落實(shí)草原禁牧和草畜平衡制度的思考

文│顧永超（蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院）

落實(shí)草原禁牧和草畜平衡制度的思考

文│顧永超（蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院）

落實(shí)草原禁牧和草畜平衡制度，恢復(fù)草原植被，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，是實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩哪繕?biāo)。從實(shí)施第一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咭詠?lái)，牧區(qū)各級(jí)黨委、政府和農(nóng)牧部門把落實(shí)草原禁牧和草畜平衡制度提上重要議事日程，作為做好整個(gè)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)工作的核心內(nèi)容和重要考核指標(biāo)；縣級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)把落實(shí)禁牧和草畜平衡制度作為重要工作職責(zé)，切實(shí)強(qiáng)化監(jiān)督，積極推進(jìn)兩項(xiàng)制度的落實(shí)，對(duì)全面落實(shí)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)甙l(fā)揮了重要作用，確保了政策實(shí)施效果。筆者針對(duì)牧區(qū)落實(shí)草原禁牧和草畜平衡制度工作提出幾點(diǎn)對(duì)策和建議。

一、主要做法

1.以兩項(xiàng)制度為重點(diǎn)，認(rèn)真開展宣傳引導(dǎo)。牧區(qū)把宣傳草原禁牧和草畜平衡制度作為落實(shí)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩囊豁?xiàng)基礎(chǔ)工作來(lái)抓。縣鄉(xiāng)開展了豐富多彩的宣傳活動(dòng)，村制作了“保護(hù)草原生態(tài)，造福子孫后代”的宣傳欄，在電視臺(tái)滾動(dòng)播放草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔］?，并通過(guò)召開動(dòng)員會(huì)、印制宣傳冊(cè)、組建宣傳隊(duì)走村入戶等方式，宣傳草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?、草原禁牧和草畜平衡制度的?guī)定，使社會(huì)各界和廣大農(nóng)牧民群眾熟悉草補(bǔ)政策和禁牧、草畜平衡制度的要求。通過(guò)大力宣傳，牧區(qū)上下統(tǒng)一了思想認(rèn)識(shí)，各級(jí)黨委政府和社會(huì)各界進(jìn)一步重視和關(guān)注草原禁牧和草畜平衡制度的落實(shí)情況，農(nóng)牧民群眾自覺履行禁牧和草畜平衡制度的主體意識(shí)明顯增強(qiáng)，形成了依法治草的濃厚氛圍。為順利落實(shí)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，有效建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制奠定了良好的基礎(chǔ)。

2.以村規(guī)民約為重點(diǎn)，細(xì)化完善制度和措施。許多牧區(qū)在出臺(tái)的禁牧和草畜平衡管理辦法基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際，對(duì)實(shí)施范圍、監(jiān)管責(zé)任、處罰標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化和完善，增強(qiáng)了管理辦法的操作性。同時(shí)，還依據(jù)國(guó)家和省市的有關(guān)規(guī)定，制定了多個(gè)配套管理辦法。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)針對(duì)村規(guī)民約在農(nóng)牧民群眾中具有較強(qiáng)執(zhí)行力和遵從性的實(shí)際，結(jié)合國(guó)家、省、市對(duì)實(shí)施草原禁牧和草畜平衡制度的規(guī)定要求，廣泛征求農(nóng)牧民群眾意見建議，對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行修改完善，將違約處罰等內(nèi)容納入村規(guī)民約，并逐戶簽訂責(zé)任書，設(shè)立標(biāo)識(shí)，實(shí)行村級(jí)公示制等措施。草原監(jiān)管制度和措施的進(jìn)一步細(xì)化完善，增強(qiáng)了制度監(jiān)管的可操作性和群眾的認(rèn)同度，提高了農(nóng)牧民自我約束、自我監(jiān)督、自我管理的積極性，使廣大基層干部和農(nóng)牧民群眾深深感受到了法就在身邊，保護(hù)草原的責(zé)任就在肩上。

與此同時(shí)，為確保兩項(xiàng)制度的順利實(shí)施，牧區(qū)多措并舉，開展了以整治阻撓牲畜出欄工作為主要內(nèi)容的社會(huì)綜合整頓，結(jié)合開展的群眾工作全覆蓋，狠抓出欄減畜。在縣財(cái)政十分拮據(jù)的情況下，設(shè)立了牲畜出欄獎(jiǎng)勵(lì)金，在鼓勵(lì)牲畜出欄、保證牲畜外銷等方面制定了專門的獎(jiǎng)勵(lì)辦法和保障措施。

3.以村級(jí)草管員為重點(diǎn)，建立健全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。按照“機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化、設(shè)施裝備齊全、執(zhí)法監(jiān)督有力”的要求，牧區(qū)抓住國(guó)家實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)和植被恢復(fù)項(xiàng)目政策的契機(jī)，加快了監(jiān)理體系建設(shè)步伐。維修了辦公用房，添置電腦、攝像機(jī)等辦公和執(zhí)法設(shè)施設(shè)備，執(zhí)法監(jiān)管水平和能力得到增強(qiáng)。

同時(shí)，通過(guò)“縣定職責(zé)、鄉(xiāng)聘村用、財(cái)政補(bǔ)貼”的方式，聘用了村級(jí)草管員，每個(gè)村都配有1～2名草管員。草管員由村級(jí)動(dòng)物防疫員、本村具有一定威望的村干部擔(dān)任，村級(jí)草管員隊(duì)伍建成后，縣鄉(xiāng)都加強(qiáng)了管理，開展了法律法規(guī)政策和技術(shù)培訓(xùn)。村級(jí)草管員隊(duì)伍建設(shè)充實(shí)了一線草原監(jiān)理隊(duì)伍，彌補(bǔ)了一線草原監(jiān)管體系的空白，標(biāo)志著牧區(qū)村級(jí)草原監(jiān)督管護(hù)網(wǎng)絡(luò)建成。

從第一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)工作開展情況看，草管員因自身?yè)碛卸褡逭Z(yǔ)言、熟悉本村基本情況等優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮了黨和國(guó)家與農(nóng)牧民群眾聯(lián)系的紐帶和橋梁作用，用最貼近農(nóng)牧民群眾生產(chǎn)、生活的交流和管理方式，將草原監(jiān)管觸角延伸到每一塊草場(chǎng)、每一戶牧戶家中，對(duì)快速準(zhǔn)確收集掌握基礎(chǔ)信息、宣傳法規(guī)政策、制止草原違法違規(guī)行為、保護(hù)草原基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、落實(shí)兩項(xiàng)制度等起到了不可替代的重要作用。

4.以巡查核查為重點(diǎn)，加強(qiáng)兩項(xiàng)制度監(jiān)管。一方面，牧區(qū)加強(qiáng)了草原承包責(zé)任制的鞏固深化完善，采取有效措施，和諧調(diào)處了許多草原面積糾紛，并以草原承包為基礎(chǔ)，按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，采用“缺啥補(bǔ)啥”的辦法，進(jìn)一步深化完善了草原規(guī)范化承包和基本草原劃定工作，將牧區(qū)草原全部承包到戶或聯(lián)戶；并補(bǔ)發(fā)、換發(fā)草原經(jīng)營(yíng)權(quán)證、使用權(quán)證和承包合同。另一方面，縣級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)加大了對(duì)草原禁牧和草畜平衡制度落實(shí)情況的監(jiān)督檢查力度，把巡查禁牧區(qū)牲畜放牧情況，核查草畜平衡實(shí)施區(qū)放牧牲畜數(shù)量的監(jiān)督行為常態(tài)化，對(duì)違反禁牧和草畜平衡管理規(guī)定的行為予以堅(jiān)決糾正。

5.以打擊違法行為為重點(diǎn)，確保生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)唔樌麑?shí)施。草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，關(guān)鍵在于草原執(zhí)法能力與水平。近五年來(lái)，許多牧區(qū)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，組織監(jiān)理人員深入草場(chǎng)巡查，掌握辦案主動(dòng)權(quán)，重點(diǎn)加強(qiáng)了對(duì)違反禁牧和草畜平衡制度、非法征占用草原和在草原上亂采濫挖、破壞圍欄設(shè)施等案件的查處。對(duì)涉案面積較大、破壞嚴(yán)重、影響惡劣、背景復(fù)雜的大案要案，建立了上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并積極與公安、司法等部門協(xié)同配合，聯(lián)合查處，提高草原執(zhí)法權(quán)威，擴(kuò)大草原執(zhí)法影響。草原執(zhí)法工作的強(qiáng)化，推進(jìn)了草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)工作的順利實(shí)施。

6.以草原確權(quán)承包登記為核心，奠定草原執(zhí)法基礎(chǔ)。牧區(qū)本著先易后難，先試點(diǎn)再推廣的原則，適時(shí)啟動(dòng)確權(quán)承包登記，在工作中以“草原有主、主有其權(quán)、責(zé)有其利”為目標(biāo)，探索性開展草原確權(quán)承包試點(diǎn)工作，把人、草、畜生產(chǎn)要素有機(jī)統(tǒng)一于家庭承包中，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民管理和建設(shè)草原的積極性，使草原得到有效保護(hù)、管理和合理利用。同時(shí)，有效增強(qiáng)干部群眾對(duì)草原的保護(hù)和法制意識(shí)，為開展草原執(zhí)法工作奠定基礎(chǔ)，更有效地保護(hù)了草地資源和草原使用者的合法權(quán)益，維護(hù)牧區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、幾點(diǎn)體會(huì)

第一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)工作實(shí)踐證明，牧區(qū)草原禁牧和草畜平衡制度能夠順利推行：

一是得益于各級(jí)黨委政府高度重視，認(rèn)識(shí)統(tǒng)一。牧區(qū)通過(guò)反復(fù)學(xué)習(xí)和認(rèn)真分析，大家認(rèn)識(shí)到實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呤且豁?xiàng)系統(tǒng)工程，不是片面的向農(nóng)牧民兌現(xiàn)補(bǔ)助、發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)，而是要通過(guò)落實(shí)禁牧和草畜平衡制度，從根本上轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，實(shí)現(xiàn)“草原綠起來(lái)，牧民富起來(lái)，牧業(yè)強(qiáng)起來(lái)”的目標(biāo)。在這個(gè)認(rèn)識(shí)主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，縣鄉(xiāng)各級(jí)都把落實(shí)草原禁牧和草畜平衡制度作為推動(dòng)整個(gè)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)工作的主要內(nèi)容和動(dòng)力。草原執(zhí)法監(jiān)管工作也得到了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門前所未有的重視和關(guān)注，在工作經(jīng)費(fèi)安排、監(jiān)理隊(duì)伍建設(shè)、政策保障等方面給予農(nóng)牧部門大力支持，監(jiān)理隊(duì)伍得到了發(fā)展，設(shè)施裝備也得到了較大改善，有力推動(dòng)了草原禁牧和草畜平衡的監(jiān)管工作。

二是得益于農(nóng)牧民群眾充分發(fā)揮實(shí)施主體作用，積極參與。在實(shí)施過(guò)程中，牧區(qū)始終堅(jiān)持“責(zé)、權(quán)、利”統(tǒng)一，建立了各級(jí)政府主導(dǎo)、相關(guān)部門配合、社會(huì)參與監(jiān)督、農(nóng)牧民主體實(shí)施的工作機(jī)制，充分尊重群眾意愿，發(fā)揮村規(guī)民約的監(jiān)督約束作用，把落實(shí)草原禁牧和草畜平衡制度轉(zhuǎn)變?yōu)閺V大牧民群眾的自覺行動(dòng)，提高了工作效率。

三是得益于草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)認(rèn)真履職，踏實(shí)工作。草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)是落實(shí)草原禁牧和草畜平衡制度的主要力量。第一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施以來(lái)，牧區(qū)各級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)克服了自然條件惡劣、工作手段落后，經(jīng)費(fèi)短缺等困難，深入邊緣草場(chǎng)和牧民家中，宣傳政策，解決矛盾糾紛，糾正違法行為，查處違法案件，積極開展禁牧和草畜平衡制度監(jiān)管工作。尤其是村級(jí)草管員不計(jì)報(bào)酬低、矛盾多、任務(wù)重，兢兢業(yè)業(yè)，任勞任怨在草原上巡查，為落實(shí)草原禁牧和草畜平衡制度發(fā)揮了重要作用。

三、幾點(diǎn)建議

一是牧區(qū)草監(jiān)執(zhí)法部門要加強(qiáng)力量。確定專門領(lǐng)導(dǎo)分管禁牧和草畜平衡工作，指定專人具體辦理督查事項(xiàng)，做到禁牧、草畜平衡督查有記錄、立案查處遵程序，行政處罰有依據(jù)，查處一戶教育一片。

二是定期對(duì)禁牧和草畜平衡區(qū)域督查。堅(jiān)持每月多次巡查，巡查結(jié)束后，首先內(nèi)部通報(bào)督查情況，分析督查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，研究解決辦法。

三是建立協(xié)調(diào)機(jī)制。與周邊縣、市、區(qū)接壤的鄉(xiāng)、村建立聯(lián)查機(jī)制，對(duì)在越界禁牧和草畜平衡區(qū)放牧的外鄉(xiāng)、村，走上門去，宣傳政策，積極溝通，進(jìn)行協(xié)調(diào)，尋求當(dāng)?shù)卣睦斫夂团浜?，與外縣的鄉(xiāng)、村就禁牧區(qū)管理進(jìn)行座談溝通，取得其支持和配合。