礦業(yè)用地取得的地役權模式探討

黃勝開

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礦業(yè)用地取得的地役權模式探討

黃勝開1,2

（1.東華理工大學，江西南昌，330013；2.西南政法大學，重慶，401120）

隨著我國礦業(yè)權主體多元化改革的推進，現(xiàn)有的礦業(yè)用地公法取得模式，難以平衡礦業(yè)開發(fā)和土地利用之間的利益關系，導致實踐中出現(xiàn)一系列制度低效問題，礦業(yè)用地取得制度亟待改革。我國礦業(yè)用地制度創(chuàng)新應引入市場機制的理念，多采用私法手段來滿足當前礦業(yè)用地需求。礦業(yè)地役權作為典型性的非權屬轉移的私法用地模式，其局部用地方式與我國礦業(yè)用地特點相互契合，理應成為我國將來礦業(yè)用地的重要方式。礦業(yè)地役權屬于典型的空間地役權，地表以下一定空間為需役地，地表上下一定空間為供役地；隨著我國“三權分離”土地政策的推進，土地經營權人理應與土地承包權人并列為供役地主體；鑒于礦業(yè)用地的特殊性，礦業(yè)地役權期限應由當事人自由約定，不受土地承包權剩余期限的約束。

地役權；礦業(yè)用地；空間地役權

一般認為，地役權是指“以他人土地供自己土地的方便和利益之用的權利”[1]，其本質是“以提高土地利用效益為目的而利用他人土地的一種權利安排”[2]。作為人類歷史上最古老的用益物權形式，地役權在調節(jié)人類土地利用關系上發(fā)揮了特殊的作用。隨著社會經濟的發(fā)展以及人們對土地資源利用程度不斷加深，土地資源利用關系逐步緊張，地役權的適用范圍不斷得到擴展，除傳統(tǒng)范圍外，世界各國還將其擴展到電力、管道、公路交通等的役權化處理方面。在此社會背景下，礦業(yè)地役權也應運而生。礦業(yè)地役權作為一種典型的空間地役權，是專為礦業(yè)權人礦業(yè)開發(fā)提供便利的地役權[3]。其中礦業(yè)用地企業(yè)為需役地主體，而提供土地利用方為供役地主體?，F(xiàn)有研究表明，由于地役權的局部供地方式與礦業(yè)用地特點相互契合，構建現(xiàn)代礦業(yè)地役權制度，可以為我國礦業(yè)用地獲取拓展途徑、提高礦業(yè)土地利用效率、方便礦山企業(yè)退出市場等，是礦業(yè)開發(fā)使用土地頗具效率的制度安排[3]。

一、創(chuàng)設礦業(yè)地役權制度的必要性

（一）有助于克服土地相鄰制度的局限性

我國《物權法》規(guī)定了不動產相鄰制度，此外，《礦產資源法實施細則》也規(guī)定了若干礦業(yè)相鄰關系。這些法律規(guī)范為礦業(yè)權人利用相鄰土地提供了合法的依據(jù)。相鄰關系由法律直接做出規(guī)定，減少了當事人間就土地利用進行協(xié)商的交易成本，間接提高了土地利用的效率。但是，礦業(yè)用地關系不同于普通的土地相鄰關系，其既有平面之間的相鄰，如礦地通行；也有上下層面之間的相鄰，如開鑿礦井通風口。同時，礦業(yè)用地不僅僅會對相鄰土地進行利用，而且對于物理上不相毗鄰的土地也有利用需求，如礦業(yè)企業(yè)利用他人的土地安裝管道，架設電線，運輸廢土廢渣等等，因此，其早已脫離了傳統(tǒng)相鄰權制度調整的范圍。再者，礦業(yè)用地是一種商業(yè)化用地，這種土地利用不僅僅是對相鄰不動產的一般限制，而是會對其附加一定的負擔，對其財產利益造成較大損失，超出了相鄰權最低限度調節(jié)的制度目標。根據(jù)民事相鄰權理論，相鄰權一般僅僅為生活便利的需要而使用土地，而對于以贏利為目標的經濟建設用地不適用。因此，通過地役權合同來取得礦業(yè)用地使用權，并給予供役地主體相應的補償，其不僅使礦業(yè)用地獲得了正當?shù)臋嘣矗腋臃瞎胶侠淼氖袌鼋洕▌t。

（二）有助于克服土地征收制度的缺陷

土地征收制度是我國目前礦業(yè)用地的主流方式，是一種通過轉移土地所有權的方式來實現(xiàn)公益用地的制度安排，因其剝奪了被征收土地方的“討價還價”市場權利，并為其提供一套標準化的補償方案，因此，其大大減少公益性用地取得的交易費用，不失為一種有效率的制度安排。但是，隨著我國礦業(yè)權主體多元化改革，土地征收制度逐步顯示出與社會的不相適應性。因為將土地征收后再用于礦業(yè)開發(fā)，一方面其難以克服目前“法律禁止為商業(yè)目的而征收集體土地”的制度困境，另一方面受制于土地利用規(guī)劃和用地指標的限制，礦業(yè)用地難以獲得地方政府的用地審批，實踐中經常會出現(xiàn)礦業(yè)權人有礦權而無地權的現(xiàn)實尷尬。

地役權作為一種非權屬轉移的用地方式，其用地特征就是非獨占性用地。地役權的設立和行使一方面不會改變土地的原用途，因此，礦業(yè)權人可以繞開程序繁瑣的用途管制限制。另一方面，礦業(yè)權人行使地役權也不會影響原土地權人對土地的繼續(xù)性利用，從而也有助于土地資源的節(jié)約和集約利用。礦業(yè)用地實踐中，礦業(yè)用地是個具有復雜結構的多種用地類型的集合，根據(jù)不同的用地功能，礦業(yè)用地一般可以被區(qū)分為若干個礦業(yè)區(qū)，其中的附屬工程（設施）用地并不需要獨占土地的使用，如堆放廢土廢渣、埋設地下管線、架設地上線路、運輸?shù)V物材料和礦產品、開鑿通風井口等。這些典型的礦業(yè)附屬工程用地，其共同特點都是非獨占性用地。如果按照傳統(tǒng)的征收方式進行用地，一方面會大大提高礦業(yè)企業(yè)的獲取土地的成本，另外一方面，受制于土地用途管制和復雜的土地征轉程序，礦業(yè)也難以獲取礦業(yè)用地。同時，由于我國目前礦業(yè)用地缺乏有效的退出機制，礦業(yè)用地使用完畢后，將會導致大量土地滯留在國家手中，也不利于土地的節(jié)約利用。

二、礦業(yè)地役權的制度優(yōu)勢

（一）有助于提高土地利用的公平與效率

從法經濟學角度，礦業(yè)地役權是礦業(yè)權人與供役地人之間通過締結物權契約的方式進行用地，而一旦契約達成即表明需役地人支付的成本要小于其不動產利用增加的價值，供役地人獲得的地役權報酬大于其不動產貶損的價值，雙方利益實現(xiàn)了最大化，從而達到雙方利益的平衡。羅馬古諺云：對心甘情愿者不存在不公平。從一定角度言，法律公正與否，即取決于利益是否平衡。而從整體社會角度而言，“這種利用或排除利用對需役土地創(chuàng)造的價值，會高于供役土地減少的價值，除非交易制造了相當高的外部成本，這將提升土地資源的整體利用效率”[4]。

（二）有助于降低土地交易成本

交易成本是衡量制度優(yōu)劣的重要評價標志之一[5]。根據(jù)法經濟學理論，市場經濟條件下，法律的一個重要作用就是降低市場交易的成本，促進市場交易的達成，從而促進市場機制資源配置作用的發(fā)揮。在土地相鄰利用關系中，由于土地利用相鄰關系的復雜性、不可預測性，法律無法對人們土地利用關系做出精確安排，以致當事人間權利義務關系出現(xiàn)模糊地帶，這必將增加交易雙方的締約成本，從而妨礙交易的順利達成。相反，通過礦業(yè)地役權的方式進行用地，就可以彌補民法相鄰制度的不足。其一方面借助了物權的對世性特征，避免了債權相對性導致的權利關系不穩(wěn)定；另一方面通過當事人間就彼此的礦業(yè)役權關系進行充分的協(xié)商，明確彼此權力義務之間的疆界，有助于緩和相鄰關系物權法定性所導致的關系僵化。

三、創(chuàng)設礦業(yè)地役權的可行性

把地役權制度引入礦業(yè)用地關系，其制度障礙在于地役權的附屬性。根據(jù)傳統(tǒng)地役權理論，地役權只能為了需役地的利益才能設立，而不能為了特定人的利益設立。地役權附屬于需役地，是需役地權利效力的擴展，并隨著需役地的轉移而轉移、需役地的消滅而消滅。如果嚴守地役權只能為了特定土地的利益才能設立的話，礦業(yè)地役權似無存在的可能性。然而，地役權作為一種與時俱進的促進物的利用的權利安排，隨著幾千年的發(fā)展演變，其權利類型早已脫離了原有的制度藩籬。如法國《礦業(yè)法》第21條規(guī)定：經地表主人同意，探礦人、采礦人可以在他人地表上鉆探、開挖礦井、安裝機器建筑倉庫等，這些權利屬“占有和通過土地的地役權”[6]。再如美國的取益地役權制度，其設立也不受為特定需役地的存在為條件，礦業(yè)權人可以在供役地上進行采礦、取土、通過等多種方式利用[7]。1993年匈牙利《采礦法》第38條也有相似的立法規(guī)定：“土地權利人對于礦山企業(yè)以合適的方式對礦區(qū)土地的觀察與測量、在土地之上或之下修筑管與道應付容忍義務”[8]。即從適用范圍看，地役權的適用范圍除了傳統(tǒng)領域外，世界各國還將其擴及電力、管道、通訊線路鋪設權等的役權化處理[2]。從功能目標看，地役權不僅可以為了特定土地的利益設立；也可以為了特定人的利益進行設立，如人役權；還可以為了公共利益目標進行設立，如公共地役權。2007年我國《物權法》首次規(guī)定了地役權和空間權制度。該法第156條規(guī)定：“地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益”。同時，由于我國《物權法》并沒有明確限制地役權人設定地役權的目的和范圍，雙方可以基于意思自治原則進行訂立。這被我國理論界解讀成這為我國礦業(yè)地役權的設立提供了制度支撐[3]。

退一步言之，即使要我們須堅守傳統(tǒng)地役權理念和邏輯，地役權只能為特定土地的利益才能設立。根據(jù)我國《物權法》第136條規(guī)定，我國建設用地使用權采用分層立體設立規(guī)則，認可了地下空間使用權。一般建設用地使用權以土地地表為標的，而地下空間使用權以地表以下一定空間為標的。同時由于礦業(yè)權作為我國法定的不動產物權，其客體為地下礦產資源和礦區(qū)地下空間[9]，其權利效力及于地中一定區(qū)域①。因此，礦業(yè)權人在獲得礦業(yè)權的同時，即自動獲取了地下空間使用權，即“礦業(yè)地下空間使用權”，其范圍包括礦產賦存體、巷道工作區(qū)以及設備安裝空間等形成主體礦區(qū)，與地表使用權相互毗鄰，并列存在[10]。同時，根據(jù)建設用地分層設立理論，各區(qū)分建設用地使用權在設立和行使時，不得損壞在先的建設用地使用權，但是，權利人可以就彼此間的空間利用關系締結契約，即“空間役權契約”，劃定彼此之間的權利義務范圍。礦業(yè)地役權作為一種特殊的空間地役權關系，地役權人間既可以就土地的平面利用關系進行約定，也可以就立體空間的利用范圍彼此協(xié)商。如礦業(yè)企業(yè)為了開采地下礦產資源，需利用他人土地地表開鑿通氣井口，就是立體空間的地役權關系。在這個礦業(yè)地役權關系中，礦業(yè)權人所占據(jù)的地下空間為需役地，他人的土地地表為供役地?；谝陨戏治?，礦業(yè)地役權在我國目前法律中的適用不存在任何的制度障礙。

綜上所述，礦業(yè)用地與土地征收、礦業(yè)相鄰權、礦地租賃等方式相比較，其具有穩(wěn)定的權利預期、較強的法律效力、較低的用地成本等制度優(yōu)勢。同時，礦業(yè)地役權因與礦業(yè)用地特點相互匹配，法理上不存在邏輯障礙，所以在一定程度上講，礦業(yè)地役權不失為我國今后礦業(yè)用地取得方式創(chuàng)新重要方向之一，為采礦權人實現(xiàn)采礦權提供了一條便捷的通道[11]。

四、我國礦業(yè)地役權制度的設計

（一）礦業(yè)地役權的適用范圍：局部性用地

如上所述，地役權天然具有與礦業(yè)用地特征相互契合的法律屬性。如果礦業(yè)權人的礦業(yè)用地是非整體性用地，僅僅占用土地的部分區(qū)域，那么可以采用地役權模式。根據(jù)礦業(yè)用地的不同功能，礦業(yè)用地可以分成工業(yè)廣場用地、礦業(yè)工區(qū)用地和附屬工程用地②。其中的工業(yè)廣場和礦業(yè)工區(qū)用地從物理角度而言，都屬于整體性用地類型，如果通過地役權合同用地，其不可避免導致原土地用途的改變，也會導致原土地權利人無法用地，因此，其用地特征不適合于地役權方式。而對于附屬設施用地，如開設通風井口、埋設地下管道和架設地上線路等，由于附屬工程用地不需要獨占土地全部區(qū)域，也不會改變原土地的用途和使用價值。采用礦業(yè)地役權方式不僅可以減少繁瑣的用地行政程序，而且由于地役權合同是締約雙方真實意愿的法律表達，符合雙方利益的最大化，其執(zhí)行成本也會大大降低，從而實現(xiàn)土地資源配置的最大效益。

（二）礦業(yè)地役權的類型

由于我國建設用地使用權采用分層設立規(guī)則，根據(jù)供役地與需役地所處空間位置不同，礦業(yè)地役權一般可以區(qū)分為兩種基本類型。第一種是上下類型的礦業(yè)地役權。在這種類型中，礦業(yè)地役權的需役地為地下空間，而供役地為地表土地或者地表以上空間。實踐中典型的如地下礦產資源的采掘，一般要從地面開設出入口和通風口，從而涉及地表土地的利用。礦產資源大多深埋于地下一定空間，礦業(yè)權的客體為地下礦產資源和地下一定空間，但是其權利范圍不包括地表土地使用權和地表上空，根據(jù)我現(xiàn)有的《礦產資源法》規(guī)定，取得礦業(yè)企業(yè)依法取得礦業(yè)權后，還需要再依法取得地表土地的使用權，因此，無論是勘探還是開采該地下資源，礦業(yè)權人都將處理好與地表土地使用權的關系。上下類型的礦業(yè)地役權另一種情形是地下與空中關系的地役權關系。礦產資源開發(fā)除了會利用地表土地外，有時候要利用地表以上的空間，如架設空中管線、向空中排放廢氣，其中前者為空間實體占用關系，其必然會使土地權利人對其地表上空的利用受到限制，所以應該通過契約關系，明確空間利用方式和補償?shù)臄?shù)額等內容；而后者涉及到空間環(huán)境權關系，由于環(huán)境權目前并不屬于民事權利序列，在此暫且不予討論。第二種礦業(yè)地役權為平面地役權關系。其又可以細分為地表平面地役權關系和地下平面地役權關系。前者如礦業(yè)工業(yè)廣場用地，其可能會因為安裝管道、通水、取土、運輸?shù)V業(yè)材料等目的而利用他人土地地表等，如果工業(yè)廣場與他人土地不具有物理上的毗鄰性，則只能通過礦業(yè)地役權合同的方式進行用地；而后者為處理地表以下礦業(yè)用地空間的物權利用的制度安排。由于礦產資源地下賦存狀況的復雜性，有時候需要經過相鄰礦區(qū)地下空間才能順利開采出自己的礦產資源，在此情形下，也須通過與其他礦業(yè)權人進行平等協(xié)商，簽訂地役權合同。

（三）礦業(yè)地役權的法權結構

1.礦業(yè)地役權的主體

對于礦業(yè)地役權的需役地主體，目前理論界基本不存在爭議。礦業(yè)權人為礦業(yè)開發(fā)的不動產利益而利用他人土地，恒為需役地人。但是，在我國目前土地制度框架下，礦業(yè)地役權的供役地主體存在一定爭議，需要具體情況具體討論。根據(jù)《物權法》第159條規(guī)定：“供役地權利人應當按照合同約定，允許地役權人利用其土地，不得妨害地役權人行使權利”。從理論上說，供役地地表權利人即為供役地主體。然而，由于我國目前土地權利利用關系復雜性。如果是礦業(yè)用地屬于國有土地，土地權利人包括了所有權主體和利用權主體，所有權人和利用權人是當然的地役權主體；但是，由于大多礦業(yè)開發(fā)發(fā)生在集體土地上，其供役地關系則比較復雜。根據(jù)目前中央正在推行的“三權分離”土地政策，農村集體土地上負載著土地所有權主體、土地承包權主體和土地經營權主體。根據(jù)地役權理論，地役權屬于他物權性質，因此，土地的所有權主體屬于當然的地役權設立主體。而根據(jù)我國《物權法》第163條規(guī)定：“土地上已設立土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等權利的，未經用益物權人同意，土地所有權人不得設立地役權”。集體所有權人作為地役權主體資格受到他物權的限制。目前理論界通說認為，根據(jù)《物權法》163條以及第161條對地役權“不得超過土地承包經營權剩余期限”的規(guī)定，我國集體土地上的用益權人實際上已成為我國地役權真正主體。這種規(guī)定已突破了大陸法系供役地主體僅僅為土地所有人制度藩籬，是我國在土地公有制國情上對土地產權制度的一種創(chuàng)新。至于土地經營權主體的地役權主體地位，根據(jù)民法利益相關理論，土地經營權人實際占用支配土地，并享有土地的使用和收益權，而地役權作為土地的一種重要收益方式，土地經營權人理應可以享有地役權主體地位。因此，在我國土地承包經營權繼續(xù)分離出土地經營權之后，土地經營權主體可以成為我國礦業(yè)地役權設立主體。

2.礦業(yè)地役權客體

所謂礦業(yè)地役權客體，就是礦業(yè)地役權所針對的對象，即供役地的具體位置和范圍。傳統(tǒng)地役權客體僅僅為供役地的土地地表。但是，隨著我國《物權法》第136條確立了建設用地使用權分層設立規(guī)則：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或地下分別設立”③，即土地地表上下一定的空間也可以成立建設用地使用權，其中地下一定區(qū)域的物理空間可以作為地下空間建設用地使用權客體，而地表以上一定區(qū)域的物理空間作為地上空間建設用地使用權客體。同理，地役權客體也被擴大化了，除了土地的地表繼續(xù)可以作為供役地以外，地表以上及地表以下的空間同樣可以作為供役地[3]。這種以地表一定空間為客體的地役權，目前理論界稱之為“空間地役權”。礦業(yè)用地利用形式和傳統(tǒng)建設用地不同，體現(xiàn)其自身一定的用地特殊性，大多礦業(yè)地役權用地不僅涉及平面土地利用，也會涉及到立體化用地，如架設管線、開設通風井口、勘探鉆井無不屬于這種用地類型，因此，礦業(yè)地役權屬于典型的空間地役權。但是，由于我國目前法律中沒有空間地役權法律地位，相關法律的規(guī)定也較為疏漏和簡單，導致實踐中用地關系出現(xiàn)無序狀態(tài)，因此，礦業(yè)地役權合同必須對礦業(yè)地役權客體加以明確的規(guī)定，從而為當事人行為提供準確的指引。

3.礦業(yè)地役權的內容

根據(jù)物權法第157條規(guī)定，地役權合同包括下列條款：…（三）利用目的和方法；（四）利用期限…由此可見，礦業(yè)地役權的內容主要是由地役權當事人根據(jù)意思自治原則通過契約的方式加以規(guī)定。而一般關涉礦業(yè)權人主要利益的內容無非就是地役權的利用方式和利用期限。就礦業(yè)地役權的利用方式而言，當事人可以互相就礦業(yè)用地方式充分協(xié)商，以有利于礦業(yè)開采目的方式進行利用，法律一般不加以干預。但是根據(jù)合同自由不得損害合同正義的民法原理，當事人地役權合同不得規(guī)避國家土地用途管制政策，不得破壞土地的原用途，不得以損壞第三人利益的方式對土地進行利用。

礦業(yè)權的用地期限，一般也由合同當事人自行約定，但是，根據(jù)《物權法》第161條規(guī)定：“地役權的期限由當事人約定，但不得超過土地承包經營權的剩余期限”。鑒于很多礦業(yè)附屬設施用地都是長久性用地，如天然氣管道的埋設。如果以土地承包期限對其加以約束，則不利于礦業(yè)地役權的穩(wěn)定和可持續(xù)。隨著我國土地承包經營權永佃化的發(fā)展趨勢，建議相關規(guī)定：礦業(yè)地役權期限由當事人進行約定，從而保障礦業(yè)用地的穩(wěn)定供應。

五、結語

由于我國當前采用單一的公法制度來滿足礦業(yè)用地需求，其中最典型的就是土地征收和臨時用地制度，其制度目標主要是滿足礦業(yè)經濟的用地需求，而較少顧及對原土地權利人利益的保護。在這種法律調整模式下，實踐中出現(xiàn)很多制度的不適應性，既難以滿足現(xiàn)有的礦業(yè)用地需求，也不能很好地維護農民集體合法權益。礦業(yè)地役權作為一種土地資源再配置的法律工具，其通過地役權物權契約方式，兼顧了礦業(yè)企業(yè)土地利用和土地權利人經濟利益的雙重滿足，同時礦業(yè)地役權屬于局部性用地，礦業(yè)權的設立和行使不影響原土地功能的發(fā)揮，有利于土地資源的集約綜合利用，因而具有較好的社會功效，理應成為我國將來礦業(yè)用地取得的重要方式。但是，由于我國目前《土地管理法》以及《礦產資源法》都沒有關于礦業(yè)用地的法律規(guī)定，更沒有對礦業(yè)地役權做出相應的制度安排，因此，亟待加強礦業(yè)地役權相關立法研究。我國今后立法應逐步完善礦業(yè)地役權的主體條件、適用范圍、適用程序以及補償標準等規(guī)范內容，從而更有效地發(fā)揮其制度功能。

[注釋]

① 其權利包括對礦產資源的支配權也包括對包裹礦產資源土壤的支配權，因此，其權利行使的范圍應該是地中的一個空間。

② 礦業(yè)廣場用地包括廠房設施用地、生活設施用地；礦業(yè)工區(qū)用地包括探礦或開采的工作區(qū)域用地、選礦或煉礦的工作區(qū)域用地、尾礦庫區(qū)域用地；礦業(yè)附屬工程用地包括通風口用地、排土或排水用地、道路與管線鋪設用地等。

③ 這被理論界解讀為是我國設立土地空間權的法律依據(jù)，盡管我國沒有采用土地空間權的法律名稱。參見：付堅強著《土地空間權制度研究》一書，南京東南大學出版社2014年出版。

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Mining Land: Theory and System Design

HUANG SHENGKAI1,2

With the advance of diversification reform of China's mining right, existing mining law is unable to balance the interest relationship between mining development and land use, resulting a series of systematic inefficiency in practice. China's mining land acquisition system should continue to innovate, more use of private law to meet the current needs of mining land. Mining public easement is a typical non-ownership transfer mode of land use. The pattern of part of the land use and the characteristics of mining land in China are mutually compatible, It should become an important way of our future acquisition of land use. Mining easement belongs to the typical space easement, the space below the surface shall be the dominant tenement, and space below and on the surface shall be the servient tenement. With the advance of China's "separation of powers" land policy, the holder of land management rights should constitute the main body of the easement contract with the holder of usufructuary land right. In view of the particularity of mining land, mining easement term shall be agreed upon by the parties, and is not bound by the remaining term of land contract management right.

Mining Easement; Mining Land; Space Easement

D923.2

A

1008-472X(2016)06-0135-06

2016-04-16

江西省社會科學“十三五”（2016年）規(guī)劃項目：“礦業(yè)用地取得的地役權模式研究”（16FX04）階段成果

黃勝開（1973-），男，江西景德鎮(zhèn)人，東華理工大學法學系副教授，碩士生導師，西南政法大學博士研究生，研究方向：土地法。

本文推薦專家：

韓松，西北政法大學，教授，研究方向：民商經濟法。

焦和平，西北政法大學，副教授，研究方向：民法和知識產權法。