國有企業(yè)利潤分配歷史沿革淺析

紀(jì)委++楊曄卓

摘要：近年來，社會上對國有企業(yè)的利潤分配出現(xiàn)了多種不同的認(rèn)識和爭議，部分專家學(xué)者認(rèn)為國有企業(yè)資本收益上交比例過低，甚至提出了國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)的利潤應(yīng)當(dāng)全部上交國家財(cái)政的觀點(diǎn)，這也成為近幾年兩會期間人大代表和政協(xié)委員提案的熱點(diǎn)之一。為了積極引導(dǎo)廣大民眾客觀地認(rèn)識國家與國有企業(yè)的利潤分配關(guān)系，筆者從國有企業(yè)利潤分配歷史沿革的角度，分析了國有企業(yè)利潤和所得稅上交政策的變化，探索了利潤分配與企業(yè)效益的內(nèi)在規(guī)律，提出基本看法。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè) 利潤分配 歷史沿革

一、國家與國有企業(yè)利潤分配的歷史沿革

新中國成立以來，隨著我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向有中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，國有企業(yè)的利潤分配政策也在不斷發(fā)生變革，先后歷經(jīng)統(tǒng)收統(tǒng)支、利改稅、含稅承包、稅利分流、上交國有資本收益等階段。國有企業(yè)發(fā)展所需資金由國家全額撥付逐漸過渡到基本靠企業(yè)自身解決。

（一）統(tǒng)收統(tǒng)支制度（1977年以前）

改革開放以前，我國一直實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國有企業(yè)的利潤分配完全被納入財(cái)政分配的范疇，國家先后建立了企業(yè)獎勵基金制度、利潤留成制度、職工福利基金制度。在此期間，國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)的利潤大部分上交國家財(cái)政，僅少部分留在企業(yè)，企業(yè)留利主要用于集體福利、發(fā)放獎金、新產(chǎn)品試制費(fèi)、零星固定資產(chǎn)購置費(fèi)等方面，企業(yè)發(fā)展所需資金基本由國家統(tǒng)一撥付。

（二）企業(yè)基金和利潤留成制度（1978-1982年）

十一屆三中全會以后，國企改革成為經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)。為了擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，調(diào)動企業(yè)和職工的主動性與積極性，鼓勵企業(yè)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，改善經(jīng)營管理，積累資金，國家在1978-1982年先后出臺了多個政策文件，對獨(dú)立核算的國有企業(yè)全面實(shí)行企業(yè)基金和利潤留成制度。與改革開放前相比，國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤上交國家財(cái)政的比例有所降低，留存的比例逐年提高，企業(yè)留利主要用于建立生產(chǎn)發(fā)展基金、職工福利基金和職工獎勵基金等。在此期間，國家開始推行“撥改貸”政策，企業(yè)發(fā)展所需資金的來源主要由以前的國家撥款調(diào)整為國家撥款和銀行貸款兩部分。

（三）利改稅制度（1983-1987年）

為了進(jìn)一步理順國家與企業(yè)之間的利潤分配關(guān)系，保證國家財(cái)政收入的穩(wěn)定增長，1983-1987年，國家分兩步試行利改稅改革。第一步利改稅國家要求盈利企業(yè)上交55%的所得稅，同時將稅后利潤的一部分上交國家；第二步利改稅過渡到完全的以稅代利，稅后利潤歸企業(yè)自行安排使用，但要求企業(yè)將從增長利潤中留用利潤的50%用于生產(chǎn)發(fā)展。在此期間，國家繼續(xù)實(shí)行“撥改貸”政策，企業(yè)發(fā)展所需資金調(diào)整為主要由銀行貸款、留存的稅后利潤和國家撥款構(gòu)成。

（四）承包經(jīng)營責(zé)任制度（1988-1993年）

由于利改稅制度沒有達(dá)到政府增收的目的，而且存在稅制設(shè)計(jì)不完善、稅率過高等問題，1988-1993年，國家決定對國有企業(yè)實(shí)行承包經(jīng)營責(zé)任制，在利潤分配上用承包上交利潤的辦法取代向國有企業(yè)征收所得稅的辦法。在此期間，國家撥付給企業(yè)的發(fā)展資金逐年減少，企業(yè)發(fā)展所需資金主要來源于銀行貸款和自身積累。

（五）稅利分流制度（1994-2006年）

為了理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，國家決定從1994年起全面實(shí)行稅利分流制度。一是國家向盈利企業(yè)統(tǒng)一征收33%的所得稅，增設(shè)27%和18%兩檔照顧稅率；二是逐步建立國有資產(chǎn)投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤上交的分配制度。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，為了減輕國有企業(yè)負(fù)擔(dān)，支持國有企業(yè)增加資本積累，國家并沒有收取國有企業(yè)的稅后利潤。在此期間，國家對國有企業(yè)發(fā)展的資金投入進(jìn)一步減少，企業(yè)發(fā)展所需資金主要靠自身解決；到2001年中國加入世界貿(mào)易組織以后，國家基本上不再向國有企業(yè)撥付發(fā)展資金。

（六）國有資本收益收取制度（2007年以來）

為進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，落實(shí)國家國有資本收益權(quán)，國務(wù)院決定中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算從2008年開始試行。在此期間，國家出臺了企業(yè)所得稅法，將企業(yè)所得稅稅率統(tǒng)一為25%，同時設(shè)定了20%和15%兩檔優(yōu)惠稅率。國有資本收益上交比例從2010年開始，按行業(yè)分為15%、10%、5%、免交四類。在此期間，中央企業(yè)發(fā)展所需資金的來源主要包括自身積累、銀行貸款和資本預(yù)算資金。

二、國有企業(yè)發(fā)展和積累情況分析

為從歷史發(fā)展的角度反映國家與國有企業(yè)的利潤分配關(guān)系，提高各階段分析數(shù)據(jù)的可比性，筆者以國有企業(yè)上交的所得稅和利潤占企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤總額的比率（以下簡稱利稅上交率），反映其向國家上交利潤的情況；以各階段利潤總額的年均增長幅度反映國有企業(yè)的發(fā)展情況；以各階段凈資產(chǎn)（由于數(shù)據(jù)來源受限，改革開放以前用固定資產(chǎn)凈值代替凈資產(chǎn)）的年均增長幅度反映國有企業(yè)的積累情況。

（一）統(tǒng)收統(tǒng)支制度

1952-1977年，國家對國有企業(yè)的利潤分配實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支制度。在此期間，國有企業(yè)的平均利潤上交率為80.8%；利潤總額由56.7億元增長至559.9億元，累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤7860.8億元，年均增長9.6%；企業(yè)固定資產(chǎn)凈值由167.1億元增長至2890.3億元，凈增加2723.2億元，年均增長12.1%。企業(yè)固定資產(chǎn)凈值的增加主要依靠國家撥款形成。統(tǒng)收統(tǒng)支的分配政策對國家集中力量恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)、保證重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目發(fā)揮了積極的作用；但由于管得過多、統(tǒng)得過死，國有企業(yè)基本沒有經(jīng)營自主權(quán)。

（二）企業(yè)基金和利潤留成制度

1978-1982年，國家對國有企業(yè)的利潤分配實(shí)行企業(yè)基金和利潤留成制度。在此期間，國有企業(yè)平均利潤上交率為65%；由于“撥改貸”政策的實(shí)施，國有企業(yè)的利息支出明顯增加，年均增幅達(dá)14.8%；國有企業(yè)的利潤總額由733.5億元下降至631.5億元，累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤3383.4億元，年均下降3.7%；企業(yè)凈資產(chǎn)由4852.2億元增長至6050.1億元，凈增加1197.9億元，年均增長5.7%?？梢钥闯?，這階段企業(yè)凈資產(chǎn)的增加主要靠企業(yè)留利（3383.4×（1-65%）=1184.2億元）和少量國家撥款形成。企業(yè)基金和利潤留成制度在一定程度上擴(kuò)大了企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，改善了發(fā)展機(jī)制，但這期間企業(yè)的利潤不增反降，國家從企業(yè)獲得的收入急劇減少（由1978年的596.8億元降低至1982年的296.5億元）。這一方面與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的內(nèi)外部環(huán)境有關(guān)，另一方面國家投入減少、企業(yè)利息負(fù)擔(dān)加重也是重要的影響因素。

（三）利改稅制度

1983-1987年，國家對國有企業(yè)的利潤分配探索實(shí)行利改稅制度。在此期間，國有企業(yè)的平均所得稅上交率為22.7%；利潤總額由696.5億元增長至981.5億元，累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤4260.8億元，年均增長9%；企業(yè)凈資產(chǎn)由6345.1億元增長至9251.3億元，凈增加2906.2億元，年均增長9.9%。這階段企業(yè)凈資產(chǎn)的增加主要依靠企業(yè)留利（4260.8×（1-22.7%）=3293.6億元）形成。利改稅改革以法律規(guī)范的形式將國家與企業(yè)的分配關(guān)系基本固定下來，較好地體現(xiàn)了企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)適當(dāng)分離原則，國有企業(yè)的利潤總額穩(wěn)步增長，但國家財(cái)政從企業(yè)獲得的收入仍處于較低水平（年均266.3億元，與改革開放前相當(dāng)）。

（四）承包經(jīng)營責(zé)任制度

1988-1993年，國家對國有企業(yè)的利潤分配實(shí)行承包經(jīng)營責(zé)任制度。在此期間，國有企業(yè)的平均利潤上交率為16.7%；利潤總額由1164.9億元增長至1667.3億元，累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤6024.5億元，年均增長7.4%；企業(yè)凈資產(chǎn)由10500.1億元增長至15496.8億元，凈增加4996.7億元，年均增長8.1%。這階段企業(yè)凈資產(chǎn)的增加主要依靠企業(yè)留利（6024.5×（1-16.7%）=5018.4億元）形成。承包經(jīng)營責(zé)任制有利于實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)適當(dāng)分離，但承包上交利潤額度一戶一定等作法也帶來了企業(yè)之間苦樂不均、不能公平競爭等弊端，國家財(cái)政從國有企業(yè)獲得的收入（年均167.8億元）與1983-1987年（年均266.3億元）相比大幅降低。

（五）稅利分流制度

1994-2006年，國家對國有企業(yè)的利潤分配實(shí)行稅利分流制度。在此期間，國有企業(yè)的平均所得稅上交率為24.9%；利潤總額由1068億元增長至12242億元，累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤49341.5億元，年均增長22.5%；企業(yè)凈資產(chǎn)由27439.7億元增長至100041.9億元，凈增加72602.2億元，年均增長11.4%。這階段企業(yè)凈資產(chǎn)的增加主要依靠企業(yè)留利（49341.5×（1-24.9%）=37055.5億元）和股份制改革資產(chǎn)評估增值形成。隨著市場環(huán)境的變化和國有資產(chǎn)管理體制改革的推進(jìn)，這一時期的不同階段呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)。

（1）陷入困境期間。1994-1998年，由于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場環(huán)境發(fā)生了變化，國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營陷入了困境。在此期間，國有企業(yè)的平均所得稅上交率為20.7%；利潤總額由1068億元下降至213.7億元，年均下降33.1%；企業(yè)凈資產(chǎn)由27439.7億元增長至50370.7億元，年均增長16.4%。

（2）脫困發(fā)展期間。1999-2002年，國家出臺一系列政策，積極推動國有企業(yè)改革脫困。在此期間，國有企業(yè)的平均所得稅上交率為25%；利潤總額由1145.8億元增長至3786.3億元，年均增長48.9%；企業(yè)凈資產(chǎn)由50370.7億元增長至66543.1億元，年均增長7.2%。

（3）建立新型國有資產(chǎn)管理體制期間。2003年，國務(wù)院國資委的成立，確立了管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制，隨后各省市也陸續(xù)組建國資委。2003-2006年，國有企業(yè)的平均所得稅上交率為25.5%；利潤總額由4951.2億元增長至12242億元，年均增長35.2%；企業(yè)凈資產(chǎn)由66543.1億元增長至100041.9億元，年均增長10.7%。

實(shí)踐證明，實(shí)行稅利分流的分配制度，有利于增強(qiáng)國有企業(yè)的活力，能使國家財(cái)政收入隨著企業(yè)利潤的增加而增長，是理順國家與國有企業(yè)利潤分配關(guān)系的方向性選擇。但暫停收繳國有企業(yè)稅后利潤違背了國家作為國有資本所有者應(yīng)享有的國有資本收益權(quán)，表明了國有企業(yè)利潤分配制度改革還未真正完成。

（六）試行資本預(yù)算制度

2007-2014年，國家對中央企業(yè)試行資本預(yù)算制度。在此期間，中央企業(yè)平均利稅上交率約為33%；利潤總額由10055.7億元增長至13475.2億元，年均增長4.3%；企業(yè)凈資產(chǎn)由66060.9億元增長至143027.4億元，年均增長11.7%。這階段企業(yè)凈資產(chǎn)的增加主要依靠企業(yè)留利和股份制改革資產(chǎn)評估增值，少部分來源于資本預(yù)算資金的注入。這個時期，國家應(yīng)享有的國有資本收益權(quán)部分得以落實(shí)，國有企業(yè)利潤分配制度改革取得新進(jìn)展。

三、觀點(diǎn)和意見

（一）合理確定國有企業(yè)稅利上交率

國有企業(yè)稅利上交率如何確定，多少合適是關(guān)系到企業(yè)能否可持續(xù)發(fā)展的大問題，涉及面廣，影響深遠(yuǎn)，需要深入研究，慎重考慮。既要適應(yīng)國家調(diào)整國民收入分配格局的要求，又要處理好企業(yè)自身積累和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)系，避免計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期“寅吃卯糧”，“殺雞取卵”問題的再現(xiàn)?？v觀國家和國有企業(yè)利潤分配的歷史沿革，可以看出國家實(shí)行稅利分流制度過程中的脫困發(fā)展期間（1999-2002年）和建立新型國有資產(chǎn)管理體制期間（2003-2006年），國有企業(yè)的利潤總額平均增幅分別達(dá)到48.9%和35.2%，為建國以來的最好水平，而同期國有企業(yè)的利稅上交率均為25%左右。其他各個時期國有企業(yè)的利稅上交率無論高低，其間的利潤總額增幅均相對較低。根據(jù)國家政策，到2020年，中央企業(yè)國有資本收益上交比例將達(dá)到30%。筆者以中央企業(yè)2014年財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行了測算，中央企業(yè)利稅上交率將達(dá)到35%，超過了1999-2006年國企利潤增長最佳時期的利稅上交率，不宜再進(jìn)一步提高。

（二）國有企業(yè)留利轉(zhuǎn)化成為優(yōu)良資產(chǎn)

新中國成立以來，國有企業(yè)的凈資產(chǎn)一直保持增長的態(tài)勢。即使是在國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境期間（1994-1998年），國有企業(yè)利潤總額大幅下降的情況下（年均降幅33.1%），企業(yè)凈資產(chǎn)仍然實(shí)現(xiàn)了年均16.4%的增長。在新型國有資產(chǎn)管理體制建立以后，國有企業(yè)的凈資產(chǎn)一直保持兩位數(shù)的增幅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003-2013年，國有企業(yè)的凈資產(chǎn)由83613.3億元增長至393794.8億元，凈增加310181.5億元，年均增長16.8%，高于同期GDP平均增幅。這期間凈資產(chǎn)的增加主要依靠企業(yè)留利、股份制改革資產(chǎn)評估增值和國有資本預(yù)算資金的投入。事實(shí)證明，國有企業(yè)留存的利潤主要用于自身積累，并且大部分轉(zhuǎn)化成為了上市公司的優(yōu)良資產(chǎn)，最終形成了國家的一筆重要財(cái)富和儲備，一旦國家需要，國有企業(yè)均可以很快將這些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)變現(xiàn)，用于國家所需。

（三）中央企業(yè)控股上市公司現(xiàn)金分紅率已超過國際平均水平

我國的國有企業(yè)由于改革特殊性，都是將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市，國有企業(yè)集團(tuán)母公司成為控股公司，基本沒有經(jīng)營活動，并且要承擔(dān)管理剝離出的大量低效、無效或虧損的存續(xù)資產(chǎn)，其可分配的利潤來源主要依靠所屬上市公司分紅。近年來，中央企業(yè)控股上市子公司現(xiàn)金分紅率均在35%以上；而西方發(fā)達(dá)國家大型上市公司分紅水平為30%-50%，平均為33%；中央企業(yè)控股上市子公司現(xiàn)金分紅率已超過國際平均水平。此外，鑒于中央企業(yè)主要盈利的上市公司基本上都同時在境內(nèi)外上市，在當(dāng)前布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，以及轉(zhuǎn)型升級任務(wù)相當(dāng)艱巨的情況下，如果分紅比例過高，不僅會影響到上市公司的長遠(yuǎn)發(fā)展，而且也會導(dǎo)致境外投資者獲得超額利潤。

（四）中央企業(yè)國有資本收益實(shí)際收取比例遠(yuǎn)高于名義比例

目前，國家收取中央企業(yè)國有資本收益的基數(shù)是集團(tuán)合并報(bào)表歸屬于母公司的凈利潤。2014年，國家收取中央企業(yè)國有資本收益982億元，名義收取比例（國有資本收益占中央企業(yè)合并報(bào)表歸屬于母公司凈利潤的比例）為16%。由于真正上交國有資本收益的主體是中央企業(yè)集團(tuán)母公司，因此以中央企業(yè)集團(tuán)母公司2014年凈利潤計(jì)算，國家收取國有企業(yè)國有資本收益的實(shí)際比例（國有資本收益占集團(tuán)母公司實(shí)際能夠分配利潤的比例）已超過50%，比名義比例高出2倍。如果按照再提高5個百分點(diǎn)，則名義收取比例將為20%，實(shí)際收取比例將達(dá)60%。

綜合考慮國家與國有企業(yè)利潤分配的歷史沿革和國有企業(yè)的發(fā)展進(jìn)程，國有企業(yè)留存的利潤主要用于自身積累，并且最終形成了國家的一筆重要財(cái)富和儲備，國有企業(yè)的利稅上交率控制在25%左右為宜。中央企業(yè)資本收益上交比例在“十二五”期間提高5個百分點(diǎn)后，已經(jīng)達(dá)到了高限，不宜再進(jìn)一步提高，否則會影響到企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，降低企業(yè)競爭力。

（作者單位：紀(jì)委，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會收益管理局；楊曄卓，中國核工業(yè)建設(shè)股份有限公司）