當(dāng)前城市邊緣社區(qū)治理優(yōu)化研究

李春燕，盧婷婷

西南石油大學(xué)馬克思主義學(xué)院，四川成都610500

當(dāng)前城市邊緣社區(qū)治理優(yōu)化研究

李春燕*，盧婷婷

西南石油大學(xué)馬克思主義學(xué)院，四川成都610500

城市邊緣社區(qū)是在城市化進(jìn)程中新出現(xiàn)的社區(qū)類型，屬于城市與鄉(xiāng)村的交匯地帶。它既接受城市的輻射帶動，又保留農(nóng)村的部分特點(diǎn)，具有居民人群結(jié)構(gòu)復(fù)雜、社區(qū)性質(zhì)亦城亦鄉(xiāng)、居民利益矛盾突出等特征。當(dāng)前，要優(yōu)化城市邊緣社區(qū)的治理，實現(xiàn)城市邊緣社區(qū)向成熟的城市社區(qū)的轉(zhuǎn)變，面臨著社區(qū)治理機(jī)制不完善的制度困境、社區(qū)居民自治意識淡薄的動力困境、社區(qū)治理隊伍素質(zhì)不高的能力困境、社會組織參與社區(qū)治理程度較低的資源困境等問題。要解決當(dāng)前城市邊緣社區(qū)治理的多重困境，就必須積極研究和探尋科學(xué)有效的城市邊緣社區(qū)治理對策，通過逐步完善社區(qū)治理體制、優(yōu)化社區(qū)治理隊伍整體素質(zhì)、培育社區(qū)精神等措施，推進(jìn)城市邊緣社區(qū)治理體制機(jī)制的不斷優(yōu)化。

城市邊緣社區(qū)；社區(qū)治理；區(qū)域發(fā)展；城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)村城市化

李春燕，盧婷婷．當(dāng)前城市邊緣社區(qū)治理優(yōu)化研究[J]．西南石油大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2016，18（2）：47–53．

Li Chunyan,Lu Tingting．A Study on the Optimization of City Fringe Community Governance[J]．Journal of Southwest Petroleum University：Social Sciences Edition，2016，18（2）：47–53．

引言

城市邊緣社區(qū)，顧名思義，即位于城市邊緣地帶的社區(qū)。城市邊緣地帶在空間特征上與城市毗連，但是遠(yuǎn)離主城區(qū)；這一地帶的土地性質(zhì)介于工業(yè)用地和農(nóng)業(yè)用地之間，絕大多數(shù)土地已經(jīng)用于或者正在規(guī)劃用于工業(yè)發(fā)展和城市擴(kuò)建；這一地帶的地域特點(diǎn)是農(nóng)村特征隨著城市化、工業(yè)化的發(fā)展正在逐步削弱，城市特征正在不斷滲透。在這一地帶范圍內(nèi)，城市與鄉(xiāng)村的特征共存，人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，是社會矛盾的多發(fā)地帶和治安管理的重點(diǎn)防范區(qū)域。國內(nèi)有學(xué)者把位于這一部分區(qū)域的社區(qū)定義為“城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)”[1]、“第三類社區(qū)”[2]等。筆者認(rèn)為，城市邊緣社區(qū)是在中國城市化進(jìn)程不斷加快，中心城市在空間上逐步向郊區(qū)擴(kuò)展，近郊農(nóng)村土地大量被征用的背景下，在城市周邊地區(qū)的城郊或者城市邊緣的農(nóng)村出現(xiàn)并發(fā)展起來的。也就是說，城市邊緣社區(qū)是在我國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的新的社區(qū)類型，這類社區(qū)主要是由處在城市邊緣地帶的農(nóng)村演變而來，也在逐步向城市社區(qū)過渡，因此社區(qū)帶有傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)的特色，同時也在積極地融入城市生活。黨的十八屆三中全會提出要“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”[3]，城市邊緣社區(qū)是城市與鄉(xiāng)村的連接帶，持續(xù)完善這類鄉(xiāng)村的治理機(jī)制，不僅對該類社區(qū)發(fā)展具有促進(jìn)作用，而且對于創(chuàng)新社會治理也有重要的現(xiàn)實價值。

1 城市邊緣社區(qū)的顯著特征

在城市化的進(jìn)程中，城市邊緣一些原本屬于耕地的土地資源，由于城市發(fā)展的需要，被轉(zhuǎn)換成商業(yè)用地，現(xiàn)代化的街道、電梯公寓、購物中心改變了這些土地的原有面貌，“這些區(qū)域是在城市高速發(fā)展過程經(jīng)由兩種合力——傳統(tǒng)與現(xiàn)代化的作用下自發(fā)產(chǎn)生的系統(tǒng)”[4]。在這個區(qū)域新成長起來的社區(qū)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與創(chuàng)新社會治理的關(guān)鍵地帶。具體而言，這類社區(qū)具有以下幾方面的特征。

1.1 居民結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣

在居民結(jié)構(gòu)上，城市邊緣社區(qū)的居民已經(jīng)不僅僅局限于原有的城郊農(nóng)民，如果對社區(qū)進(jìn)行微觀掃描，則會發(fā)現(xiàn)在社區(qū)內(nèi)部既包括拆遷安置的城郊農(nóng)民，又包括在城市周邊購買商品住房的市民，還有大量的外來流動人口。居民來源不同，其生活方式與思想觀念亦有很大差別。對于經(jīng)拆遷安置、集中居住的原城郊農(nóng)民而言，雖然從農(nóng)村村社到城市社區(qū)的轉(zhuǎn)變已經(jīng)改變了他們的農(nóng)民身份，但是作為“新興”市民，他們在行為意識與交往方式等方面依然保留有濃厚的鄉(xiāng)村特性，農(nóng)村社會的價值觀念和生活方式依然在產(chǎn)生重要影響。在城市邊緣購買商品住房的市民是社區(qū)中較為成熟的居民群體，這類居民一般擁有穩(wěn)定的職業(yè)及收入，規(guī)則意識相對較強(qiáng)，對城市社區(qū)生活較為適應(yīng)。但是這類居民的社區(qū)歸屬感與認(rèn)同感并不十分強(qiáng)烈，這主要是因為他們一般會形成與自己工作、興趣等相關(guān)的交往圈子，如果沒有觸犯到自身利益，他們很少參與社區(qū)生活，不熟悉也并不十分愿意去接觸其他類型的居民，甚至還會因職業(yè)和文化程度、行為方式等方面存在的差異而對拆遷安置社區(qū)居民、流動人口等產(chǎn)生一些偏見。在城市邊緣社區(qū)還有大量外來流動人口，這些人雖然從戶籍上來看并不屬于社區(qū)，但是他們卻實實在在地生活于社區(qū)之中，甚至在發(fā)達(dá)城市的邊緣社區(qū)外來流動人口的實際數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于本地居民。城市邊緣社區(qū)由不同來源、不同職業(yè)類別和不同文化層次的居民構(gòu)成，這種差異使得這類社區(qū)呈現(xiàn)出有別于成熟城市社區(qū)的特殊性質(zhì)。

1.2 社區(qū)性質(zhì)亦城亦鄉(xiāng)

從地域特質(zhì)上來看，城市邊緣社區(qū)是與城市毗連、遠(yuǎn)離主城區(qū)、位于城市四周的社區(qū)。1936年，德國地理學(xué)家路易斯在研究柏林城市地域結(jié)構(gòu)時，發(fā)現(xiàn)原先的鄉(xiāng)村地區(qū)逐步被城市建設(shè)區(qū)占用而成為城市的一部分，他在自己的研究中把這一區(qū)域稱為城市邊緣帶。國內(nèi)也有學(xué)者認(rèn)為城市邊緣區(qū)域“內(nèi)邊界應(yīng)以城市建成區(qū)基本行政單位——街道為界，外邊界應(yīng)以城市物質(zhì)要素（工業(yè)、居住、交通、等）擴(kuò)散范圍為限”[5]。由于處于特殊的地理位置，因此城市邊緣社區(qū)通常具有城鄉(xiāng)兩種特性：既接受了城市的影響，但是又保留有農(nóng)村的痕跡。在城市特征與農(nóng)村特征的相互影響和作用下，城市邊緣社區(qū)既具有一定程度上的城市社區(qū)特征，同時也保有原有農(nóng)村社區(qū)的生活特性，整個社區(qū)呈現(xiàn)出多樣性和復(fù)雜性，可以說是鄉(xiāng)村與城市、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、農(nóng)業(yè)與工業(yè)之間的交融點(diǎn)和交匯帶，“亦城亦鄉(xiāng)”的特征非常明顯。

1.3 社區(qū)利益矛盾突出

城市邊緣區(qū)域的土地具有與主城區(qū)毗連的優(yōu)越性，頗具升值空間，因此在城市擴(kuò)建過程中，就拆遷、補(bǔ)償?shù)葐栴}導(dǎo)致本地居民與政府、開發(fā)商之間產(chǎn)生利益糾紛?！稗r(nóng)民對失去土地后生活無著的擔(dān)憂影響了他們對社區(qū)建設(shè)的支持度和認(rèn)可度”[6]。另外，本地居民與外來流動人口之間也存在利益矛盾。現(xiàn)代化城市建設(shè)吸引了大量的農(nóng)村勞動力，城市邊緣社區(qū)由于其地理位置上與城市相連且具有較之市中心相對便宜的房租和相對便捷的交通環(huán)境等特點(diǎn)，往往是外來流動人口首要考慮的居住地，但是在城市公共服務(wù)供給方面并沒有成熟到能為所有在城市居住的人提供服務(wù)與保障的地步。在公共服務(wù)資源有限的情況下，本地居民會認(rèn)為外來人口搶占了原本屬于他們的有限資源，而外來人口也會覺得自身在社會福利、醫(yī)療服務(wù)、子女教育等方面受到了不公正的對待?！霸诟髯缘睦嬖V求之下，利益主體之間關(guān)系復(fù)雜，相互之間存在著利益矛盾與沖突，社區(qū)信任度低，影響社區(qū)治理效果”[7]。對于社區(qū)中的這些矛盾，如果沒有合理有效的解決方式，則有可能給這類社區(qū)中的居民生活帶來不利影響，導(dǎo)致居民的安全感與幸福感降低。

2 城市邊緣社區(qū)治理的現(xiàn)實困境及其原因

就當(dāng)前城市邊緣社區(qū)現(xiàn)狀來看，自然屬性與社會屬性交叉存在，城市元素與鄉(xiāng)村元素共同產(chǎn)生影響，社區(qū)治理面臨的問題復(fù)雜而艱巨，要實現(xiàn)向成熟城市社區(qū)的轉(zhuǎn)變面臨著諸多困境。

2.1 城市邊緣社區(qū)治理存在的困境

2.1.1 制度困境：社區(qū)治理機(jī)制不完善

首先，城市社區(qū)治理體制在本社區(qū)的實踐尚未成熟。城市邊緣社區(qū)雖說在城市化的進(jìn)程中發(fā)生了一系列的轉(zhuǎn)變，但是這種轉(zhuǎn)變主要是集中于外在的治理體制和機(jī)制，對于社區(qū)的居民來說，新的治理模式仍需要有一定的適應(yīng)期。甚至有的城市邊緣社區(qū)，尚未實現(xiàn)村委會和居委會的合理過渡，造成農(nóng)村治理體制與城市治理體制交叉并存，行政治理主體既有村民委員會又有居民委員會，致使社區(qū)治理工作的效率和效果均大打折扣。當(dāng)前如果不能逐步消除農(nóng)村治理體制的影響，則新的社區(qū)治理機(jī)制在運(yùn)行中將面臨諸多阻礙。

其次，社區(qū)中行政事務(wù)和公共事務(wù)沒有得到明確的劃分，社區(qū)自治組織負(fù)責(zé)的工作龐雜。長期以來，“中國的城市社區(qū)不是一個單純的自治單元，還承載著國家治理的內(nèi)涵”[8]，社區(qū)主要采取行政主導(dǎo)型治理體制。在這種體制下，社區(qū)居委會作為當(dāng)?shù)卣男姓聦贆C(jī)構(gòu)，承擔(dān)著宣傳國家的政策法規(guī)、維護(hù)居民權(quán)益、辦理本住區(qū)居民的公共服務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社區(qū)治安、協(xié)助做好公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、向政府或其他派出機(jī)關(guān)反映居民意見等多個方面的事務(wù)。城市邊緣社區(qū)作為城鄉(xiāng)結(jié)合帶的新型城市社區(qū)，所擔(dān)負(fù)的治理任務(wù)更是種類繁多。當(dāng)前對于社區(qū)行政事務(wù)與公共事務(wù)尚未形成完全明確的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，造成社區(qū)居委會為各類事無巨細(xì)的繁瑣工作所累，消弱了其自身的治理與服務(wù)功能，其工作成績反而得不到居民的普遍認(rèn)可。

最后，行政管理主體權(quán)力難以下移。西方發(fā)達(dá)國家的社區(qū)最初主要是自然生成，但是我國社區(qū)建設(shè)從興起之初就肩負(fù)著一定的行政任務(wù)。長期以來，我國的社區(qū)治理機(jī)構(gòu)主要是政府行政管理的延伸。雖然近些年來也在不斷探索社區(qū)治理的新途徑，嘗試把社區(qū)治理權(quán)力下移，但是一直以行政為主導(dǎo)的模式一方面造成了地方政府很難把社區(qū)治理的權(quán)力讓渡給其他主體，另一方面居民也養(yǎng)成了被動的心理，自治意識較差。對于城市邊緣社區(qū)來說，此種情況更甚。因為復(fù)雜的社區(qū)環(huán)境、多樣化的居民結(jié)構(gòu)再加上人口的快速流動性以及居民素質(zhì)參差不齊等因素的存在，地方政府不得不把“維穩(wěn)”當(dāng)做社區(qū)治理的首要任務(wù)，為了避免惡性事件的發(fā)生和不良影響的擴(kuò)散，政府往往絲毫不敢放松對這一類社區(qū)的防范力度和控制程度。政府多方面參與到社區(qū)治理事務(wù)中，更加深了自治意識不足的居民對政府的依賴，在社區(qū)出現(xiàn)治理難題時習(xí)慣于“等、靠、要”，期望政府出面來解決所有困難。行政治理權(quán)力難以下移不僅加重了地方政府以及相應(yīng)的街道辦事處、社區(qū)居委會等治理機(jī)構(gòu)的工作任務(wù)，而且還容易造成治理職責(zé)混亂、治理機(jī)構(gòu)臃腫、社區(qū)自治能力不強(qiáng)、治理行為缺乏有效監(jiān)督等問題。缺乏完善的治理體制，使城市邊緣社區(qū)不能真正成為城市治理系統(tǒng)中的一部分，造成城市化的速度和效果均大打折扣，使城市邊緣地帶遭遇一系列治理難題，呈現(xiàn)城市“爛邊”的現(xiàn)象。

2.1.2 動力困境：社區(qū)居民自治意識淡薄

無論是何種類型的社區(qū)，“社區(qū)管理的基本原則都是直接民主和居民自治，”因為社區(qū)首先是居民的社區(qū)[9]。在社區(qū)治理中如果缺乏居民的參與，僅僅由行政機(jī)構(gòu)來唱“獨(dú)角戲”，社區(qū)治理則會嚴(yán)重缺乏動力。居民是社區(qū)中的關(guān)鍵因素，從發(fā)達(dá)國家社區(qū)治理的經(jīng)驗可以看出，居民的自治意識對于社區(qū)治理的完善具有重要意義。但是從目前我國城市邊緣社區(qū)治理的實踐來看，居民自治理念還未得到充分的發(fā)展，城市邊緣社區(qū)居民的自治能力有待提高。城市邊緣社區(qū)中的拆遷安置居民對于城市社區(qū)自治并沒有形成明確的認(rèn)識，有些居民還是認(rèn)為社區(qū)治理主要是政府的事，政府應(yīng)該負(fù)責(zé)社區(qū)的各類事務(wù)并滿足老百姓的需求。另外有一些居民認(rèn)為，社區(qū)中的事務(wù)關(guān)系到社區(qū)發(fā)展和社會穩(wěn)定等各個方面，居民不具備去治理、協(xié)調(diào)社區(qū)事務(wù)的能力。由于在所享受的社區(qū)公共服務(wù)方面與本地居民存在較大差距，因此外來流動人口對于自己租住的社區(qū)在情感歸屬上比較淡薄，參與社區(qū)治理的意識也較低?！俺青l(xiāng)二元戶籍制度導(dǎo)致新生代農(nóng)民工的自我身份認(rèn)同變得模糊，使其游離于城市的邊緣”[10]。因此有一些外來流動人口表現(xiàn)出愿意參與社區(qū)治理的意愿，但是在思想意識里卻對自己“外地人”的身份有所顧慮。城市新開發(fā)社區(qū)居民在對居民參與社區(qū)治理，發(fā)揮自治力量這方面的認(rèn)識上，要高于另外兩種類型社區(qū)的居民，參與社區(qū)治理的意識也較強(qiáng)，但具體的參與行動還需要依賴完善的治理參與機(jī)制的建立，需要政府與社區(qū)協(xié)力構(gòu)建科學(xué)的參與平臺。居民參與社區(qū)治理意識的提升不僅僅受自身認(rèn)識的影響，同時還受到政府怎么規(guī)劃、周圍其他人怎么做等因素的影響，可以說是既取決于自身的“小環(huán)境”，又取決于生活的“大環(huán)境”。居民如何參與以及參與的效果要取決于政府的支持力度和居民自治意識的成長程度，各方共同努力，逐步提升居民的參與意識是為社區(qū)治理提供動力支持的關(guān)鍵因素。

2.1.3 能力困境：社區(qū)治理隊伍素質(zhì)不高

社區(qū)治理工作涵蓋社區(qū)生活的方方面面，完善的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)離不開專業(yè)化的社區(qū)治理隊伍，這是社區(qū)治理工作科學(xué)性、高效性的體現(xiàn)。但是從整體而言，目前城市邊緣社區(qū)治理隊伍的整體素質(zhì)依然有待提升，大部分城市邊緣社區(qū)的治理人員，都是由原來的農(nóng)村村委會和村支部的工作人員轉(zhuǎn)變而來的，這些原農(nóng)村社區(qū)的治理工作人員受教育程度普遍不高，城市邊緣社區(qū)性質(zhì)雖然從農(nóng)村社區(qū)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，但是治理隊伍并沒有多大的變化。雖然一些城市邊緣社區(qū)制定了完善的社區(qū)治理制度，但是由于城市邊緣社區(qū)的工作人員基本上沒有接受過社區(qū)治理的專業(yè)訓(xùn)練，因此在工作作風(fēng)和工作實踐中難免會發(fā)生流于形式的情況。城市邊緣社區(qū)治理隊伍整體素質(zhì)不高還表現(xiàn)在民主法制的觀念比較薄弱，有一些社區(qū)治理者不按照規(guī)定公開社區(qū)財務(wù)狀況，極少數(shù)工作人員利用手中的權(quán)力貪污腐化，以社區(qū)的公共財產(chǎn)來為個人謀取私利，甚至采用非法的手段，利用社區(qū)規(guī)劃建設(shè)和社區(qū)內(nèi)土地開發(fā)的機(jī)會大肆斂財，進(jìn)行違法犯罪的勾當(dāng)。社區(qū)治理者無視法規(guī)法紀(jì)的行為，有可能誘發(fā)居民的不滿情緒，成為群眾上訪、發(fā)生群體性事件的起因。缺乏高素質(zhì)的社區(qū)治理人才也會影響到社區(qū)環(huán)境的和諧穩(wěn)定。

2.1.4 資源困境：社會組織參與社區(qū)治理程度較低

我國城市邊緣社區(qū)目前并未發(fā)展成熟，社區(qū)事務(wù)繁多，社區(qū)內(nèi)部存在多種顯性矛盾和隱性矛盾，如果僅依靠政府的力量是很難解決的。但是目前在社區(qū)治理方面，社會組織的數(shù)量少之又少，而且參與度很低。筆者在對城市邊緣社區(qū)的訪談中發(fā)現(xiàn)，幾乎90%以上的社區(qū)工作者明確表示社區(qū)治理中沒有社會團(tuán)體或社會組織的參與。有一些受訪的居委會干部表示：即使有社區(qū)行政管理主體以外的其他組織參加社區(qū)治理，也只是因為社區(qū)建設(shè)或宣傳的需要，不能根本解決社區(qū)治理存在的現(xiàn)實困難?！吧鐣M織作為政府、企業(yè)之外的第三部門，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中具有對接政府公共服務(wù)和居民實際需求的重要作用”[11]。在我國的社區(qū)治理中，社會組織的參與度較低與政府部門的限制有直接關(guān)系。政府出于社會安全穩(wěn)定的顧慮，對于社會組織活動的力量進(jìn)行限制，目的是防止非法活動通過社會組織滲透到社區(qū)，造成危害社會的惡劣后果。雖然近些年來在社區(qū)治理中也提倡要發(fā)揮各類型社會組織的作用，但是實際上政府并未大力扶持非政府組織的發(fā)展，或賦予社會組織足夠的權(quán)利。出于維護(hù)社區(qū)的安全與穩(wěn)定考慮，政府對于社會組織參與社區(qū)治理的態(tài)度并不積極，因此社會組織在社區(qū)治理中的力量非常薄弱，作用也非常有限。目前，在我國的社區(qū)治理中，吸納社會組織參與社區(qū)治理還處于探索和發(fā)展階段，社會組織參與治理的體制機(jī)制建設(shè)尚未發(fā)展成熟，還沒有能力為政府分憂，還不能在城市邊緣社區(qū)治理中發(fā)揮巨大的作用。

2.2 城市邊緣社區(qū)治理困境的原因分析

2.2.1 體制因素

我國長期以來實施的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，使得城市與農(nóng)村成為兩個彼此獨(dú)立的單元，城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)的治理體制亦有很大區(qū)別。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，土地的所有權(quán)、居民戶籍都有明確的劃分。城市邊緣社區(qū)由原來的農(nóng)村社區(qū)過渡而來，雖說居民入住了城市社區(qū)，但是居民因土地所有權(quán)、戶籍、身份轉(zhuǎn)換等引發(fā)的利益矛盾卻層出不窮。

2.2.2 城市化進(jìn)程加快造成的負(fù)面影響

由于我國是農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)的發(fā)展中國家，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)急劇地轉(zhuǎn)變了城市邊緣地帶的性質(zhì)，使原來的城邊農(nóng)村社區(qū)開始向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變。在這種急速轉(zhuǎn)變中，城鄉(xiāng)不同的治理體制之間的磨合，市民與村民不同思維方式、不同價值觀念的碰撞，以及因征地、拆遷等問題造成的利益沖突，使得城市邊緣社區(qū)治理難度加大。

2.2.3 社區(qū)治理的經(jīng)驗不足

由于我國社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理起步較晚，社區(qū)治理的實踐經(jīng)驗不足，導(dǎo)致社區(qū)治理方式單一，各管理主體之間的職責(zé)分工不夠明確，影響了社區(qū)治理主體力量的發(fā)揮。城市邊緣社區(qū)的利益矛盾并不是一直就有的，這種矛盾也不會永遠(yuǎn)存在。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實施和社區(qū)治理體制的不斷優(yōu)化，城市邊緣社區(qū)的利益矛盾必然會逐步消解，社區(qū)環(huán)境和諧、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標(biāo)也會逐步實現(xiàn)。

3 城市邊緣社區(qū)治理優(yōu)化的路徑思考

3.1 逐步完善社區(qū)治理體制

社區(qū)治理效果的好壞與社區(qū)治理體制、工作運(yùn)行機(jī)制是否完善有著很大的關(guān)聯(lián)，完善的治理體制以及有效的工作機(jī)制是社區(qū)治理有條不紊的關(guān)鍵。在城市邊緣社區(qū)中，需要不斷完善符合社區(qū)發(fā)展需要的治理工作機(jī)制，這是優(yōu)化城市邊緣社區(qū)治理的首要任務(wù)。有了完善的治理體制和科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制，才能對各治理主體的工作內(nèi)容、職責(zé)范圍進(jìn)行合理地界定，避免出現(xiàn)“誰也管不著，誰也管不好”的局面，才能使社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展具有科學(xué)的規(guī)劃和統(tǒng)一的布局。

其一，逐步轉(zhuǎn)變政府在社區(qū)治理中的職能定位。優(yōu)化社區(qū)治理體制，創(chuàng)新社區(qū)治理方式，其實質(zhì)是要政府自己“解放”自己，這是個政府還權(quán)于社會、還權(quán)于民的過程。在這個過程中，政府應(yīng)該逐漸從主導(dǎo)社區(qū)治理的角色，變?yōu)樵谄浜笥绊懮鐓^(qū)治理、為社區(qū)治理提供支持條件的角色。對于社區(qū)公共事務(wù)的治理，要學(xué)會逐步放權(quán)。一方面，政府應(yīng)該把治理的權(quán)力交給社區(qū)，逐步培養(yǎng)社區(qū)自己管理自己，自己服務(wù)自己的能力。另一方面，政府應(yīng)該按照市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行原則，鼓勵并接納其他更專業(yè)、更有效力的管理機(jī)構(gòu)來參與社區(qū)事務(wù)的治理。比如積極建立與物業(yè)公司合作的長效機(jī)制。物業(yè)公司雖然是按照市場經(jīng)濟(jì)的原則，與業(yè)主和租戶之間結(jié)成“提供服務(wù)”和“被服務(wù)”的關(guān)系，但這種方式在為居民提供服務(wù)的同時，也間接承擔(dān)了部分社區(qū)治理工作的職能。轉(zhuǎn)變政府職能定位，改變政府“多面手”的角色，把政府管不了也管不好的工作交給更專業(yè)的機(jī)構(gòu)來做，可以大大提升社區(qū)治理的工作效率。

其二，提倡從“管理型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變。一方面充分發(fā)揮政府在社區(qū)治理中的宏觀指導(dǎo)作用，另一方面也要充分展現(xiàn)政府對于構(gòu)建社區(qū)多元治理主體的支持。這種支持體現(xiàn)在兩個方面：一是政策支持。政策支持主要是各地負(fù)責(zé)城市邊緣社區(qū)治理的政府通過制定相應(yīng)的政策措施來支持社區(qū)的稅收、土地使用、房屋建設(shè)、居民就業(yè)、居民服務(wù)等工作的運(yùn)轉(zhuǎn)。二是資源支持。資源支持主要是指政府以財力資源與人力資源來支持社區(qū)治理，同時構(gòu)筑科學(xué)的合作平臺，吸納更多的社會組織參與到社區(qū)治理當(dāng)中，為社會組織提供充足的活動空間，促進(jìn)社會組織力量的成長，并以此來促進(jìn)社區(qū)治理；另外，通過不斷壯大社區(qū)志愿者服務(wù)的隊伍與力量，建立吸納社會力量參與治理的長效機(jī)制。

其三，建立由政府與居民共同構(gòu)成的雙向社區(qū)治理監(jiān)督評價體系。在社區(qū)的行政管理力量與社區(qū)自治力量之間形成一種合作互動的關(guān)系，二者互相監(jiān)督，互相促進(jìn)，這是社區(qū)行政管理與社區(qū)居民自治相結(jié)合的有效方式。如果社區(qū)行政管理主體只強(qiáng)調(diào)對其治理力量的監(jiān)督與評估，卻把自身排除在監(jiān)督體系之外，那么就有可能失去在居民中的公信力，并影響治理工作的執(zhí)行力，同時也不利于多元共治主體力量的形成，不利于社區(qū)的發(fā)展。

3.2 優(yōu)化社區(qū)治理隊伍整體素質(zhì)

首先，要加強(qiáng)社區(qū)專業(yè)的學(xué)科建設(shè)，培養(yǎng)具備社區(qū)工作專業(yè)知識的人才。國家應(yīng)制定相關(guān)的政策，鼓勵并支持高等院校的社區(qū)專業(yè)建設(shè)，培養(yǎng)一批懂得社區(qū)工作方法、熱愛社區(qū)工作、愿意去為社區(qū)服務(wù)的專業(yè)工作者，以滿足當(dāng)前社區(qū)治理隊伍專業(yè)化建設(shè)的需要。其次，要根據(jù)社區(qū)工作的性質(zhì)，從法律上對社區(qū)工作進(jìn)行界定。將社區(qū)治理工作作為一種職業(yè)類別，建立與之相配套的資格準(zhǔn)入制度，并設(shè)定相關(guān)的職業(yè)資格考試，對有意從事社區(qū)工作的人員進(jìn)行資質(zhì)的界定，凡是有意向從事社區(qū)治理工作的人都必須要通過相應(yīng)的資格考試。社區(qū)在引進(jìn)人才時，應(yīng)該把專業(yè)素質(zhì)放在重要位置。根據(jù)社區(qū)工作的實質(zhì)需要，要注重對這些人才進(jìn)行社區(qū)專業(yè)知識、社區(qū)工作意愿以及是否具備社區(qū)工作的能力和素質(zhì)的考察。通過嚴(yán)格、規(guī)范的競爭性選拔方式，選擇具有社區(qū)工作專業(yè)素養(yǎng)的人員進(jìn)隊伍。最后，建立有利于促進(jìn)社區(qū)治理隊伍穩(wěn)定的長效機(jī)制。由于缺乏留住人才的機(jī)制，在社區(qū)工作的年輕人在掌握社區(qū)治理工作方法之后，往往又轉(zhuǎn)到別的行業(yè)去了，此時社區(qū)就需要招新的人員進(jìn)來，又要重新進(jìn)行培訓(xùn)，這非常不利于社區(qū)治理隊伍的專業(yè)化建設(shè)。在當(dāng)前形勢下，根據(jù)社區(qū)治理工作者的職業(yè)資格和工作表現(xiàn)，制定相應(yīng)的晉升和職稱評定制度，建立社區(qū)治理隊伍專業(yè)化發(fā)展的長期規(guī)劃，從社區(qū)治理人才的選拔、培育和使用等多個方面入手，建立有利于促進(jìn)社區(qū)治理隊伍穩(wěn)定的長效機(jī)制，是提升社區(qū)治理隊伍素質(zhì)和能力的關(guān)鍵。

3.3 加快培育社區(qū)精神

社區(qū)精神是居民對社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感的反映，是一個社區(qū)內(nèi)在品質(zhì)和總體形象的重要表現(xiàn)，是社區(qū)存在與健康持續(xù)發(fā)展的根基和營養(yǎng)，是社區(qū)的無形資產(chǎn)。在城市邊緣社區(qū)中加快培育社區(qū)精神，能夠促進(jìn)社區(qū)文化建設(shè)和社區(qū)精神面貌的改進(jìn)，更能夠加深居民對于新的身份的認(rèn)知，在心理上真正實現(xiàn)從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，并能夠認(rèn)同城市社區(qū)生活，從而積極主動地參與到社區(qū)的建設(shè)與治理工作中，這于無形之中增強(qiáng)了社區(qū)治理的力量，減輕了社區(qū)治理的壓力。在城市邊緣社區(qū)中培育社區(qū)精神，要作好三方面工作。

一是要注重對農(nóng)村傳統(tǒng)優(yōu)秀精神文化的繼承與弘揚(yáng)。城市生活使個人對高品質(zhì)生活的追求得到了滿足，個人生活方式的選擇更加自由，但是這種自由卻不自在，城市人獨(dú)立卻又孤獨(dú)。伴隨著城市社區(qū)的高層化、單元化、獨(dú)立化、封閉化、私密化，鄰里之間的交往和互動卻越來越少，彼此在居住空間上近在咫尺，但是在人際關(guān)系上卻遠(yuǎn)若天涯，遠(yuǎn)親不如近鄰的規(guī)則被打破，鄰里之間卻成了最熟悉的陌生人。農(nóng)村社區(qū)中居民之間互助互信、真誠友善的淳樸思想意識彌足珍貴，汲取農(nóng)村社區(qū)中這些優(yōu)秀的文化思想，有助于城市社區(qū)精神的培育，有助于形成和諧友愛的社區(qū)氛圍。

二是要積極培育與現(xiàn)代化、城市化相適應(yīng)的社區(qū)生活理念。城市邊緣社區(qū)的未來發(fā)展趨勢是逐步演變成城市社區(qū)，所以，必須不斷發(fā)展與現(xiàn)代化、城市化相適應(yīng)的新思想、新理念。促進(jìn)居民形成社區(qū)公共精神，引導(dǎo)居民樹立平等合作的理念，培育居民形成文明有序的行為規(guī)則，對于城市邊緣社區(qū)精神的形成具有重要意義。在此過程中，一方面應(yīng)注重對公民社區(qū)公共精神的培育，培育具有法律常識與公共情懷的現(xiàn)代化社區(qū)公民，努力促進(jìn)居民形成對社區(qū)公共事務(wù)的責(zé)任感，在此基礎(chǔ)上，逐步喚醒他們對于社區(qū)公共事務(wù)的熱情，從而積極主動地參與到社區(qū)治理中來。另一方面要引導(dǎo)居民樹立平等合作的理念。逐步轉(zhuǎn)變政府對于社區(qū)行政治理機(jī)構(gòu)的依賴性，和諧融洽的社區(qū)環(huán)境需要在政府、社區(qū)、社會組織、社區(qū)居民之間建立一種平等與協(xié)作的關(guān)系，因此，必須改變城市邊緣社區(qū)居民對于社區(qū)治理陳舊的思想觀念，引導(dǎo)他們樹立平等合作的思想意識，在社區(qū)公共事務(wù)治理中，勇于發(fā)揮自己的主人翁作用，積極與社區(qū)治理組織合作，維護(hù)社區(qū)的共同利益。

三是要協(xié)力構(gòu)建社區(qū)精神的成長平臺。一方面要積極構(gòu)筑社區(qū)文化平臺，以提升居民綜合素質(zhì)為宗旨，把與社區(qū)治理相關(guān)聯(lián)的科技、文化、衛(wèi)生、創(chuàng)業(yè)、法制、文明等知識展現(xiàn)給居民，加強(qiáng)他們對現(xiàn)代化社區(qū)生活的認(rèn)知與認(rèn)同。另一方面積極搭建社區(qū)溝通交往平臺。社區(qū)精神的培育需要居民之間的相互認(rèn)同、價值觀念基本一致、居民之間具有互助的精神和愿望，而這些內(nèi)容的實現(xiàn)都必須建立在居民相互了解之上。如果社區(qū)有良好的溝通交往平臺，并以豐富多彩的社區(qū)活動為載體，居民就可以在閑暇時間參與其中，而且會逐漸體驗到社區(qū)生活的優(yōu)越和樂趣。此外，還應(yīng)積極構(gòu)建社區(qū)治理實踐平臺。社區(qū)治理的核心內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)是居民的參與。建設(shè)社區(qū)居民參與的實踐平臺，有利于對社區(qū)自治能力的培育。多樣化的實踐平臺不僅僅能夠提升居民在社區(qū)治理中的參與度，而且也是增加居民之間溝通、了解并建立合作互信的關(guān)系的有效途徑。

4 結(jié)語

城市邊緣社區(qū)是城市化進(jìn)程中新發(fā)展起來的社區(qū)，由于特殊的區(qū)域位置和復(fù)雜的社區(qū)性質(zhì)，這類社區(qū)如果治理得好，則可以成為我國城市社區(qū)改革的成功試點(diǎn)，相反，如果治理得不好，則會對城市發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程都產(chǎn)生不利影響，甚至?xí)绊懙缴鐣暮椭C與穩(wěn)定。并且，城市邊緣地帶與城市邊緣社區(qū)都是處于發(fā)展變化之中的，與之相應(yīng)，城市邊緣社區(qū)的治理機(jī)制也必須要始終處于動態(tài)發(fā)展之中，因此探討城市邊緣社區(qū)治理的優(yōu)化對于促進(jìn)城市建設(shè)和社會治理體制創(chuàng)新都具有重要意義。

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編輯：文彥元

編輯部網(wǎng)址：http：//sk.swpuxb.com

A Study on the Optimization of City Fringe Community Governance

Li Chunyan*,Lu Tingting
School of Marxism，Southwest Petroleum University，Chengdu Sichuan，610500，China

City fringe communities are a new type of community emerging in the process of urbanization，which are activated by urban dynamics but remain rural to a certain extent.In the conjunction of urban and rural areas，such communities are characteristic of residents with different backgrounds among whom there are often conflicts.Better governance of these communities is now faced with difficulties as follows:imperfect governance mechanism，residents’inactivity to participate in autonomy，community governance personnel’s inability，and inadequate participation of social groups in community governance.Therefore，studies must be done to find out solutions to those problems and to explore effective measures in city fringe community governance.

city fringe community；community governance；regional development；urban and rural integration；urbanization of rural areas

10.11885/j.issn.1674-5094.2016.02.21.01

1674-5094（2016）02-0047-07

D669.3

A

2016–02–21

李春燕（1983–），女（漢族），河南信陽人，講師，博士，研究方向：中國特色社會主義理論與實踐。

四川省教育廳人文社科項目“城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中城市邊緣社區(qū)管理研究”（14SB0050）；西南石油大學(xué)校級科技基金項目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視野中的城市邊緣社區(qū)管理研究”（2013RW028）。