拉美左派政府的社會(huì)政策實(shí)施成效及面臨的挑戰(zhàn)

方旭飛

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所 北京 100007)

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拉美左派政府的社會(huì)政策實(shí)施成效及面臨的挑戰(zhàn)

方旭飛

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所 北京 100007)

社會(huì)政策改革和調(diào)整，是拉美左派構(gòu)建替代新自由主義發(fā)展模式的重要組成部分。拉美左派政府試圖通過(guò)重塑?chē)?guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系和加強(qiáng)國(guó)家干預(yù)，來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等和減貧并改善社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃和發(fā)動(dòng)“社會(huì)戰(zhàn)役”等措施，取得了重要社會(huì)成效。而缺乏深刻的結(jié)構(gòu)調(diào)整和對(duì)大宗商品繁榮的嚴(yán)重依賴(lài)，則破壞了拉美左派社會(huì)政策的可持續(xù)性和長(zhǎng)期效果，使拉美左派政府的執(zhí)政面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

拉美左派；社會(huì)政策；替代新自由主義

社會(huì)政策是指一國(guó)政府基于自身施政理念，針對(duì)各種社會(huì)問(wèn)題所采取的措施，其主要目標(biāo)是提高人民生活水平、促進(jìn)社會(huì)平衡發(fā)展。拉美地區(qū)長(zhǎng)期存在貧富分化嚴(yán)重等多種社會(huì)問(wèn)題，不同時(shí)期的當(dāng)政者秉持特定理念，做過(guò)不同程度、不同形式的努力。20世紀(jì)末21世紀(jì)初，拉美政治“向左轉(zhuǎn)”，多個(gè)國(guó)家的左派政黨及其領(lǐng)袖上臺(tái)執(zhí)政。對(duì)社會(huì)政策的調(diào)整，是這些左派政府建立替代新自由主義發(fā)展模式的重要組成部分，對(duì)拉美政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展具有重要影響。

一、實(shí)施社會(huì)政策的理念

1999～2011年，委內(nèi)瑞拉、巴西、阿根廷、烏拉圭、智利、玻利維亞、尼加拉瓜和厄瓜多爾等10多個(gè)國(guó)家的左派政黨，通過(guò)抨擊新自由主義模式和提出建立替代模式而獲得廣泛支持并上臺(tái)執(zhí)政，其治下人口占全地區(qū)2/3。這些左派政府在多方面信奉不同于以往的施政理念，并踐行相應(yīng)的不同政策。這一特征在社會(huì)領(lǐng)域尤為明顯。

20世紀(jì)70年代末以后，新自由主義逐漸代替發(fā)展主義，成為該地區(qū)的主流發(fā)展思想。宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、市場(chǎng)化和自由化等議題，占據(jù)著拉美各國(guó)政治經(jīng)濟(jì)議程的核心，各國(guó)普遍實(shí)施了“市場(chǎng)化”、“自由化”和“私有化”為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革。之后，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位急劇降低，市場(chǎng)在資源配置中的作用顯著強(qiáng)化。相應(yīng)地，眾多社會(huì)問(wèn)題的解決則處在政府政策議程的邊緣和次要地位。各國(guó)政府通過(guò)縮減國(guó)家作用和擴(kuò)大市場(chǎng)功能來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)再分配，衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障等服務(wù)以及勞工關(guān)系主要依靠市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)和解決，政府只通過(guò)聚焦型或目標(biāo)型社會(huì)計(jì)劃，幫助不能通過(guò)市場(chǎng)滿(mǎn)足需求的低收入群體和最弱勢(shì)群體。

這種社會(huì)政策在一定時(shí)期內(nèi)減輕了政府的負(fù)擔(dān)。然而，隨著時(shí)間推移其負(fù)面效應(yīng)日漸呈現(xiàn)，拉美地區(qū)的社會(huì)形勢(shì)趨于嚴(yán)峻。1991～2000年，該地區(qū)失業(yè)率攀升到7.2%，阿根廷、委內(nèi)瑞拉、尼加拉瓜等國(guó)更高達(dá)10%以上；貧困人口從1980年的1.36億增至1994年的2.09億，2003年進(jìn)一步更多達(dá)2.266億、占地區(qū)總?cè)丝诘?4.4%。[1]與此同時(shí)，收入分配不公的現(xiàn)象進(jìn)一步惡化。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2004年拉美國(guó)家的平均基尼系數(shù)高達(dá)0.522，巴西和阿根廷分別高達(dá)0.6和0.55。[2]

左派政府執(zhí)政后，將改善民生、削減貧困和促進(jìn)社會(huì)公平作為政府議程的首要任務(wù)。與“市場(chǎng)導(dǎo)向”的理念不同，左派政府認(rèn)為：必須重塑?chē)?guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，加強(qiáng)國(guó)家干預(yù)；國(guó)家的積極干預(yù)不僅是經(jīng)濟(jì)獨(dú)立發(fā)展的關(guān)鍵，而且必須在緩解甚至徹底解決極不平等的社會(huì)狀況方面承擔(dān)主要責(zé)任。用智利前外交部長(zhǎng)亞歷杭德羅·?？怂估?Alejandero Foxley)的話(huà)說(shuō)，即是“更多的‘國(guó)家’和更少的‘市場(chǎng)’”?！案嗟膰?guó)家”既非徹底廢除市場(chǎng)機(jī)制也非“國(guó)家的回歸”，而是在國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)三者之間實(shí)現(xiàn)平衡。[3]2-3具體而言，就是通過(guò)重塑?chē)?guó)家的角色和地位，建立新的社會(huì)共識(shí)和新的福利方法，以保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)對(duì)社會(huì)需求和公民社會(huì)訴求做出回應(yīng)；[3]6由國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的力量進(jìn)行平衡，恢復(fù)國(guó)家與社會(huì)之間的緊密聯(lián)系；利用公共權(quán)力把財(cái)富和收入向較低收入階層進(jìn)行再分配，消除社會(huì)等級(jí)，加強(qiáng)弱勢(shì)群體的力量。

社會(huì)政策的改變，首先是拉美左派兌現(xiàn)競(jìng)選承諾、回應(yīng)民眾訴求的現(xiàn)實(shí)選擇。20世紀(jì)末，左派政黨和社會(huì)運(yùn)動(dòng)的崛起，是基于新自由主義改革在社會(huì)領(lǐng)域造成嚴(yán)重的負(fù)面后果。左派對(duì)民眾要求改善生活境遇的訴求作出回應(yīng)，適時(shí)推出了強(qiáng)大的反新自由主義競(jìng)選綱領(lǐng)，重申進(jìn)行財(cái)富再分配的重要性，并強(qiáng)調(diào)提高就業(yè)、住房、教育和醫(yī)療保健的機(jī)會(huì)，從而獲得了廣泛的支持。因此，其成功執(zhí)政后從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)必然要調(diào)整社會(huì)政策。在更深層次上，這種社會(huì)政策的轉(zhuǎn)變揭示的是發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。

英國(guó)謝菲爾德大學(xué)拉美問(wèn)題專(zhuān)家瓊·格魯蓋爾(Jean Grugel)認(rèn)為，拉美的新自由主義模式與其替代模式之間的最大區(qū)別，在于政府對(duì)待窮人和公民社會(huì)的不同態(tài)度，而非管理經(jīng)濟(jì)的方法。[3]6意大利學(xué)者諾貝托·博比奧(Norberto Bobbio)也指出，左右意識(shí)形態(tài)的根本差別在于他們對(duì)待社會(huì)公平和貧困的態(tài)度。右派在所謂自由的旗號(hào)下，捍衛(wèi)不同社會(huì)階層在經(jīng)濟(jì)和政治等方面的不平等性質(zhì)。左派則認(rèn)同平等，并采取捍衛(wèi)平等的立場(chǎng)，將促進(jìn)個(gè)體和組織(社會(huì)階層或者種族、人種和性別)之間在政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等各個(gè)層面的平等作為奮斗目標(biāo)，反對(duì)各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治的排斥，堅(jiān)持資源分配應(yīng)建立在社會(huì)基礎(chǔ)之上。[4]從這個(gè)意義上講，左派政府調(diào)整社會(huì)政策具有重要意義，其實(shí)質(zhì)是修正此前的新自由主義發(fā)展模式，進(jìn)而試圖建立替代發(fā)展模式。

拉美左派政府對(duì)社會(huì)政策的調(diào)整，反映了左派對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正與平等這一歷史訴求的不懈努力。一直以來(lái)，拉美不同左派的鮮明的政治符號(hào)，就是將不平等看成阻礙發(fā)展的重要障礙，認(rèn)為收入不平等必將導(dǎo)致公民獲得教育、醫(yī)療保健和政治權(quán)力方面的不平等，高度的不平等將損害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。[2]而要想獲得發(fā)展，就必須緩解甚至根除根深蒂固的不平等。經(jīng)歷了第三波民主化和新自由主義改革浪潮之后，拉美左派政黨雖然普遍經(jīng)歷了溫和化過(guò)程，斗爭(zhēng)方式、戰(zhàn)略不斷多元化，但仍然堅(jiān)持尋求社會(huì)公平與平等的一貫訴求。美國(guó)哈佛大學(xué)教授史蒂文·列維茨基(Steven Levitsky)、康奈爾大學(xué)教授肯尼思·羅伯茨(Kenneth M.Roberts)等人認(rèn)為，在拉美，尋求減少社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等、并將其作為核心綱領(lǐng)性目標(biāo)之一的政治行為者，才可以被稱(chēng)之為左派。雖然其他政治力量(如基督教民主黨)也有可能實(shí)施有限的再分配或社會(huì)保護(hù)政策，但只有左派政黨才會(huì)將再分配和促進(jìn)社會(huì)平等政策作為其綱領(lǐng)議程的首要任務(wù)。[5]可見(jiàn)，社會(huì)平等議題，已經(jīng)成為區(qū)分拉美左派與右派的關(guān)鍵因素。

二、實(shí)施的社會(huì)政策措施

在擴(kuò)大國(guó)家干預(yù)、實(shí)現(xiàn)公平正義理念指導(dǎo)下，拉美左派政府采取了一系列具體的社會(huì)政策。其中，既有對(duì)原有政策的延續(xù)、更新，也有新的政策推出。而不同類(lèi)型、不同國(guó)家的左派政府，其社會(huì)政策也存在一定差異。

拉美左派執(zhí)政后，大多延續(xù)前任政府實(shí)施的社會(huì)救助計(jì)劃。但與以往不同的是，這些社會(huì)計(jì)劃擴(kuò)大了覆蓋范圍，增加了補(bǔ)貼，提高了救助力度，從而使更多人口從中受益。一方面，將傳統(tǒng)上主要針對(duì)相對(duì)富裕的工人和中產(chǎn)階層的養(yǎng)老金計(jì)劃、醫(yī)療保險(xiǎn)等“向下”擴(kuò)展，覆蓋到家庭婦女、家政工作人員，以及非正規(guī)部門(mén)就業(yè)者等過(guò)去未被納入社會(huì)安全閥保護(hù)的弱勢(shì)群體；另一方面，將一些針對(duì)極端貧困人群的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計(jì)劃“向上”擴(kuò)展，將一般貧困群體也納入進(jìn)來(lái)。巴西勞工黨上臺(tái)后，盧拉政府先是將前任卡多佐政府時(shí)期的營(yíng)養(yǎng)津貼計(jì)劃、獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃、民用天然氣津貼計(jì)劃合并為新的、龐大的“零饑餓計(jì)劃”，隨后將食品卡計(jì)劃也納入進(jìn)來(lái)，整合成世界上最大的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃——“家庭津貼計(jì)劃”。至2006年，該計(jì)劃覆蓋范圍已急劇擴(kuò)大到全國(guó)1100萬(wàn)家庭，使4704萬(wàn)人受益，約占巴西總?cè)丝诘?5%。[6]。智利的“智利團(tuán)結(jié)(Chile Solidario)”計(jì)劃，是拉戈斯政府于2002年推出的減貧計(jì)劃。該計(jì)劃的實(shí)施，使11.5萬(wàn)個(gè)家庭獲益。2006年，社會(huì)黨巴切萊特政府上臺(tái)后，將受益家庭翻番，增加至27.5萬(wàn)戶(hù)家庭，預(yù)算資金占GDP的比重增加到1%。厄瓜多爾的科雷亞政府在馬瓦德政府1998年推出的“團(tuán)結(jié)基金計(jì)劃”基礎(chǔ)之上，制定了“人力發(fā)展基金(bono de desarrollo humano)”計(jì)劃，將覆蓋范圍擴(kuò)及16歲以下兒童、65歲以上殘疾人，同時(shí)將救助金從每月15美元增至30美元。

有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃(CCTs)，是左派政府尤其溫和左派政府使用較多的社會(huì)政策工具，主要為極端貧困和弱勢(shì)群體提供臨時(shí)性救助和保護(hù)，具有鮮明的“目標(biāo)性”和“有條件性”。其中，“目標(biāo)性”是指計(jì)劃的受益人群，針對(duì)性較強(qiáng)，且以貧困婦女兒童等弱勢(shì)群體為主，受益資格則根據(jù)政府部門(mén)組織的家庭收入調(diào)查來(lái)確定。而“有條件性”，是指受益的貧困家庭必須履行子女在健康和教育等方面的義務(wù)，如定期接種疫苗和保證入學(xué)等。CCTs種類(lèi)繁多，包括旨在減少童工、確保兒童獲得一定醫(yī)療保健服務(wù)和適當(dāng)營(yíng)養(yǎng)的救助計(jì)劃；建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的臨時(shí)就業(yè)計(jì)劃；針對(duì)失業(yè)工人和青年人的就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃；推動(dòng)中小企業(yè)成長(zhǎng)的發(fā)展計(jì)劃等。除了巴西的“家庭津貼計(jì)劃”、智利的“智利團(tuán)結(jié)計(jì)劃”和厄瓜多爾的“團(tuán)結(jié)基金計(jì)劃”，拉美左派政府還新推出了一些規(guī)模和影響較大的CCTs計(jì)劃。2005年，烏拉圭的 “關(guān)注社會(huì)全國(guó)緊急計(jì)劃”(PANES)頒布實(shí)施。該計(jì)劃旨在緩解2001～2002年經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)貧困人口造成的不良影響，內(nèi)容包括每月為貧困家庭提供現(xiàn)金資助的“公民收入計(jì)劃”(受益家庭每月可獲1360烏拉圭比索、合62美元津貼的補(bǔ)貼)；針對(duì)無(wú)家可歸者的住房計(jì)劃；針對(duì)失業(yè)人群的臨時(shí)就業(yè)計(jì)劃。2006年，玻利維亞莫拉萊斯政府為提高兒童入學(xué)率而頒布實(shí)施了“胡安·品托基金(Bono Juan Pinto)”計(jì)劃，每月為符合條件的小學(xué)1～6年級(jí)貧困兒童家庭提供200 玻利維亞諾(約27美金)的補(bǔ)貼，條件是必須保證兒童入學(xué)；2007年莫拉萊斯政府將其覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到7～8年級(jí)的貧困兒童家庭，受益人數(shù)由140萬(wàn)人增至190萬(wàn)人。在阿根廷，內(nèi)斯托爾·基什內(nèi)爾政府針對(duì)2001年金融危機(jī)之后貧困率和失業(yè)率急劇上升，頒布實(shí)施了“失業(yè)家庭救助計(jì)劃(Programa Jefas y Jefes de Hogares Desempleados)”；克里斯蒂娜·費(fèi)爾南德斯·基什內(nèi)爾執(zhí)政后，又出臺(tái)了 “兒童津貼計(jì)劃(AUH)”，為近400萬(wàn)兒童和家庭提供每月200比索(相當(dāng)于50美元)的補(bǔ)貼。

為促使被邊緣化的農(nóng)村和城市人口重新融入社會(huì)，盡快改善這些地區(qū)的教育和醫(yī)療衛(wèi)生狀況，拉美部分左派政府發(fā)起了“社會(huì)戰(zhàn)役”。不同于CCTs，“社會(huì)戰(zhàn)役”是一種針對(duì)文盲、衛(wèi)生服務(wù)匱乏等某一特定社會(huì)問(wèn)題而制定的無(wú)條件救助政策，這些政府都希望速戰(zhàn)速?zèng)Q，短時(shí)期內(nèi)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。相較而言，激進(jìn)左派政府比溫和左派政府更傾向使用這種政策工具。其中，委內(nèi)瑞拉的“使命計(jì)劃”最引人注目。查韋斯政府共推出了30多個(gè)名為“使命”的社會(huì)計(jì)劃，涉及醫(yī)療、教育、食品分配、住房等廣泛領(lǐng)域。例如，教育領(lǐng)域有提高成年人識(shí)字率的“羅賓遜使命”，倡導(dǎo)完成初級(jí)教育的“羅賓遜II使命”，為成年人提供中學(xué)教育和大學(xué)預(yù)科教育的“里瓦斯使命”，為中低收入大學(xué)生提供支持的蘇克雷使命；醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域有推動(dòng)初級(jí)衛(wèi)生保健的“走進(jìn)社區(qū)使命”，提供牙齒保健服務(wù)的“微笑使命”，免費(fèi)提供視力糾正手術(shù)的“奇跡手術(shù)使命”；住房領(lǐng)域有為貧困家庭低價(jià)提供設(shè)施完善的住房的“大委內(nèi)瑞拉住房使命”，改善貧民窟環(huán)境的“新社區(qū)使命”；為貧困人口提供低價(jià)食品的“梅卡爾使命”；為農(nóng)民提供土地、融資、培訓(xùn)和其他服務(wù)的“薩莫拉使命”；向懷孕婦女、貧困兒童和殘疾人提供援助的“我的人民之子使命”。甚至還有幫助少女應(yīng)對(duì)早孕的“委內(nèi)瑞拉之子使命”等等。上述各種“使命”計(jì)劃的受益者不需經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查來(lái)確定資格，故覆蓋范圍極為廣泛。如“羅賓遜使命”使超過(guò)100萬(wàn)人受益；“走進(jìn)社區(qū)使命”使超過(guò)400萬(wàn)人受益；“梅卡爾使命”使超過(guò)900萬(wàn)人受益。查韋斯去世后，馬杜羅政府繼續(xù)實(shí)施“使命”計(jì)劃，使之成為當(dāng)代拉美規(guī)模最大的社會(huì)計(jì)劃。玻利維亞的莫拉萊斯政府、厄瓜多爾的科雷亞政府、尼加拉瓜的奧爾特加政府也發(fā)起了類(lèi)似的“社會(huì)戰(zhàn)役”，如通過(guò)實(shí)施旨在減少文盲的“識(shí)字戰(zhàn)役”，玻利維亞的奧魯羅(Oruro)省、厄瓜多爾的亞馬遜省被宣布成為本國(guó)第一個(gè)零文盲地區(qū)。

委內(nèi)瑞拉龐大的“社會(huì)戰(zhàn)役”，是以其雄厚的石油收入為后盾的。除了這種基于國(guó)家財(cái)政的社會(huì)政策，拉美左派政府同樣重視調(diào)整勞工關(guān)系，通過(guò)增強(qiáng)工人在集體談判中的地位、大幅提高最低工資等措施，以改善工人的境遇。烏拉圭廣泛陣線政府建立了三方協(xié)商制度和工資委員會(huì)，由企業(yè)、工會(huì)和政府三方代表，共同決定重要部門(mén)和企業(yè)的工資事宜。該政府曾多次向工資委員會(huì)施壓，結(jié)果僅2006年一年最低工資就增長(zhǎng)了10.4%。巴西勞工黨政府建立了由企業(yè)、勞工和公民社會(huì)組織代表組成的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展委員會(huì)，負(fù)責(zé)就提高工資等涉及勞工方面的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，向政府提出建議。此外，為提高低收入群體的待遇，盧拉執(zhí)政期間勞工黨政府還先后8次提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)。2003～2010年，巴西最低工資標(biāo)準(zhǔn)提高了67%。2011年，羅塞夫執(zhí)政之后又作出每年調(diào)整一次最低工資標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，幅度參考通脹水平及上一年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。至2016年，巴西最低月工資標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)突破880雷亞爾(約228美元)。玻利維亞的莫拉萊斯政府每年與全國(guó)總工會(huì)協(xié)商確定工資增幅，確保工資增長(zhǎng)水平高于通貨膨脹率。2014年，莫拉萊斯簽署最高法令，規(guī)定凡是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)超過(guò)4.5%的年份，年底須向勞動(dòng)者發(fā)放3倍月薪。2015年，玻利維亞全國(guó)最低月工資達(dá)到238美元，是2005年的3.8倍。[7]

拉美國(guó)家的社會(huì)問(wèn)題，本質(zhì)上是由其社會(huì)制度特別經(jīng)濟(jì)制度所決定的，土地集中往往是貧富分化、社會(huì)動(dòng)蕩和農(nóng)村貧困的根源。部分拉美左派政府試圖通過(guò)實(shí)施土地改革、改變農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu)來(lái)解決根深蒂固的問(wèn)題。2001年，委內(nèi)瑞拉查韋斯政府頒布了《土地法》，宣布限制土地私人所有的規(guī)模，把閑置土地分配給農(nóng)民和合作社。根據(jù)全國(guó)土地委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，到 2003 年年底，委內(nèi)瑞拉共有 220 萬(wàn)公頃土地分配給了 13 萬(wàn)個(gè)農(nóng)民合作社。2005 年，查韋斯政府進(jìn)一步頒布了加速土地改革進(jìn)程的《薩莫拉法案》。大量農(nóng)村人口不僅因此分得土地，還獲得貸款、技術(shù)培訓(xùn)，提高了融入市場(chǎng)的能力。玻利維亞莫拉萊斯政府也頒布了土地改革法，對(duì)2000萬(wàn)公頃非生產(chǎn)性和閑置的私人土地，以及220萬(wàn)公頃政府所有的部分土地進(jìn)行了再分配。巴西盧拉政府頒布了土地改革法令，并于2003年與無(wú)地農(nóng)民運(yùn)動(dòng)等農(nóng)村社會(huì)運(yùn)動(dòng)簽署了“全國(guó)土地改革計(jì)劃”，承諾通過(guò)購(gòu)買(mǎi)和征收部分閑置的、生產(chǎn)力較低的土地進(jìn)行再分配，在3年內(nèi)安置43萬(wàn)戶(hù)無(wú)地農(nóng)民。

三、社會(huì)政策實(shí)施的主要成效和挑戰(zhàn)

拉美左派政府的社會(huì)政策取得的成效，有效促進(jìn)了社會(huì)融合與發(fā)展，緩解了新自由主義改革對(duì)弱勢(shì)群體的負(fù)面影響。與20世紀(jì)80～90年代相比，在2002～2007年期間，阿根廷、巴西、委內(nèi)瑞拉等左派執(zhí)政的國(guó)家基尼系數(shù)平均降低了2～3個(gè)百分點(diǎn)。[8]在巴西，勞工黨執(zhí)政以后，3600萬(wàn)人擺脫了極端貧困，貧困率和極端貧困率分別從2001年的37.5%、13.2%，降至2011年的20.9%、6.1%。[9]與此同時(shí)，其收入分配兩極分化的局面也有所改觀：20%收入最低家庭的收入占總收入的比重從2002年的3.4%，增至2012年的4.5%，而20%收入最高家庭的收入占總收入的比重則從62.3%，降至55.1%。[10]查韋斯執(zhí)政期間，委內(nèi)瑞拉社會(huì)形勢(shì)有較明顯改善：貧困率從1999年的49.4%，降至2008年的27.6%；失業(yè)率降至2007年的6.3%；嬰兒死亡率降至13.9%；極端貧困降至9.4%。在厄瓜多爾，貧困率從2007年的36.7%，降至2014年的22.5%；極端貧困率同期從16.5%，降至7.7%；基尼系數(shù)從2007年的0.55，降至2012年的0.48。[11]與此同時(shí)，就業(yè)不足率從2007年的52.6%，降至2012年的43.5%；社會(huì)保障覆蓋率從2007年工人總?cè)藬?shù)的30%，增至2011年的40%；15歲以上城市居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療衛(wèi)生保障參與率，分別從2002年的42%、45%大幅增至2013年的65.6%、66%。[12]在玻利維亞，極端貧困率從2005年的36.7%，降至2013年的18.8%。[13]

社會(huì)狀況的改善，有效穩(wěn)固并擴(kuò)大了執(zhí)政黨的社會(huì)基礎(chǔ)。2003～2014年期間，成效卓著的社會(huì)政策使巴西勞工黨獲得明顯的政治回報(bào)，助推了2006年盧拉蟬聯(lián)總統(tǒng)；2010年羅塞夫當(dāng)選總統(tǒng)并在2014年成功連任。這在貧困的北部和東北部地區(qū)效果尤為明顯：1989年盧拉第一次競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)，該地區(qū)55～70%選民不予支持，[14]而在2006年，盧拉競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)競(jìng)贏得了60～86%的有效選票。對(duì)激進(jìn)左派政府而言，社會(huì)政策的調(diào)整是國(guó)家政治重新建構(gòu)的重要組成部分，承擔(dān)著重要的政治使命。委內(nèi)瑞拉的查韋斯政府在實(shí)施“使命計(jì)劃”時(shí)，成立了2萬(wàn)多個(gè)社區(qū)委員會(huì)，不僅負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)“使命”計(jì)劃的實(shí)施，融合傳統(tǒng)上被邊緣化和被排斥的人群，同時(shí)也是實(shí)施“主人翁民主”模式的重要組織機(jī)制。因此，“使命計(jì)劃”不僅擴(kuò)大了社會(huì)福利，而且具有豐富的政治內(nèi)涵，是一種用于追求政府政治合法性的戰(zhàn)略性計(jì)劃。尼加拉瓜的奧爾特加政府發(fā)起的“識(shí)字戰(zhàn)役”，刺激了作為直接民主機(jī)制的“公民權(quán)力理事會(huì)”的建立。

另一方面，拉美左派的社會(huì)政策也面臨較為嚴(yán)重的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。缺乏綜合性的結(jié)構(gòu)調(diào)整和直接再分配措施，是拉美左派政府社會(huì)政策的主要問(wèn)題之一。目前，拉美左派政府的社會(huì)政策主要以有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃、免費(fèi)的社會(huì)救助計(jì)劃為主。這種做法取得了直接的和較為明顯的成效。但是，要獲得長(zhǎng)期穩(wěn)固的減貧和收入分配效果，從根本上解決財(cái)富分配不平等和收入不公的問(wèn)題，除了持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)救助計(jì)劃之外，還需要進(jìn)行包括稅制改革、所有權(quán)改革在內(nèi)的綜合性的結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革措施。就稅制改革來(lái)說(shuō)，必須將以銷(xiāo)售稅和出口稅為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐运枚惡退袡?quán)稅為基礎(chǔ)的直接稅為主，并采取行動(dòng)解決嚴(yán)重的偷稅漏稅問(wèn)題。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，拉美國(guó)家對(duì)進(jìn)行深刻的稅制改革缺乏政治和社會(huì)共識(shí)，沒(méi)有一個(gè)左派政府采取大幅度提高直接稅的做法。與傳統(tǒng)左派追求所有權(quán)關(guān)系進(jìn)行激進(jìn)變革不同，拉美當(dāng)代左派不再將改變所有權(quán)關(guān)系作為追求變革的基礎(chǔ)。因而在所有權(quán)改革方面，所有的拉美當(dāng)代左派政府都沒(méi)有在生產(chǎn)性資本的再分配方面有較大的進(jìn)展。即使是委內(nèi)瑞拉，也沒(méi)有在建設(shè)“21世紀(jì)社會(huì)主義”的道路上對(duì)工業(yè)企業(yè)采取沒(méi)收政策。左派政府實(shí)施的土地分配政策，并非徹底的農(nóng)村土地所有權(quán)改革，沒(méi)有觸動(dòng)大農(nóng)場(chǎng)主的根本利益，故不足以改變高度不公的農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu)，所以對(duì)收入再分配所起的積極作用非常有限，農(nóng)村貧困問(wèn)題依然非常嚴(yán)重。例如，科雷亞執(zhí)政后，厄瓜多爾城市貧困人口從2006年的26.3%，降至2011年底的17.4%，但是廣大農(nóng)村地區(qū)貧困率仍高達(dá)61.3%。2005～2012年，玻利維亞減貧效果卓著，但是農(nóng)村人口的貧困率仍高達(dá)87%，是拉美地區(qū)農(nóng)村人口貧困率最高的國(guó)家之一。[15]

上述種種現(xiàn)象表明，拉美左派政府的社會(huì)政策具有明顯的脆弱性，缺乏可持續(xù)性，突出表現(xiàn)為對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的依賴(lài)。2003～2008年，全球?qū)赖貐^(qū)的大宗出口產(chǎn)品尤其是自然資源需求上升，左派政府利用這一有利形勢(shì)，加大出口并對(duì)出口部門(mén)征收重稅，獲得豐盈收入后將其轉(zhuǎn)為各種社會(huì)計(jì)劃的資金來(lái)源。社會(huì)政策的調(diào)整正是建立在此基礎(chǔ)之上。然而，金融危機(jī)爆發(fā)后，國(guó)際貿(mào)易條件惡化，初級(jí)產(chǎn)品出口價(jià)格下跌，左派政府收入減少，不得不采取緊縮政策，大宗商品繁榮基礎(chǔ)之上的社會(huì)政策及其成就受到嚴(yán)重威脅。國(guó)際市場(chǎng)初級(jí)產(chǎn)品價(jià)格的下跌，使巴西經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)率從盧拉執(zhí)政時(shí)期的4%降到2.1%；2015年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率更是降至負(fù)3.5%，為近20年來(lái)的最低水平；通貨膨脹再次回歸兩位數(shù)，失業(yè)率超過(guò)8%，財(cái)政赤字達(dá)到10%的高位。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)失去動(dòng)力導(dǎo)致勞工黨社會(huì)政策開(kāi)始失靈，新晉中產(chǎn)階層面臨再次淪為貧困階層的風(fēng)險(xiǎn)。委內(nèi)瑞拉是石油生產(chǎn)大國(guó)，原油出口占總出口的97%。查韋斯政府時(shí)期,委內(nèi)瑞拉政府就控制了國(guó)家石油公司(PDVSA)，將石油暴利用于各項(xiàng)社會(huì)計(jì)劃，從而支撐起新自由主義的替代模式“21世紀(jì)社會(huì)主義”。國(guó)際金融危機(jī)沉重地打擊了石油出口，委內(nèi)瑞拉2008年、2009年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率分別負(fù)增長(zhǎng)3.2%和1.5%。經(jīng)歷了2010～2012年的短暫恢復(fù)之后，2013年的國(guó)際石油價(jià)格大跌，使委內(nèi)瑞拉經(jīng)濟(jì)形勢(shì)再次迅速惡化，政府收入捉襟見(jiàn)肘，通脹率飆升，貨物短缺日益嚴(yán)重，各種社會(huì)政策和計(jì)劃難以為繼，社會(huì)形勢(shì)惡化。

較之巴西等國(guó)的溫和左派政府，委內(nèi)瑞拉等國(guó)激進(jìn)左派政府在社會(huì)政策方面的困境更為突出。這些政府在工具選擇上，更加偏好“社會(huì)戰(zhàn)役”和各種全覆蓋性的、免費(fèi)的社會(huì)福利計(jì)劃。其相關(guān)政策帶有“無(wú)條件”、“國(guó)家分紅”色彩。在疾風(fēng)暴雨式的改革中，許多計(jì)劃的設(shè)計(jì)和出臺(tái)過(guò)程較為倉(cāng)促，執(zhí)行階段存在目標(biāo)性和針對(duì)性不強(qiáng)、管理混亂等問(wèn)題，導(dǎo)致最終違背了改革的初衷，也失去了政策實(shí)施的穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性效果。與此同時(shí)，委內(nèi)瑞拉政府推行政策的大量資金來(lái)源不是出于國(guó)家預(yù)算，而是由國(guó)家石油公司出口收入設(shè)立的一個(gè)非透明的特殊“發(fā)展基金”。由此可見(jiàn)，相關(guān)政策的出臺(tái)多由總統(tǒng)的行政命令頒布而非法治化結(jié)果，失去穩(wěn)定也實(shí)屬必然。這些制度性問(wèn)題在外部環(huán)境惡化后尤為凸顯，對(duì)激進(jìn)左派政府的社會(huì)政策構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

結(jié)語(yǔ)

21世紀(jì)第一個(gè)10年，左派在拉美許多國(guó)家上臺(tái)執(zhí)政，形成了地區(qū)政治鐘擺的“左轉(zhuǎn)”。拉美左派執(zhí)政后以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和平等作為其核心目標(biāo)，試圖通過(guò)積極的國(guó)家干預(yù)來(lái)糾正國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系的失衡，扭轉(zhuǎn)20世紀(jì)80～90年代新自由主義改革時(shí)期市場(chǎng)占據(jù)主導(dǎo)的局面，建立替代新自由主義的發(fā)展模式。但是，左派政府在社會(huì)政策領(lǐng)域的改革中，缺乏堅(jiān)實(shí)、可持續(xù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，出臺(tái)的相關(guān)政策并非國(guó)家制度層面的流程結(jié)果，管理的過(guò)程中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，政策的實(shí)施難以具備可持續(xù)性。因此，在外部環(huán)境惡化的形勢(shì)下，未來(lái)拉美左派政府社會(huì)政策的改革和調(diào)整的難度將進(jìn)一步加大，其前景仍有較大的不確定性。

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The Achievements and Challenges of the Social Policies of the Leftist Governments in Latin America

FANG Xu-fei

(Institute of Latin American Studies, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100007, China)

The reform of social policy is an important part of the construction of the alternatives of neoliberalism of Latin American leftist governments. These governments attempt to achieve social equality and poverty reduction through reshaping the relationship between the state, market and society and strengthening the state intervention. The conditional cash transfer, the “social campaigns” and other social programs greatly contribute to the improvement of social conditions in these countries. In the first decade of the 21st century, the Latin American leftist governments did little to adjust the economic structure, but to depend on commodity prosperity, which undermined the sustainability and the long-term effects of social policies. Now in Latin America, the leftist governments are facing severe challenges.

Latin American left; Social policy; Alternative to neoliberalism

2016-04-23

方旭飛(1973-)，女，浙江金華人，副研究員，博士。研究方向：拉丁美洲左派與社會(huì)運(yùn)動(dòng)、美拉關(guān)系。

本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“非西方國(guó)家政治發(fā)展道路研究”(項(xiàng)目編號(hào): 15ZDA033) 的階段性成果。

D73.2

A

1672-4860(2016)05-0018-06