平均地權與南京國民政府城市土地制度改革

摘要：

為了實現(xiàn)“平均地權”，南京國民政府確立了土地全民所有下的公有和私有兩種形式并存的土地制度。影響“平均地權”實施的兩個關鍵因素是地政和財政。地政方面，前代地籍遺留問題不能在地籍整理中完全清除；財政方面，地價稅的短收無法迅速填補財政虧空，由此也造成維護土地私有權的成本支絀。

關鍵詞：

平均地權；地籍整理；地價稅；土地征收

中圖分類號： K26文獻標志碼：A文章編號：1009-055X（2015）06-0116-07

土地制度既是一種法權制度，又是一種經(jīng)濟制度，是因土地權屬和利用問題而形成的人與地之間關系的總稱，具體包括：土地所有、土地使用、土地規(guī)劃、土地保護、土地征用、土地稅收和土地管理等制度，以土地所有、土地使用和土地國家管理為基礎。中國傳統(tǒng)農地制度是以土地使用、收益為主的“產權制”和“業(yè)權制”。國家對農地的管理是以稅收為目的的“業(yè)權”管理。與中國不同的是，17世紀以后的歐洲國家在“個人財產神圣不可侵犯”理念基礎上，逐漸確立了土地個人私有制度、土地征收制度、土地稅制度，孫中山結合他對歐洲的觀察和對中國城市地價日漲的認識，提出了改革中國傳統(tǒng)土地制度的“平均地權”理論。南京國民政府成立后，以“平均地權”為土地改革的理論基礎，在法律中確立了土地全民所有制下的公有和私有兩種形式并存的土地制度，并通過地籍整理、地價稅、土地征收等一系列新措施進行改革。①目前學界已經(jīng)開始關注近代城市土地問題，研究成果主要集中在上海、天津、南京等大都市的房地產、地價及地價稅、土地管理、土地產權制度等方面②，而本文著重研究“平均地權”與城市土地制度變革的立體關系。本文以杭州為例分析“平均地權”[JP2]的實施情形，進而討論制約新制度運行的主要因素，從而加深對民國時期土地制度改革的認識。1927年5月，浙江省從杭縣析出城區(qū)設杭州市。作為政治、經(jīng)濟中心和人文薈萃之地的杭州，“政治比較的上了一些軌道，財政狀況也比較好一些。”[1]與南京的政治性、上海的開放性相比，杭州是一個自發(fā)現(xiàn)代化改革的城市，因此在中國傳統(tǒng)城市土地制度變革中具有一定的典型性和代表性。

一、地籍整理與土地確權

近代以來，隨著社會經(jīng)濟結構的復雜化，城市土地利用呈現(xiàn)集約化、多元化，農業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、居住用地分類逐漸明顯。土地權屬、位置、數(shù)量、利用類別、地上建筑物及附著物的權屬和類別等，都對土地使用、地上具體建設項目和城市空間格局有重要影響。雖然中國地籍圖冊源遠流長，明代編制的魚鱗圖冊較其他朝代更為完善，但朝興代替，多散佚不全，且圖冊只記載土地所有者或使用者、位置、等級、四至等基本內容，因此只有對城市土地重新進行地籍整理和土地確權才能滿足城市建設的需要。孫中山提出“平均地權”意在“使土地非因施以勞力、資本所生之利益完全歸公有”。[2]27實現(xiàn)方法是：[DK]“核定地價”“照價征稅”“照價收買”“漲價歸公”。而第一步“核定地價”的基礎就是進行地籍整理和土地確權。浙江省在全國范圍內較早進行地籍整理，步驟為土地陳報土地陳報是由業(yè)主將土地所在地、名、坐落、四至、面積、土地原價現(xiàn)值及每年收獲量等，填寫到政府發(fā)放的陳報單上，政府以此作為地籍整理和土地確權的準備。土地陳報是一種假定土地登記。 、土地測量、發(fā)放土地圖照1930年12月18日公布《浙江省土地整理規(guī)程》第十三條規(guī)定，測量土地，每一區(qū)域圖冊完成后，由土地局憑各業(yè)主所執(zhí)證明文件，比對圖冊，發(fā)給執(zhí)照及實測地圖，蓋發(fā)給圖照之手續(xù)，為地籍測量必經(jīng)之步驟，使逐坵土地，有圖有照，于土地登記未曾辦理完成以前，所發(fā)圖照足以代替土地所有權狀之用，買賣典質，悉以為憑，官廳亦有完備圖冊，隨時登記，足備稽考。《浙江省土地整理規(guī)程》，《浙江民政月刊》，1931年第38期。 。杭州市的土地陳報從1929年6月1日開始，至1930年11月完成，“總計陳報戶數(shù)共88 945戶，所有經(jīng)陳報之公、私土地，共291 519畝?！盵3]76825為了準確掌握土地情況，杭州市自1929年10月至1932年6月底對全市土地進行了測量，測得全市土地面積為34 1809畝。[4]48133為了對土地私有權的法律效力進行公示，在土地測量完成后，杭州市政府便開始發(fā)放土地圖照，“到1937年2月底，共發(fā)放112 219張，總計已發(fā)圖照約在八成以上”1932年7月開始發(fā)放圖照，至1934年3月發(fā)放85532張；至1936年6月發(fā)放22042張，至1937年2月發(fā)放4645張，總計112219張。杭州市檔案館：《民國時期杭州市政府檔案史料匯編》，杭州武林印刷廠1990年版，第207-208頁。 ，至此，基本完成了地籍整理。

杭州市進行地籍整理最重要的目的是土地確權?！八袡嘀^念，因一時一地環(huán)境思

潮之不同而異，其制度常應時代經(jīng)濟之要求而變更其形態(tài)?！盵5]古代土地權屬分為農民所有的私田、宗族所共有的族田、書院和州縣官辦學校使用的學田、政府和官宦所有的官田（也稱公田）等。南京國民政府主政后，秉承孫中山遺教，實施土地制度改革，在1930年公布的《土地法》中規(guī)定：“中華民國領域內之土地，屬于中華民國國民全體?！盵6]130“其經(jīng)人民依法取得所有權者，為私有土地?！薄胺参唇?jīng)人民依法取得所有權之土地，為公有土地。私有土地之所有權消滅者，為公有土地?！盵6]131這種全民所有制下公、私并行的地權制度決定了國民政府土地政策的發(fā)展趨向和政府主導的城市發(fā)展模式。

公有土地：包括“可通運之水道、天然形成之湖澤而為公共需用者、公共交通道路、礦泉地、瀑布地、公共需用之天然水源地、名勝古跡、其他法令禁止私有之土地”，且“不得轉為私有”。[6]131除此之外，還有大量的無主土地、沒收的官產、逆產等土地也屬于公有。這已經(jīng)不同于古代官府或官宦所有的公田。從公有土地內涵的轉變也可以看出近代政府職能正在轉變。政府擁有的公有土地可以供行政或公益事業(yè)直接使用，例如修建國有鐵路、公路、學校、水利等公共設施時，可以無償使用。市政府也可以將公有土地出租給個人使用，將收取的租金用于公用建設。公有土地完全是為了顧全社會公益，其理由極為明顯，無需贅述。

私有土地：“自所有權認為神圣不可侵犯之私有權而后，其權利效用，遂漫無限制，尤以土地所有權之分配，若歸屬少數(shù)私人主體所獨占，更足以隱藏社會之破滅種子于將來。”[7]4因此，《土地法》對私有土地的權屬進行了限制，地方政府可根據(jù)“地方需要、土地種類、土地性質”等因素，“分別限制個人或團體所有土地面積之最高額?！盵6]131同時規(guī)定，私有土地必須兼顧公共利益，“國家因公共事業(yè)之需要，可依法征收私有土地。”[8]170

杭州市在進行地籍整理時也將市區(qū)內的土地劃分為私有和公有兩類。根據(jù)土地陳報和測量結果統(tǒng)計，私有土地為303 047畝，占全市土地面積的8866%，公有土地為38 762畝，占1134%。私有土地中農地面積最大，為153 965畝，雜地81 896畝，田地35 927畝，宅地24 413畝，池塘12 468畝，林地3 483畝；公有土地中河川、西湖面積為最大18 319畝，其次是關系民生的道路和鐵路8 533畝，堤堰、城堞、溝渠、沙灘、雜地、林地、池塘等共計4 541畝。公有土地中還包括宅地3 958畝、田194畝、農地2 631畝。以上私有、公有土地的數(shù)據(jù)全部系根據(jù)1933年杭州土地測丈結果整理而來。具體參見吳復虞：《杭州市土地使用分配之研究》，臺北：成文出版社1977年版，第48133頁。 據(jù)《公有土地處理規(guī)則》規(guī)定，“公有土地管理機關對于所管公有土地有使用管理及收益之權?！盵6]193公有土地的收益歸杭州市政府所有，用于行政或公益事業(yè)。[HJ1.7mm]

杭州進行地籍整理的另一個重要目的是核定地價，為征收地價稅做準備。根據(jù)土地陳報結果，杭州市區(qū)內地價情況為：每畝10元者計2 898畝；10元至20元者55 168畝；20元至30元者51 088畝；30元至40元者44 646畝；40元至50元者45 498畝；50元至60元者24 964畝；60元至70元者12 745畝；70元至80元者59 74畝；80元至90元者4 507畝；90元至100元者3 291畝；100元至200元者4 910畝；200元至300元者4 654畝；300元至400元者2 956畝；400元至500元者1 375畝；500元至600元者1 534畝；700元至800元者1 182畝；800元至900元者1 072畝；900元至1 000元者1 047畝；1 000元至2 000元者8 817畝；2 000元至3 000元者1 905畝；3 000元至4 000元 者1 116畝；4 000元至5 000元者669畝；5 000元至6 000元者200畝；6 000元至7 000元者258畝；7 000元至8 000元者65畝；8 000元至9 000元者40畝；9 000元至10 000元者15畝；萬元以上者87畝，總計288 626畝。[9]39907-39908從上面數(shù)據(jù)來看，杭州市區(qū)“真正繁盛的市地面積，所占極微”，“農地和田兩項已占去全面積的半數(shù)以上，再加上林地、雜地、堤堰、沙灘等，則真正的市地面積所余無幾?！盵4]48239且絕大多數(shù)還未進行開發(fā)和建設，還沒有達到孫中山所預測的“工商發(fā)達，土地騰貴，勢所必至”[10]321的形勢。這是當時全國城市普遍存在的特點。

地籍整理，“無論人民方面，或政府方面，統(tǒng)有許多的利益?！盵11]76152對杭州市政府而言，“全市土地之面積分配情形、收獲量、各地段價值等差與夫糧賦之多寡，均能明悉無遺，以便統(tǒng)籌整理土地，開辟荒田，調劑糧食，征收土地稅等計劃?！盵3]76825對業(yè)主而言，“土地位置狀況、面積、界址，均能辨別清楚，并對于土地所有權更多一種保障，且可免除有地無糧，產權不定，有糧無地，額外負擔之痛苦?！盵3]76826但地籍整理關系到業(yè)主的切身利益，由于政府方面的宣傳不到位，業(yè)主對新政府不信任，地權糾紛、虛報、謊報等問題非常普遍。傳統(tǒng)的土地丈量采取精準度不高的“步丈法”，而土地清丈時采取工程學上精密的三角測丈法，面積出入非常大，常引發(fā)爭執(zhí)。陳報地價時，業(yè)主因擔心賦稅負擔加重，故意低報地價。另外，民間土地買賣需向官府繳納一定比例的契稅，投稅者為了漏稅，往往以民間約定俗成的“白契”代替官府的“紅契”。在地籍整理時，持有“白契”的業(yè)主害怕補交漏稅，故意逃避土地測量和拖延領取土地圖照。杭州的地籍整理僅用了三、四年時間，各種遺留問題也成為制約土地制度改革的重要因素。

二、地價稅與土地財政

土地稅向來為政府財政收入之大宗，通過土地稅賦改革，達到財政充裕、經(jīng)濟繁盛、社會公平，也是“平均地權”的終極目標。地價稅是土地稅的一種，開始于19世紀中后期的歐洲和澳大利亞、加拿大等國家，產生的主要原因是各種資本和經(jīng)濟要素的聚集導致城市土地價格暴漲，政府為免除壟斷、投機之弊和補充財政支絀，對土地課以地價稅。孫中山早年接受歐洲的單一稅制思想，提出將不勞而獲之土地收益收歸國家所有，如此“照地價收稅，政府每年便有一宗很大的收入”[12]390，正好可以解決財政問題。廣州國民政府借鑒1866年上海公共租界和1908年青島征收地價稅的施行辦法，于1926年公布《廣州市土地登記及征稅條例》，并于1928年正式開征地價稅。

“凡有田者皆必有賦?！倍袊酪郧俺鞘型恋貙嵭姓孛舛愔?，只對地上改良物征收捐稅，直到20世紀30年代初，城市土地仍然沒有任何賦稅負擔。而隨著工業(yè)化和城市化進程的展開，各種資本向城市集聚，并附著在土地上，地價迅速升值。自民國元年起至1930年止，全國城廂城廂，民國時期統(tǒng)稱大都市以外的城市。 宅基地價格平均上漲70%以上，商業(yè)地價平均上漲106%以上，園囿地價格平均上漲84%以上，農地價格平均上漲56%以上。[13]102-103而大都市的地價增長更快：上海（公共租界）1930年平均地價較民國元年地價增長325%，天津1933年平均地價較民國元年增長969%，廣州1928年平均地價較民國元年增長145%，南京1927—1928年兩年就增長196%。大都市地價的數(shù)據(jù)，根據(jù)內政部編印《內政年鑒 土地篇》（商務印書館，1936年版）（D）第817-828頁和事業(yè)部編印《中國經(jīng)濟年鑒（二十五年輯）》（商務印書館，1936年版）第六章土地（下）第42-44頁材料數(shù)據(jù)匯總而成。 杭州雖然沒有上海、天津、南京等大都市地價增長幅度大，但新開辟的街區(qū)地價也幾十倍地上漲，整個杭州市區(qū)內地價高達9 000元以上的土地有100多畝。[9]39908面對地價的快速上漲，秉政者最關心的不是社會貧富不均問題，而是希望通過征收地價稅解決城市建設的財政問題。

“以發(fā)展地方公益為目的，促進民治、促進地方上之發(fā)展”[7]271，國民黨在《第一次全國代表大會宣言》中就提出土地稅應為地方政府所有。南京國民政府為了實現(xiàn)孫中山的地方自治建國方案，于1928年公布《劃分國家收入地方收入標準案》與《劃分國家支出標準案》，從法律層面確定田賦由國家稅轉為地方稅，從此土地稅便成為地方財政的主要挹注源泉，“地方事業(yè)之興廢，全視田賦收入之消長而定?！盵14]19416杭縣城區(qū)改市以來，積極“謀地價稅之改良，以增加歲收，改進農村，以欲民生，整理西湖，以實現(xiàn)美的杭州市。”[3]769451930年，為籌備建設自來水廠發(fā)行公債，指定地價稅為保息基金，擬定稅率為1%，“住宅地29 000畝，每畝地價平均以1 000元計，總價29 700 000元，收入為29 700元；耕地250 560畝，每畝80元，總價20 044 800元，收入200 448元；山地125 600畝，每畝30元，總價3 888 000元，收入38 880元?？偣彩杖霝?36 328元，以之撥還本息，自可應付裕如?！盵15]32可見，杭州市政府對地價稅在財政收入中的地位寄予厚望。

依據(jù)1930年《土地法》規(guī)定，征收地價稅的參考地價為申報地價和估定地價。申報地價為土地確權登記時業(yè)主所申報之地價，此時杭州的土地登記尚未開始，市政府只能先行采取估定地價的辦法。1933年《杭州市地價估計辦法》公布，“地價之估計應以分段分類為原則。凡認為同一地價段內之土地應參照人民自報之價值及現(xiàn)時至市價估定標準地價?！盵15]62具體步驟為：先派地價調查員赴各區(qū)實地調查土地現(xiàn)有價值，然后參照1929年辦理土地陳報時業(yè)主自報地價，根據(jù)估價辦法，分段、分類，擬定標準地價，再交估計委員會估計，經(jīng)省政府核定后，由杭州市政府公布，以為征收地價稅的標準。[3]76898當時上海、北平、南京等城市也都采用這種比較評定法。

杭州籌備開征地價稅并不順利，問題來自三個方面：第一，業(yè)主方面，“除少數(shù)業(yè)主觀望不前外，一以業(yè)主產權發(fā)生糾紛，一以市區(qū)發(fā)照未齊，致影響稅收?！盵16]這是地籍整理不徹底的遺留問題。第二，執(zhí)政者方面，考慮到“地價稅既屬初辦，故于估價之初，力謀低減，且按比例征稅”。[3]76943-76944地價稅稅率定為8‰，[17]155且采取均一稅率制，不論土地肥脊及區(qū)位優(yōu)劣，均課以地值8‰的稅率。這個比率不僅低于孫中山提出的“值百抽一”，也低于1930年《土地法》所規(guī)定的：城市改良地10‰20‰，未改良地15‰30‰，荒地30‰100‰。[18]另外，杭州市政府在“估計地價時，往往遷就人民意見，從輕估計”。[19]75813地價估定之結果“均屬減低，比較時值買賣相差甚多，即在繁盛區(qū)城，每畝至多亦不過八千元”。[20]“幾僅及（地價時值）十分之三四而已，例如，清河坊等處，每畝時值均在二三百萬以上?！盵3]76899第三，盡管有些地方地價飆升，但杭州真正能產生地價稅的土地仍然不多。杭州市區(qū)除了中心區(qū)域地價較高外，其余以農地、荒地為主，而且農地以小農所有制為主。根據(jù)浙江大學農學院的調查，杭州市私有土地占有情況為：自耕農占36%（原有自耕農20%，加半自耕農11%，加兼業(yè)農民全部合計為36%），佃農45%，雇農9%。自耕農平均每戶占耕地面積為655畝，最多40畝，最少4畝。自兼佃農（半自耕農和兼業(yè)佃農）每戶平均占有耕地127畝，最高30畝，最低6畝。佃農每戶平均耕種土地9.0畝，最高34畝，最低15畝?？傮w土地占有或耕種狀況以每戶5畝至20畝的為最多，平均在10畝左右。[4]48326-48331杭州最大的地主是橫河橋許氏家族，擁有土地達六千余畝，多數(shù)是最有價值的水田和農地。經(jīng)營方式是劃分成小塊土地進行出租務農，而不是投資收效快的工業(yè)和房地產業(yè)。城市土地的價值體現(xiàn)在聚集性和非農業(yè)性上，而杭州小農土地所有制模式只適合謀生、養(yǎng)家，無法產生更多價值，地價漲幅有一定限度。

受上述三個方面的影響，地價稅的開征并未達到杭州市政府所期待的財政目的。1933年度財政總決算為1 343 49385元，地價稅從1933年6月1日開征至年底實征127 7046元；1934年度財政總決算為1 578 94014元，地價稅實征244 11347元；1935年度財政實際總支出為1 698 34370元，地價稅實征251 26179元；1936年度財政總預算為2 333 30000元，地價稅從1936年至1937年2月底止，征收132 77306元。以上杭州市的財政數(shù)據(jù)及地價稅數(shù)據(jù)來自：杭州市檔案館：《民國時期杭州市政府檔案史料匯編》，杭州武林印刷廠1990年版，第209頁，第78頁。 地價稅對杭州市的財政支持力度并不大，“市庫虧短數(shù)額之加增，亦宜履霜之漸，急謀補救。”[3]76944

三、土地征收與照價收買

對土地確權和公、私屬性的劃分，一方面保護了土地私有者的權利，一方面限制了強權滲入或政府權力介入引發(fā)的土地集中。在公共建設時，政府必須經(jīng)過征地法律程序將私有土地轉為公有土地。孫中山在“平均地權”中提出“修道路、辟市場”等公益事業(yè)需用土地時，可依法給價收買。1928年，南京國民政府制定了《土地征收法》，擴大了公共事業(yè)范圍：公共建筑、交通事業(yè)、商港和商埠、公共衛(wèi)生、水利、教育、慈善、國有經(jīng)濟、國防安全等用地都可依法征收，還將“調劑土地之分配，以發(fā)展農業(yè)，改良農民生活狀況”[6]122-123的經(jīng)濟政策征地列入其中，突出私有土地的社會屬性。杭州于1927年11月22日就公布了《杭州市收用土地暫行條例》，《土地征收法》公布后，又進行了修正，公共事業(yè)范圍僅界定為：“開辟或改寬街道或建設市有公共場所?！盵21]較之南京、上海等市將城市規(guī)劃、土地重劃、區(qū)段征收、耕者有其田等列入征地范圍之內，杭州僅是一種內斂式的土地需求，由此也可以看出杭州“平均地權”政策貫徹得并不徹底。

征地法對私有土地進行保護，要求使用私有土地必須進行賠償。根據(jù)孫中山對“漲價歸公”的闡釋和《土地征收法》《土地法》的規(guī)定，征地補償?shù)臉藴适峭恋氐怯洉r業(yè)主的申報地價，“被征收土地，其所有權已經(jīng)登記而未轉賣者，照申報地價額補償之。其已經(jīng)轉賣者，照已登記之最后賣價補償之”“未經(jīng)依法申報地價之土地，其應補償?shù)貎r額，應有主管地政機關估定之”。[6]176以申報價格、土地時值、估定價格為補償標準，進行一次性買斷，以后土地漲價都不再與業(yè)主有任何關系，這就是“照價收買”和“漲價歸公”的具體實踐。

杭州市政府此時還未按照《土地法》的規(guī)定完成土地登記，在土地管治方面可供參考的地價只有估定地價。依照國家上位法的規(guī)定，征地補償?shù)膬r格應該是估定地價或土地時值。而《杭州市收用土地暫行條例》卻規(guī)定，“改寬街道所收用之土地概不給價?！薄胺查_辟或建設市有公共場所應用之土地，每平方公尺給價至多不得過五角。”“凡收用土地，如系官地概不給價，如系公共團體所有地得依照本條例之規(guī)定給與半價?！盵21]每平方尺5角，相當于每畝地約307元。這個補償標準與當時杭州土地的市場價差距甚大，從1929年的陳報地價統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，300元以上的土地有22 338畝。此數(shù)據(jù)是根據(jù)1929年杭州市各區(qū)陳報地價數(shù)據(jù)統(tǒng)計表整理出來的，詳見周源久：《杭州市辦理地價稅之研究》，臺北：成文出版社1977年版，第39907-39908頁。1933年，杭州市政府估定全市土地最高價格每畝為8000元[22]45，而且新市場等商業(yè)中心，每畝地價實際都達百萬以上。這種現(xiàn)象不獨在杭州出現(xiàn)，南京和上海等商業(yè)較發(fā)達的城市也同樣存在。南京市征地補償以土地時值為標準，“根據(jù)地段的繁華程度、交通條件、并結合調查最近兩年的地產交易價格或收益價格而定?！盵23]126而在補償時卻經(jīng)常選取非正常交易或時間久遠的案例為標準，甚至人為壓低補償價錢。[24]上海市征地補償標準也不高：1929年規(guī)劃市中心區(qū)域，征地5422畝，補償?shù)貎r每畝最高800元，最低每畝200元；修筑中山路征地500多畝，平均每畝給價336元；擴充龍華機場，征地705畝，每畝給價280700元；建造蒲淞區(qū)華漕鎮(zhèn)西集中軍訓營房，征地342畝，每畝給價150元。[25]而1930年的上海華界每畝平均地價為1428元，公共租界的為37 743元，法租界為27 015元。[26]32即便是華界的地價最低每畝也有304元。[23]8對財政來源有限的新生政府來講，保護土地所有權的成本不足，政治地位的突出常常使土地所有權位卑勢微。

除了《杭州市收用土地暫行條例》外，浙江省的其他單項法規(guī)也適用于杭州市。1929年《浙江省公路局收用土地條例》規(guī)定“收買土地之價由縣政府組織評價委員會分級擬定呈請省政府核準，最高每畝不得過五十元?！盵27]57-58修筑公路占用的土地有城區(qū)的，也有鄉(xiāng)間的，土地價格相差懸殊，而以每畝最高50元的價格進行補償，有違公平。浙江省政府在修筑鐵路時，地價補償亦如此廉價：“所用地畝，均由民間收用，并不給以相當?shù)貎r，僅就地上物件分為苗草、樹木、墳墓、房屋四項估償所值，故當?shù)馗餍〉刂?，遂不免有失業(yè)之感，損失殊非淺鮮”。[28]18事實上，即便是低廉的補償金也不能按時發(fā)放。1935年9月，浙江省執(zhí)行委員會第149次會議上，有委員就指出：“查本省年來政府收用民地建筑鐵路、公路，迄未依照土地征收法發(fā)給地價?！盵29]

土地私有增加了政府實施公用建設和開發(fā)土地的投入成本。《土地征收法》《土地法》及各個城市的單項法規(guī)的本質就是使低價征收土地進行基礎設施建設合法化。低成本的擴張是杭州市政府“黃金十年”城市基礎設施快速發(fā)展的重要原因之一。

結語

在杭州實施土地改革的同時，南京、上海等市也按照“平均地權”理論進行了改革。南京是全國首善之區(qū)，市政建設頻多，在確立“平均地權”的城市土地制度中更重視征地制度的完善和實施。上海的目標是建設國際化大都市，政府更加重視土地利用和土地規(guī)劃。杭州是省會城市，各項建設需要豐裕的財政進行支持，所以把開征地價稅放在第一位。城市的發(fā)展情況不同，決定了在土地制度改革中的側重點和改革路徑不同。雖然各地情形迥異，但實施效果卻相似，既沒有解決地權問題，也未解決財政問題。原因有三：首先，地籍整理不能完全清除前代遺留下來的復雜問題。這種情況在“田制不立”的近代城市中都普遍存在。其次，財政匱乏影響地政實施?！暗貎r稅與他種地稅之區(qū)別，以賦稅歸宿之原理為樞紐，即以經(jīng)濟地租為歸宿，不能轉嫁他人。”[30]9在經(jīng)濟不發(fā)達的杭州，完全依靠地價稅解決財政問題，幾乎是不可能的；南京亦因財政緊張，在征地補償過程，視征地法規(guī)為“虛設”。上海地價之高也放大了整理土地和城市規(guī)劃的成本。再次，政局動蕩，國家法律保障滯后。1930年《土地法》公布后，時隔6年才公布《土地法施行法》。隨后，抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)，農村改為田賦征實，原在市區(qū)內實施地價稅的農地也一并征實，市地又恢復只征房捐的舊例?？箲?zhàn)勝利后，修改歷時十余載的《土地法》終于完成。正當國民政府準備全面推行“平均地權”的土地制度時，內戰(zhàn)又爆發(fā)，各項改革無果而終?！捌骄貦唷钡膶嵤┦恰皬娭菩灾贫茸冞w”的產物，但在實踐中卻表現(xiàn)出定位模糊和轉換時機選擇條件不成熟的特點，這也是國民政府統(tǒng)治時期的最大缺憾。

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（責任編輯：鄧澤輝）