社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度之法理思考

劉曉婷

(華東政法大學(xué)法律學(xué)院 上海 200042)

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社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度之法理思考

劉曉婷

(華東政法大學(xué)法律學(xué)院 上海 200042)

全面允許生育二孩政策實(shí)施以來，身為計(jì)劃生育政策推行和保障的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度在全社會(huì)范圍內(nèi)引起廣泛關(guān)注。該制度作為一項(xiàng)行政征收而非行政處罰措施，一定時(shí)期內(nèi)對(duì)遏制人口過度增長(zhǎng)起到一定作用，但其本身與公民的生育權(quán)之間存在矛盾；征收的理論依據(jù)是超生兒占用了較多的社會(huì)公共資源，但實(shí)際上，在人口拐點(diǎn)到來之后，超生兒意味著創(chuàng)造人口紅利，不僅不代表占用社會(huì)公共資源，還可能創(chuàng)造更多的社會(huì)資源。法理上該制度存在不合理并有失正當(dāng)性。

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)； 行政征收； 生育權(quán)； 計(jì)劃生育

一、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度概述

(一)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的立法目的

作為一個(gè)有著五千年文明傳承的國(guó)家，我國(guó)自古以來都有“多子多?！钡纳齻鹘y(tǒng)。憲法第49條明確規(guī)定：“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”。廣大基層尤其是農(nóng)村地區(qū)一直很難落實(shí)計(jì)劃生育基本國(guó)策，故選擇哪一種合理高效的執(zhí)行制度是貫徹落實(shí)計(jì)劃生育工作的重要因素。某種程度上而言，計(jì)劃生育政策本質(zhì)上是國(guó)家公權(quán)力對(duì)公民生育權(quán)的限制，將其執(zhí)行政策予以法律化，可以明晰公權(quán)力實(shí)施的范圍邊界，確保政府依法行政，從而起到限制公權(quán)力、保障公民的私權(quán)利的作用。[1]

不同時(shí)期有不同的人口政策，1980年“一孩政策”出現(xiàn)之前，我國(guó)計(jì)劃生育政策主要依靠鼓勵(lì)節(jié)育、避孕以及宣傳等手段推進(jìn)。1982年中央出臺(tái)的11號(hào)文件指出，應(yīng)以思想教育和鼓勵(lì)為主指導(dǎo)計(jì)劃生育工作，針對(duì)多次教育仍不按計(jì)劃生育采取必要的經(jīng)濟(jì)限制措施。這一指示在各地也紛紛落實(shí)到計(jì)劃生育條例中加以實(shí)施，取消福利、扣工資、不分責(zé)任田等經(jīng)濟(jì)限制措施不斷涌現(xiàn)。然而，由于計(jì)劃生育政策與公民生育意愿相違背，緊靠宣傳教育根本無法實(shí)現(xiàn)降低生育率的政策目標(biāo)。為了完成計(jì)劃生育任務(wù)，廣大基層尤其是農(nóng)村地區(qū)政府節(jié)育與罰款中的強(qiáng)迫命令行為不斷出現(xiàn)。但是實(shí)踐證明節(jié)育絕對(duì)不能使用強(qiáng)制手段，節(jié)育的強(qiáng)制性無法合法化，經(jīng)濟(jì)限制措施就成為干預(yù)公民生育行為唯一可以依靠的強(qiáng)制性政策手段。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)在社會(huì)保障、職業(yè)分工、醫(yī)療衛(wèi)生以及教育等各個(gè)領(lǐng)域發(fā)生了深遠(yuǎn)的變革社會(huì)分化程度越來越大，一些為限制公民生育而施行的經(jīng)濟(jì)限制措施是否還具備原來的合理性和合法性也受到公眾質(zhì)疑。

國(guó)務(wù)院于二十一世紀(jì)初出臺(tái)規(guī)定提出對(duì)計(jì)劃生育執(zhí)行政策的名稱進(jìn)行修改，由原先的計(jì)劃外生育費(fèi)名稱改名為新的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，按照行政事業(yè)性收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)收取。名稱變化體現(xiàn)的是公權(quán)力運(yùn)作方式的變遷，是我國(guó)計(jì)劃生育政策由強(qiáng)制型向誘導(dǎo)型轉(zhuǎn)變的標(biāo)志?！吨腥A人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》(以下簡(jiǎn)稱“人口與計(jì)劃生育法”)從法律上明確規(guī)定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度的繳納對(duì)象是未按規(guī)定生育子女的公民，是計(jì)劃生育工作法制化的標(biāo)志之一。2015年修改后的《人口與計(jì)劃生育法》規(guī)定國(guó)家繼續(xù)貫徹落實(shí)計(jì)劃生育的基本國(guó)策，以避孕為主，不再規(guī)定夫妻只能生育一胎，而是提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女，這意味著實(shí)施多年的“一孩政策”結(jié)束，與此同時(shí)，對(duì)于法律修改前爭(zhēng)議較大的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度予以保留等?；仡櫽?jì)劃生育執(zhí)行制度法律法規(guī)制定的歷史，明確規(guī)定針對(duì)不符合規(guī)定生育子女實(shí)施的并以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾實(shí)施的制度只有社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度，是配合計(jì)劃生育政策的少生而展開的核心制度，其實(shí)施目的是使公民按照各地制定的《人口與計(jì)劃生育法》中政策導(dǎo)向生育，避免超生現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(二)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的概念

縱觀計(jì)劃生育執(zhí)行政策的歷史沿革，考察社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)概念的內(nèi)涵和外延，筆者認(rèn)為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是對(duì)違反計(jì)劃生育政策的公民作出的一種收費(fèi)方式，即是一種行政收費(fèi)制度。作為計(jì)劃生育的執(zhí)行政策，其主要包含兩個(gè)含義：一是為實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育的目的，讓超生家庭付出必要的成本，使其不敢多生；二是作為一種補(bǔ)償，給遵守計(jì)劃生育政策的經(jīng)濟(jì)困難的家庭予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，提供更好的社會(huì)保障，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。

故對(duì)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的概念，筆者比較贊同湛中樂先生從功能和目的兩個(gè)方面對(duì)其總結(jié)出來的定義。即社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度是為引導(dǎo)公民按照規(guī)定計(jì)劃生育，避免超生現(xiàn)象的出現(xiàn)，由計(jì)劃生育行政管理部門依法對(duì)超生公民做出一定數(shù)額的行政收費(fèi)以增加超生子女家庭的撫養(yǎng)成本，從而為遵守計(jì)劃生育政策的公民增加公共投入、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和諧而設(shè)立的制度。[2]

二、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)探析

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度作為計(jì)劃生育政策的貫徹執(zhí)行手段，學(xué)界對(duì)于其性質(zhì)是屬于行政征收還是行政處罰始終存在較大爭(zhēng)議，很大程度上影響各地基層政府征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)工作，從而影響計(jì)劃生育政策的具體落實(shí)。有學(xué)者將憲法規(guī)定的公民有計(jì)劃生育的義務(wù)認(rèn)定為法定義務(wù)，違背該義務(wù)，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，如違法生育可影響公民的其它權(quán)利，比如人大代表權(quán)利的剝奪、獲得戶籍的權(quán)利，因此向超生公民征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是對(duì)其違反計(jì)劃生育政策行為所實(shí)施的一種行政處罰手段。[3]也有學(xué)者提出不同意見，如湛中樂教授認(rèn)為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)實(shí)際上屬于行政性收費(fèi)，是對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，其前提是公民違反國(guó)家人口發(fā)展的規(guī)劃，而非違法，不同于行政處罰以“違法”為前提。[4]

(一) 行政征收與行政處罰

學(xué)界對(duì)于行政征收與行政處罰的概念有著較為一致的觀點(diǎn)。比較具有代表性的觀點(diǎn)是姜明安教授觀點(diǎn)，其認(rèn)為行政處罰是指為了維護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，行政主體依法對(duì)違反行政法規(guī)且尚未構(gòu)成犯罪的行政相對(duì)人，給予人身、財(cái)產(chǎn)或其他形式法律制裁的行政行為。行政征收是指行政主體為了維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，依法向行政相對(duì)人強(qiáng)制地征集一定數(shù)額的金錢和實(shí)物，并給予補(bǔ)償?shù)男姓袨椤＞哂袕?qiáng)制性和法定性的特點(diǎn)。[5]

兩者的主要區(qū)別在于前者是以違法為前提，重在懲罰，后者重在補(bǔ)償，非以違法為前提。行政處罰是行政主體針對(duì)違反行政法律法規(guī)的行政相對(duì)人實(shí)施的懲罰性的制裁措施，以行政相對(duì)人違反能夠引起法律制裁的法為前提，具有懲罰性，是一種行政違法責(zé)任的承擔(dān)方式，因此程序上要求必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定實(shí)施；而行政征收是一種強(qiáng)制行政行為，不以行政相對(duì)人違法為前提，為了國(guó)家和社會(huì)公共利益，只要符合法律的規(guī)定，就會(huì)征收金錢和實(shí)物的行為，程序上沒有行政處罰要求的嚴(yán)格。

(二) 一般行政征收的前提

依據(jù)2004年憲法修正案的規(guī)定，為了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的需要，國(guó)家可以依法對(duì)公民享有的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予相應(yīng)的補(bǔ)償。相比傳統(tǒng)意義上的行政征收理論及對(duì)比前后立法，該條明確規(guī)定征收的前提須是為了公共利益的需要，即符合目的性原則，同時(shí)不同于傳統(tǒng)意義上的行政征收理論，增加對(duì)被征收人給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

而何為公共利益？從法理角度來說，社會(huì)公共利益不同于個(gè)體的私人利益，應(yīng)具有社會(huì)范疇內(nèi)的合法性與合理性，立法者對(duì)于利益的衡量和選擇應(yīng)在合理范圍內(nèi)進(jìn)行。不同的利益群本身應(yīng)是合理的，相互之間的轉(zhuǎn)化程序及評(píng)價(jià)方式也應(yīng)合理。與傳統(tǒng)意義上的行政征收無償性理論不同的是，按照修正案規(guī)定，公共利益同時(shí)還須具有“補(bǔ)償性”。依據(jù)公共利益的需要，對(duì)公民采取的任何財(cái)產(chǎn)或人身的限制措施，不僅需要有合理的理由與基礎(chǔ)，而且在依法征收或征用后必須給予合理的補(bǔ)償，維護(hù)社會(huì)公平。同時(shí)在具體執(zhí)行征收程序時(shí)，亦須遵循比例原則的要求，合理裁量各種經(jīng)濟(jì)限制措施。依照法律規(guī)定，行政征收的前提只能是維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的需要，因此也不得過度地限制甚至剝奪公民的基本權(quán)利如生育權(quán)、平等權(quán)等，為征收所采取措施的收益不能與公民所受損失有失均衡，以保護(hù)公民私權(quán)利不因限制行為而受到實(shí)質(zhì)性的損害。

(三) 社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)

長(zhǎng)期以來，由于宣傳力度不夠，大部分群眾仍將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)稱之為“超生罰款”這一帶有明顯行政處罰性質(zhì)的詞語(yǔ)，但是不能因此認(rèn)為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)即屬于行政征收。第二種觀點(diǎn)即社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收屬于行政收費(fèi)而非行政處罰，這點(diǎn)可以從我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)及理論實(shí)踐中推出。

首先，從本質(zhì)上來說，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收與行政處罰的前提不同。眾所周知，行政處罰的前提是違法，而社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的前提是行政相對(duì)人違反了《人口與計(jì)劃生育法》第18條，此處的違法行為不同于行政處罰意義上的違法。因?yàn)椴殚啞稇椃ā返?9條第2款以及《人口與計(jì)劃生育法》第18條的法律規(guī)定和立法目的，這些法律條文都是倡導(dǎo)性的，亦即雖然計(jì)劃生育義務(wù)是憲法性義務(wù)，但是其屬于憲法義務(wù)中的倡導(dǎo)性義務(wù)，而非能引起法律制裁的強(qiáng)制性義務(wù)，后者正是行政處罰的前提。這也反映了作為計(jì)劃生育執(zhí)行措施的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)只是建立在強(qiáng)調(diào)公民違背法律所宣稱的政策性條款的基礎(chǔ)上，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)前提的“違法”是違反計(jì)劃生育規(guī)定，不是應(yīng)施以法律制裁行政的違法，不同于行政處罰的違法。

其次，《人口與計(jì)劃生育法》規(guī)定對(duì)遵守計(jì)劃生育規(guī)定生育子女的夫妻給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，比如發(fā)放獨(dú)生子女光榮證等，而對(duì)違反計(jì)劃生育規(guī)定生育子女的夫妻規(guī)定應(yīng)繳納一定數(shù)額的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。如果計(jì)劃生育是一種需要予以法律制裁的違反法律規(guī)定的行為，那么就談不上對(duì)沒有違反該規(guī)定的行為給予獎(jiǎng)勵(lì)，這從側(cè)面反映行政主體對(duì)違反規(guī)定超生的行政相對(duì)人征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的行為更傾向于倡導(dǎo)性而非懲罰性。認(rèn)為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)屬于行政處罰論的觀點(diǎn)實(shí)際上是依據(jù)行政處罰法的規(guī)定對(duì)公民違反規(guī)定生育的行為予以懲罰，即超生應(yīng)予以懲罰。這種超生可罰性的觀點(diǎn)在司法實(shí)踐中也產(chǎn)生了嚴(yán)重的后果，如有的地方強(qiáng)制節(jié)育，對(duì)公民享有的權(quán)利予以限制諸如不予辦理戶口、剝奪人大代表的資格、醫(yī)療保險(xiǎn)受影響等等。

最后，依據(jù)行政法法理，行政處罰因?qū)儆趯?duì)當(dāng)事人違法行為的制裁措施，故需要嚴(yán)格的調(diào)查取證程序，且法律規(guī)定有嚴(yán)格的時(shí)效限制。不同于行政處罰，行政征收的對(duì)象屬于負(fù)有特定義務(wù)的主體，判斷對(duì)象是否符合行政征收無需太復(fù)雜的調(diào)查取證程序。雖然法理上而言，行政主體向超生公民征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)應(yīng)遵循法定程序，但司法實(shí)踐中，對(duì)于一個(gè)夫婦是否存在超生行為，依據(jù)常理并不難判斷，法律法規(guī)也未規(guī)定嚴(yán)格的程序限制，且實(shí)踐中超過十年、二十年再追討社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的案例并不少見。

綜上，對(duì)違反計(jì)劃生育規(guī)定超生子女的公民征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的行為，不同于行政處罰法上的“違法”行為，其性質(zhì)應(yīng)屬于行政征收而非行政處罰。

三、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度存在的合理性分析

(一)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)與生育權(quán)

所謂生育，包括生和育。該詞多用在人類學(xué)和社會(huì)學(xué)領(lǐng)域。費(fèi)孝通先生從社會(huì)學(xué)角度將生育定義為“一男一女結(jié)合成為夫妻，懷孕生出孩子，并共同將孩子撫育成人”，[6]而法律意義上的生育權(quán)則更多地強(qiáng)調(diào)了個(gè)人的權(quán)利。上世紀(jì)70年代我國(guó)大陸開始推行計(jì)劃生育政策，并且在1978年、1982年兩次將計(jì)劃生育寫入憲法。國(guó)際社會(huì)普遍承認(rèn)生育權(quán)屬于一項(xiàng)基本人權(quán)，如1974年首次世界人口與發(fā)展大會(huì)頒布的《世界人口行動(dòng)計(jì)劃》將生育權(quán)作定義為：“人人都有權(quán)決定是否生育、生育數(shù)目和生育間隔并為此獲得信息、教育等的基本人權(quán)?！盵7]進(jìn)一步來說，生育權(quán)作為一項(xiàng)權(quán)利，是否應(yīng)該受到限制，又存在不同觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，作為一項(xiàng)人人生而享有的、神圣不可侵犯的基本人權(quán)，國(guó)家和政府應(yīng)采取各種措施來維護(hù)生育權(quán)，反對(duì)強(qiáng)制性的人口控制政策；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，生育權(quán)不是不受限制的權(quán)利，應(yīng)該是有條件的、相對(duì)的。所謂權(quán)利和義務(wù)是統(tǒng)一的，公民個(gè)人在享受權(quán)利的同時(shí)必須要相應(yīng)承擔(dān)對(duì)他人和社會(huì)的義務(wù)，因此為保護(hù)公民的生育權(quán)利，就要對(duì)生育行為加以適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)和控制，因?yàn)椤白杂梢坏┎槐幌拗?，就?huì)很容易被毫無所懼的個(gè)人和群體所濫用，人人都將會(huì)成為濫用自由的潛在受害者”。[8]

生育作為最基本的人類活動(dòng)，無論作為群體的人還是作為個(gè)體的人，都無法置身其外，是公民延續(xù)生命的手段和途徑?！渡鐣?huì)進(jìn)步和發(fā)展宣言》、《世界人口行動(dòng)計(jì)劃》、《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》等一系列國(guó)際公約和相關(guān)文件的表述都要求各國(guó)政府保障一國(guó)公民行使生育權(quán)。憲法修正案明確規(guī)定尊重和保障人權(quán)，而生育權(quán)在我國(guó)是否屬于基本人權(quán)，存在爭(zhēng)議。所謂人權(quán)，顧名思義是人之所以為人的，區(qū)別于動(dòng)物的在觀念上、道德上以及法律上的基本標(biāo)準(zhǔn)。并非所有權(quán)利都屬于人權(quán)的范疇，人權(quán)本質(zhì)是以長(zhǎng)久以來形成的人權(quán)思想為基礎(chǔ)，是作為人應(yīng)當(dāng)享有的自然權(quán)利，具有普遍性和不可侵犯性。根據(jù)憲法作為“公民權(quán)利保障書的法律地位”這一法學(xué)界公認(rèn)的法理精神，盡管憲法沒有明確規(guī)定生育權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，但其規(guī)定的“計(jì)劃生育的義務(wù)”內(nèi)含有公民享有生育的權(quán)利?！度丝谂c計(jì)劃生育法》規(guī)定公民既享有依法生育的權(quán)利，也有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)，該條款表明，生育權(quán)是法律承認(rèn)的基本權(quán)利的一種。而生育權(quán)作為一項(xiàng)權(quán)利，是否應(yīng)該有所限制，自由主義認(rèn)為生育權(quán)完全不受結(jié)果影響。然而，生育權(quán)是一項(xiàng)基本權(quán)利，但是如同其他權(quán)利會(huì)受到約束一樣，生育權(quán)同樣必須受到一定的限制，尤其是公法層面的限制。當(dāng)然，這并不能否定其是一項(xiàng)基本人權(quán)，因?yàn)閹缀跛械幕緳?quán)利都存在著程度不一的限制。但是該限制應(yīng)該是有原則的，即對(duì)生育權(quán)的限制不得損害公民對(duì)自身是否生育子女的自主選擇的權(quán)利，公民有權(quán)決定是否生育子女。換言之，計(jì)劃生育管理部門對(duì)公民生育權(quán)進(jìn)行限制不能影響公民生育的自主決定權(quán)，不能以行政力量來限制公民的生育權(quán)。

我國(guó)憲法第25條規(guī)定明確了人口政策的方向，即國(guó)家根據(jù)人口增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系來制定總體的人口政策，然后再分配到地方，由各省根據(jù)自身情況以地方法規(guī)的形式制定人口規(guī)劃。司法實(shí)踐中，計(jì)劃生育政策的執(zhí)行手段使各地政府向超生公民強(qiáng)制征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。換言之，以征收高額社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的方式對(duì)公民的個(gè)人自決權(quán)產(chǎn)生極大的侵害，進(jìn)而侵犯公民的生育權(quán)?？v觀司法實(shí)踐，施行十多年的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度混淆甚至顛倒了生育和人口限制方面的諸多問題，某種程度上破壞了傳統(tǒng)意義的生育文化觀念和社會(huì)倫理的道義基礎(chǔ)，違背生育權(quán)的本義。從國(guó)際社會(huì)來看，各個(gè)國(guó)家也都反對(duì)以國(guó)家強(qiáng)制力限制公民生育權(quán)，而只贊成以教育宣傳等非強(qiáng)制方式推行計(jì)劃生育。因此，立法層面對(duì)公民生育自由的限制方式應(yīng)當(dāng)更加多元化，比如通過一些鼓勵(lì)、誘導(dǎo)性手段，鼓勵(lì)人們采取節(jié)育手段，逐漸將個(gè)人的生育意愿調(diào)整到符合國(guó)家的人口目標(biāo)的水平。此外，生育權(quán)限制方式必須在尊重和保障公民生育權(quán)的前提下進(jìn)行，在法律上亦應(yīng)受到一定的程序限制，并應(yīng)遵循人權(quán)保障原則、比例原則等公法原則。

(二)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的理論依據(jù)

探究立法沿革，發(fā)現(xiàn)行政主體向超生公民征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的一個(gè)最主要的理論依據(jù)就是超生兒占用了較多的社會(huì)資源，給社會(huì)增加了負(fù)擔(dān)，所以法律對(duì)其征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，所收的費(fèi)用用來補(bǔ)償社會(huì)公共投入。[9]作為一種行政征收方式，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是以計(jì)劃生育政策背后的公共利益名義而出現(xiàn)的，它要求人們?yōu)榱擞?jì)劃生育所能實(shí)現(xiàn)的公共利益而對(duì)自我的生育權(quán)進(jìn)行限制。只有確信超生行為損害了公共利益，而所收的補(bǔ)償費(fèi)能夠修復(fù)和促進(jìn)公共利益，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收才具有合理性基礎(chǔ)。超生兒從其出生到上學(xué)再到工作，是否占用了更多的社會(huì)資源？所謂的較多社會(huì)資源主要指哪些？其是否是免費(fèi)占用了這些社會(huì)資源？

對(duì)此學(xué)者有不同觀點(diǎn)：學(xué)者易富賢認(rèn)為，作為一個(gè)公民，其主要是在家庭積累人力資本，特別是在生命周期中的最初階段，即從嬰兒到學(xué)前這一階段，該階段期間社會(huì)并不會(huì)為人口增長(zhǎng)承擔(dān)多大的負(fù)擔(dān)，且因人既有消費(fèi)的一面，也有創(chuàng)造財(cái)富的一面。有時(shí)一個(gè)人對(duì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)大于千萬人，比如牛頓和袁隆平，他認(rèn)為人口增長(zhǎng)造成資源的短缺和社會(huì)成員資源共享的理論不成立。[10]也有學(xué)者認(rèn)為因人口增長(zhǎng)過快，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、礦產(chǎn)、環(huán)境等資源短缺，比如同為人口大國(guó)的印度就因?yàn)槿丝诘目焖僭鲩L(zhǎng)，面臨著土地資源、水資源以及住房教育等方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，亦即過多人口占用了大量有限社會(huì)資源，國(guó)家應(yīng)實(shí)行有效的控制人口政策。[11]

其實(shí)，超生兒的出生并沒有占用較多的社會(huì)資源。首先，個(gè)人在成長(zhǎng)的過程中，一定程度上需要享用社會(huì)資源，如公共基礎(chǔ)設(shè)施、受教育，醫(yī)療保障等。但眾所周知，這部分被占用的資源不是無償?shù)?，不是社?huì)免費(fèi)提供的。對(duì)于超生兒來說，現(xiàn)有體制下，其父母不僅要承擔(dān)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，還要承擔(dān)和其他正常出生兒一樣甚至更多的使用社會(huì)資源的費(fèi)用，比如超生兒申報(bào)戶口難、上學(xué)升學(xué)難等。如果說征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的理論根據(jù)是因?yàn)槌鷥赫加眠^多的社會(huì)資源，故要對(duì)其征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，那就當(dāng)于超生家庭承擔(dān)了兩份以上社會(huì)資源費(fèi)用，顯然邏輯上不成立。其次，為了彌補(bǔ)社會(huì)公共投入的目的而對(duì)超生家庭征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)這一結(jié)論本身就不能成立，它忽視了個(gè)人在成長(zhǎng)的過程中對(duì)于資源的消耗與創(chuàng)造時(shí)同時(shí)存在的。現(xiàn)實(shí)生活中，當(dāng)未成年人過了撫養(yǎng)期，成長(zhǎng)為合格人才之后，就進(jìn)入人口發(fā)展的貢獻(xiàn)期，給社會(huì)所做的貢獻(xiàn)，通常都要大于他(她)沒有勞動(dòng)期間所享受的社會(huì)福利的總和。在超生兒沒有勞動(dòng)能力的條件下，對(duì)將來其可能享用的社會(huì)資源進(jìn)行征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，無論是邏輯還是法理上都是說不通的。另外，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，嬰兒消費(fèi)，成人后生產(chǎn)，回報(bào)社會(huì)，總的效用應(yīng)該是正的，否則人的存在整體上就是負(fù)價(jià)值，社會(huì)相應(yīng)的也不可能進(jìn)步。[12]若因?yàn)槌优加酶嗌鐣?huì)公共資源需要其父母來向社會(huì)支付社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，那社會(huì)更應(yīng)補(bǔ)償這些父母，獎(jiǎng)勵(lì)他們給社會(huì)提供了更多的人力和腦力資源創(chuàng)造者。最后，對(duì)超生家庭征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，國(guó)內(nèi)各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，在新的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收條例未實(shí)施以前，以平均值的倍數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)來征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是較為多見的做法。這種標(biāo)準(zhǔn)在理論上沒有進(jìn)行過科學(xué)的論證，也不符合行政法的比例原則，即行政行為的手段與公民因?yàn)樾姓袨槭艿降膿p害應(yīng)當(dāng)成比例原則。因?yàn)槌鷥旱某霈F(xiàn)造成社會(huì)公共投入的增加，在一定限度內(nèi)提高公民超出計(jì)劃生育小孩的成本。但是一個(gè)人的出生究竟占了多少社會(huì)資源，根據(jù)每個(gè)人家庭情況的不同，資源的使用也是不一樣的。若經(jīng)過論證得出收取社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的金額過多，使得社會(huì)上部分公民的正常生活仍得不到保障，也說明手段與損害不成比例，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)這一行政手段的意義也就大大貶值。

結(jié)語(yǔ)

作為一項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)制度，從法理上講，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收應(yīng)當(dāng)符合行政征收的一般性特征，符合基本的法理原則。然而，一方面，無論是該制度本身還是在具體的實(shí)施過程中，都與公民的生育權(quán)存在矛盾，這就需要在限制公權(quán)力與保障私權(quán)利之間進(jìn)行利益平衡和價(jià)值判斷，才能既正當(dāng)運(yùn)用公權(quán)力又適當(dāng)保護(hù)私權(quán)利，使二者處于平衡而不至于失衡狀態(tài)；另一方面，超生兒占用了較多的社會(huì)資源是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度的理論依據(jù)，而現(xiàn)實(shí)是超生兒在成長(zhǎng)的過程中并未免費(fèi)享有這些社會(huì)資源，反而是比正常出生的兒童付出更多的成本，該理論依據(jù)本身并不合理，也不符合比例原則。

雖然社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收在推動(dòng)計(jì)劃生育政策的宣傳和教育、降低生育率、控制人口增長(zhǎng)方面的確曾經(jīng)發(fā)揮過積極作用。但時(shí)過境遷，受日益嚴(yán)重的人口增長(zhǎng)停滯和人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡影響，全面放開生育二胎政策的出現(xiàn)以及“老齡化”、“用工荒”等社會(huì)問題愈演愈烈，繼續(xù)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是否還具備該制度制定之初的合法性及正當(dāng)性，值得進(jìn)一步思考。政府應(yīng)以引導(dǎo)和鼓勵(lì)為主要行政方向，依法采取多種措施服務(wù)和保障計(jì)劃生育困難家庭，積極構(gòu)建符合生育公平和正義的人口政策和社會(huì)政策體系，逐步減少社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的零征收，直至取消該制度。

[1] 湛中樂，等. 公民生育權(quán)與社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度研究[M]. 法律出版社. 2011: 99.

[2] 湛中樂，等. 公民生育權(quán)與社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度研究[M]. 法律出版社.2011：174.

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Legal Consideration on the Administration of the Social Compensation Fee Collection

LIU Xiao-ting

(East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China)

Since the two child policy has put into practice, the administration on the social compensation fee collection that aims to protect and ensure the country’ family planning policy has aroused widespread concern in the whole society. As an administrative collection rather than administrative penalty, the administration has played an important role in curbing the excessive growth of population in a certain period of time. However, it is to some extent contradictive to people’s child-bearing right - the fundamental theory of the social compensation fee collection is that those children out of birth control occupy much more public social resources, but the fact is, after the population peak, those children out of birth control will actually create the demographic dividend, which means they will create rather than consume more social resources. From the point of legal principle, the administration is somewhat unreasonable and has lost its legitimacy.

Social compensation fees; Administrative collection; Child-bearing right; Family planning

2016-04-05

劉曉婷(1991-)，女，安徽阜陽(yáng)人，碩士在讀。研究方向：民商法。

DF475

A

1672-4860(2016)05-0061-06