切程度分批分期逐漸把戶籍福利轉(zhuǎn)變?yōu)榉菓艏＠?。比如，只要外?lái)人口有固定住所和穩(wěn)定工作收入，就應(yīng)該賦予他們的子女從幼兒園到大學(xué)教育與城市原著居民子女同等的機(jī)會(huì)和權(quán)力，部屬高校不要再按照地區(qū)分配招生名額，改為按照人口或者高考人數(shù)分配，實(shí)現(xiàn)分?jǐn)?shù)面前人人平等。盡快將那些需要付費(fèi)才能獲得的五險(xiǎn)一金福利與戶籍脫鉤，不管有無(wú)城市戶口，只要參加各種社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)、符合相關(guān)繳費(fèi)和年限要求，就應(yīng)該享受相同的福利保障，把大統(tǒng)籌的醫(yī)療與養(yǎng)老保險(xiǎn)改為新加坡式的個(gè)人賬戶積累模式。在招生就業(yè)、購(gòu)買保障房、公共衛(wèi)生等方面，對(duì)存量居民和增量居民提供基本相同的資格和機(jī)會(huì)，保障房只搞公租房，只保居住，不給產(chǎn)權(quán)，取消反市場(chǎng)的限購(gòu)政策。逐步向外來(lái)人口開(kāi)放城市各種社會(huì)資源和公共服務(wù)。比如中央轉(zhuǎn)移支付不要再按照戶籍所在地?fù)芨抖凑樟鲃?dòng)人口常住地和工作地?fù)芨?，以解決支付投向和人口流向不一致問(wèn)題。政府改變補(bǔ)貼教育的方式，由補(bǔ)貼學(xué)校與老師改為通過(guò)學(xué)券的方式補(bǔ)貼學(xué)生，可以向流動(dòng)人口發(fā)放義務(wù)教育券和公共衛(wèi)生服務(wù)券，帶到流向地政府。也可以實(shí)行京津冀三地流動(dòng)人口積分入學(xué)、積分高考、積分醫(yī)保等過(guò)度措施，最后實(shí)現(xiàn)京津冀三地積分互認(rèn)。

4. 農(nóng)村就近城鎮(zhèn)化，以土地出讓換取城市福利不可取。土地制度不改革，其他制度都是表象。重慶農(nóng)村居民的21項(xiàng)戶籍福利政策中，最具含金量的9項(xiàng)均與土地直接相關(guān)。有的學(xué)者建議農(nóng)民出讓土地及其指標(biāo)，換取城市戶口和各種福利，筆者認(rèn)為這是不可取的。因?yàn)樵谵r(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地過(guò)程中，不是一個(gè)平等的協(xié)商的產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程，它并沒(méi)有解決由于歷史原因給農(nóng)民造成的權(quán)利限制、福利剝奪以及給城鎮(zhèn)戶籍形成的福利溢價(jià)問(wèn)題，反而是對(duì)農(nóng)民的第二次剝奪，制造第二次不公平。二是行政說(shuō)了算，村干部越俎代庖，它只是實(shí)現(xiàn)了地方政府利益的最大化。各級(jí)政府要繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村的免稅和補(bǔ)貼政策的同時(shí)，農(nóng)民轉(zhuǎn)市民享受城鎮(zhèn)居民保障待遇和城鎮(zhèn)居民權(quán)力，是不以放棄農(nóng)村土地使用權(quán)力掛鉤的。政府要依靠市場(chǎng)力量規(guī)劃實(shí)施覆蓋城鄉(xiāng)的地下管網(wǎng)設(shè)施，尤其是污水處理系統(tǒng)和垃圾處理系統(tǒng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)。建立土地公平交易機(jī)制和土地承包權(quán)、宅基地、林地、草地彈性退出機(jī)制。條件成熟后再實(shí)行農(nóng)村人口對(duì)城市保障房和城市人口對(duì)承包地、宅基地的購(gòu)買權(quán)力。

5. 國(guó)外社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平等的對(duì)策借鑒。英國(guó)在1903年前后建立完整的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，1946年通過(guò)《新城法》，在倫敦市中心50公里的半徑內(nèi)，建立8座衛(wèi)星城、田園城市、鄉(xiāng)村城市，縮小了城鄉(xiāng)差距。美國(guó)20世紀(jì)20-30年代，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、加大對(duì)農(nóng)業(yè)直補(bǔ)力度，高度重視農(nóng)民科技教育和職業(yè)培訓(xùn)、加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度、出臺(tái)鼓勵(lì)企業(yè)和居民前往農(nóng)村、郊區(qū)的稅收優(yōu)惠政策，助推城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。德國(guó)在19世紀(jì)80年代逐步推行城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化制度。法國(guó)20世紀(jì)60年代在巴黎市中心開(kāi)證“擁擠稅”，對(duì)搬遷至郊區(qū)的企業(yè)給與60%的搬遷補(bǔ)償費(fèi)。另外日本的立法推進(jìn)戰(zhàn)略、韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)舉措等經(jīng)驗(yàn)都值得京津冀借鑒。

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責(zé)任編輯：高鐘庭

Abstract： Household register additional welfare has become the biggest obstacle to hinder the coordinative development of Beijing-Tianjin-Hebei. Based on the introduction to the the types， urgency and analysis of the cause of the household registration benefits，this article first proposes the rural residents also have household register additional welfare， and starts from the reform of middle and small towns in Hebei province， we can learn from the measures of unbalanced economic and social development abroad， put forward to improve the non-household registration welfare in Hebei， turn the household registration welfare of Beijing-Tianjin-Hebei into the non-household registration welfare gradually， encourage and attract rural residents and Beijing and Tianjin residents to move into small towns in Hebei， to make the welfare equalization and migration liberalization of three locations come true and then promote the optimal allocation of productive factors such as manpower， property and management information of Beijing-Tianjin-Hebei and realize the coordinative development of economy and society.

Key words： Reform； Household registration welfare； Beijing-Tianjin-Hebei； Non-household welfare； Coordinative development