農(nóng)地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)機(jī)制探析——以黑龍江省為例

陳　沫，楊　帆

(黑龍江省農(nóng)村發(fā)展研究中心，哈爾濱 150080)

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龍江發(fā)展智庫

農(nóng)地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)機(jī)制探析
——以黑龍江省為例

陳沫，楊帆

(黑龍江省農(nóng)村發(fā)展研究中心，哈爾濱 150080)

[摘要]農(nóng)地“三權(quán)分置”是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效途徑。在實(shí)踐中，黑龍江省已經(jīng)形成克山縣土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式、蘭西縣土地信托模式、五常市富勝村城鄉(xiāng)一體化模式等“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)模式。但是農(nóng)地“三權(quán)分置”還面臨著產(chǎn)權(quán)模糊、權(quán)利分割理論依據(jù)不充分、相關(guān)法律法規(guī)不健全等困境，存在著農(nóng)民土地權(quán)利流失、農(nóng)地非農(nóng)化失控、農(nóng)民內(nèi)部階層分化加劇、土地流轉(zhuǎn)過程中對(duì)相關(guān)組織和行為監(jiān)管不到位等風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，黑龍江省的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作已全面開展，下一步要積極推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的實(shí)施，建立和完善農(nóng)地租金管理制度，切實(shí)保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，建立規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，認(rèn)真探索農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]黑龍江省農(nóng)村土地制度；農(nóng)地“三權(quán)分置”；實(shí)現(xiàn)機(jī)制

改革開放以來，我國農(nóng)村土地權(quán)能發(fā)生了兩次分離。第一次是通過土地承包，使農(nóng)村土地使用權(quán)與集體所有權(quán)發(fā)生分離，構(gòu)建了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。第二次是通過土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生分離，將所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)，在沒有改變以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的前提下，實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)化服務(wù)，為立體式、復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的建立創(chuàng)造了條件。黑龍江省作為農(nóng)業(yè)大省，目前正處在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的歷史階段，做好農(nóng)地“三權(quán)分置”工作，對(duì)于深化農(nóng)村土地制度改革、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

中央明確提出， 堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，主要針對(duì)的是農(nóng)村土地中的承包地。我國的農(nóng)村土地按照用途分為農(nóng)地和建設(shè)用地兩大類，其中農(nóng)地主要是承包地。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最基本要素，也是農(nóng)民賴以生活的基本保障。在推動(dòng)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)的過程中，要將對(duì)農(nóng)戶承包權(quán)的保障放在首位。長(zhǎng)期以來，廣大人民群眾在實(shí)踐中對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行探索和創(chuàng)新，“三權(quán)分置”將承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離、分置上升到理論高度，是當(dāng)前我國深化農(nóng)村土地制度改革、創(chuàng)建中國特色農(nóng)村土地制度的重要理論創(chuàng)新。明晰產(chǎn)權(quán)是土地有序流轉(zhuǎn)的前提，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作目前已在全國開展。隨著改革的深入，逐漸放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，消除土地流轉(zhuǎn)中的不確定性因素，才能夠推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作開始于2011年，哈爾濱市方正縣和阿城區(qū)被列為國家級(jí)首批試點(diǎn)單位；2012年，國家進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，北安市、海倫市和克山縣被列為第二批國家級(jí)試點(diǎn)單位；2013年年底，訥河、樺川、慶安、五常和綏濱5個(gè)縣市開展省級(jí)試點(diǎn)工作；2014年，在抓好國家級(jí)和省級(jí)試點(diǎn)縣(市、區(qū))的基礎(chǔ)上，在全省13個(gè)市(地)各選擇1個(gè)縣(市、區(qū))的1個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))開展土地確權(quán)登記試點(diǎn)工作[1]。東寧縣被確定為2014年“實(shí)施整縣推進(jìn)國家級(jí)試點(diǎn)”。哈爾濱市所轄各縣(市、區(qū))全面啟動(dòng)確權(quán)登記工作，實(shí)施整市推進(jìn)。2014年全省試點(diǎn)縣(市、區(qū))已達(dá)到40多個(gè)，到2015年農(nóng)村土地確權(quán)工作已全面開展。

一、農(nóng)地“三權(quán)分置”面臨的困境與風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，黑龍江省農(nóng)地“三權(quán)分置”在實(shí)施過程中面臨著諸多困境，農(nóng)地確權(quán)也存在較大困難，即使在 “三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)后仍有許多風(fēng)險(xiǎn)需要化解。

(一)農(nóng)地“三權(quán)分置”面臨的困境

1.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢已經(jīng)成為制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸性因素。由于農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體虛置，土地產(chǎn)權(quán)不清晰，導(dǎo)致沒有建立起完善的土地流轉(zhuǎn)制度，對(duì)于農(nóng)民土地權(quán)力的保護(hù)不到位。農(nóng)村土地制度改革在實(shí)踐中進(jìn)行了各種形式的探索，取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)，但始終沒有重大進(jìn)展。從法律角度來看，農(nóng)村集體土地由集體內(nèi)全部成員共有，具有公共產(chǎn)權(quán)，與私人產(chǎn)權(quán)相對(duì)立。公共產(chǎn)權(quán)有利于社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，而私人產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬明確、邊界清晰，具有更強(qiáng)的排他性，因而更具有效率。如果單從效率的角度出發(fā)，私人享有產(chǎn)權(quán)似乎更有利于土地資源的優(yōu)化配置與合理利用。但是私有化對(duì)于整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的影響是復(fù)雜而巨大的，而農(nóng)村土地資源具有不可替代性，與整個(gè)農(nóng)村社會(huì)有著敏感而特殊的聯(lián)系，土地私有化極有可能導(dǎo)致農(nóng)村內(nèi)部土地資源的過分集中。

2.農(nóng)地權(quán)利分割理論依據(jù)不充分。從歷史和現(xiàn)實(shí)來看，農(nóng)村土地集體所有的產(chǎn)權(quán)制度是不能觸碰的底線，要在兼顧公平的基礎(chǔ)上提高土地產(chǎn)權(quán)的效率，關(guān)鍵在于土地產(chǎn)權(quán)的分割要有所創(chuàng)新。一個(gè)重要前提是保證土地所有權(quán)的公有制性質(zhì)，對(duì)于農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)和收益權(quán)給予保護(hù)，并保障其能夠進(jìn)行正常的市場(chǎng)交易。而農(nóng)民土地使用權(quán)和收益權(quán)是一種有限的產(chǎn)權(quán)，對(duì)有限產(chǎn)權(quán)交易的管理以及保護(hù)是一個(gè)當(dāng)前各地普遍面對(duì)的棘手課題。在實(shí)踐中，大量農(nóng)村土地問題難以解決的關(guān)鍵在于理論依據(jù)的缺乏，尤其是有限產(chǎn)權(quán)制度是有關(guān)部門必須直面的理論困境。

3.農(nóng)地相關(guān)法律供給短缺。法律供給不足已經(jīng)成為制約我國農(nóng)村土地改革推進(jìn)的瓶頸，集中表現(xiàn)為：一是相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于土地流轉(zhuǎn)限制嚴(yán)格，沒有合理的談判和激勵(lì)機(jī)制，缺乏靈活性，大大壓縮了資源合理配置和農(nóng)戶福利提高的空間；二是現(xiàn)行法律規(guī)定，禁止在集體土地上從事任何非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這就使第一、二、三產(chǎn)業(yè)聯(lián)合協(xié)作、實(shí)現(xiàn)效率的提升變得很困難；三是法律法規(guī)將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的審批權(quán)力賦予政府，政府掌握了農(nóng)村土地用途的絕對(duì)控制權(quán)，而農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)主體所應(yīng)有的權(quán)利被忽視，相關(guān)權(quán)益很難得到保障，使農(nóng)民提高土地的使用效率變得更加困難。

(二)農(nóng)地確權(quán)工作困難較大

1.專業(yè)技術(shù)人員不足。黑龍江省耕地面積大，農(nóng)村土地承包關(guān)系復(fù)雜，特別是農(nóng)村與墾區(qū)、農(nóng)村與森工林區(qū)、農(nóng)村與縣域地方國有土地權(quán)屬爭(zhēng)議問題十分突出，同時(shí)農(nóng)村內(nèi)部土地承包矛盾糾紛問題也越來越多。全省有400多萬農(nóng)戶、1.5億畝和1 200多萬塊承包地需要確權(quán)登記。從試點(diǎn)縣(市、區(qū))的實(shí)踐看，土地核查確認(rèn)和地理信息錄入是確權(quán)登記工作兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需要大量人力、物力和時(shí)間，特別是土地核查確認(rèn)需要登記機(jī)關(guān)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶三方共同逐地塊的丈量和確認(rèn)公示；當(dāng)前的地理信息錄入很多都需要人工操作，專業(yè)技術(shù)人員相對(duì)不足是個(gè)大問題。按照國家的規(guī)定要在五年內(nèi)將全省的確權(quán)登記工作完成，現(xiàn)在還存在困難。

2.資金短缺。黑龍江省農(nóng)村耕地面積約1.5億畝，從目前確權(quán)登記試點(diǎn)情況來看，每畝確權(quán)登記工作所需費(fèi)用約30元，全省所需費(fèi)用達(dá)50億元以上。以黑龍江省目前的財(cái)政狀況，這樣的巨額支出很難保障全部落實(shí)。如果國家財(cái)政不能給予專項(xiàng)支持，土地確權(quán)登記的工作經(jīng)費(fèi)將很難保證。

3.歷史遺留問題較多。在試點(diǎn)過程中，很多遺留的土地爭(zhēng)議問題浮出水面，如村集體土地與林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)的土地邊界不清，實(shí)際耕種面積與承包面積不符，出嫁女以及新增人口的土地分配問題等等。針對(duì)各種問題，缺少有針對(duì)性、明確、細(xì)化的法律法規(guī)和相關(guān)政策來指導(dǎo)解決。

(三)農(nóng)地“三權(quán)分置”面臨的風(fēng)險(xiǎn)

1.農(nóng)民土地權(quán)利流失風(fēng)險(xiǎn)。通過行政權(quán)力推進(jìn)的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革由于沒有農(nóng)民的積極參與，其改革結(jié)果有可能背離初衷，農(nóng)民很難獲得自身的權(quán)益，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在異化為農(nóng)民土地權(quán)利流失的風(fēng)險(xiǎn)。

2.農(nóng)地非農(nóng)化失控的風(fēng)險(xiǎn)。雖然農(nóng)村土地制度改革在提出將土地產(chǎn)權(quán)放開的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)格規(guī)劃管理，但是個(gè)別地方政府出于短期發(fā)展和財(cái)政收入的需要，采用各種手段侵占農(nóng)田、大規(guī)模開發(fā)利用土地，有可能存在農(nóng)地非農(nóng)化失控的風(fēng)險(xiǎn)，威脅國家的糧食安全。

3.導(dǎo)致農(nóng)民內(nèi)部階層分化加劇。大范圍的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必然導(dǎo)致農(nóng)村土地的集中化，將有一部分農(nóng)民將手中的土地轉(zhuǎn)移到其他人手中。這一過程一旦開始就將是不可逆的，從而可能引起一個(gè)地區(qū)農(nóng)民內(nèi)部階層的分化。如果農(nóng)村社會(huì)保障措施不能夠很快跟進(jìn)，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定，抵消經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的好處。

4.農(nóng)村土地合作、股份、信托等組織形式存在監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以“大戶”流轉(zhuǎn)為主要形式，單戶流轉(zhuǎn)的規(guī)模有限，隨著通過組織化形式的流轉(zhuǎn)越來越多，“道德風(fēng)險(xiǎn)”依然存在，農(nóng)村土地合作、股份、信托等個(gè)別組織可能會(huì)存在“內(nèi)部人控制”的問題，這就要求對(duì)這些組織在資產(chǎn)管理、利益分配、管理決策等方面的風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)監(jiān)管。

二、農(nóng)地“三權(quán)分置”的模式與路徑選擇

近年來，黑龍江省在農(nóng)地“三權(quán)分置”方面進(jìn)行了大量實(shí)踐和探索，形成了多種實(shí)現(xiàn)模式，從中可以總結(jié)出基本的實(shí)現(xiàn)路徑。

(一)農(nóng)地“三權(quán)分置”的主要模式

1.克山縣土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式?？松娇h位于松嫩平原腹地，土地資源豐富，適合通過規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。該縣在縣、鄉(xiāng)、村分別成立了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)服務(wù)中心、服務(wù)站和服務(wù)點(diǎn)，對(duì)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)行全程服務(wù)。規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體主要包括種植大戶、專業(yè)合作社、村集體和龍頭企業(yè)4種類型?？松娇h通過農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng),在一定程度上克服了小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的弱點(diǎn)，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益、優(yōu)化了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加了農(nóng)民收入[2]。

2.蘭西縣土地信托模式。蘭西縣土地信托改革是以信托為載體對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)體制的一次探索。蘭西縣政府與中信信托有限責(zé)任公司、黑龍江省農(nóng)科院、哈爾濱谷物交易所4方共同成立“蘭西中信現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)有限公司”(以下簡(jiǎn)稱“蘭西中信”)。農(nóng)民首先將承包地信托給合作社，合作社受托農(nóng)民承包地后經(jīng)過整理再二次信托給“蘭西中信”，由“蘭西中信”對(duì)合作社農(nóng)民發(fā)放信托憑證，作為農(nóng)民獲得土地收益權(quán)的法律證明，農(nóng)民收益體現(xiàn)為土地固定收益(基本地租)和浮動(dòng)收益(土地經(jīng)營(yíng)收入)。4個(gè)合作方在蘭西搭建合作平臺(tái)，依托資金優(yōu)勢(shì)、科技優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，為蘭西農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體提供土地流轉(zhuǎn)資金支持、種肥等生產(chǎn)物資代購及資金墊付、農(nóng)機(jī)農(nóng)技等生產(chǎn)性服務(wù)、玉米收儲(chǔ)及訂單收購等。

3.富勝城鄉(xiāng)一體化模式。五常市民樂鄉(xiāng)富勝村從2007年起與中良美裕有機(jī)谷物制品(北京)有限公司合作，宅基地入股，承包地入社，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)“美裕新村”，采用“公司+農(nóng)戶+合作社+基地”合作生產(chǎn)水稻的方式推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。富勝城鄉(xiāng)一體化模式以土地為依托，通過夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立緊密型利益聯(lián)結(jié)方式，提高了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，開創(chuàng)了一條城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的特色之路[3]。

(二)農(nóng)地“三權(quán)分置”的路徑選擇

農(nóng)地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)有賴于一系列基礎(chǔ)條件，主要體現(xiàn)在明晰權(quán)屬、法律確認(rèn)和權(quán)能實(shí)現(xiàn)方面。

1．加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記，明晰農(nóng)地權(quán)屬。權(quán)屬明晰是農(nóng)地“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)，在多數(shù)地區(qū)，都不同程度存在著地理位置不準(zhǔn)確、邊界不清晰、實(shí)際面積與承包面積不符的問題，很多土地糾紛長(zhǎng)期不能得到解決。亟須完善當(dāng)前農(nóng)村土地承包權(quán)登記制度，更新土地管理的技術(shù)手段，降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本，減少流轉(zhuǎn)過程中的糾紛和風(fēng)險(xiǎn)，保證農(nóng)地各項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。

2．完善現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)地各項(xiàng)權(quán)能進(jìn)行法律確認(rèn)。黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”[4]。按照我國當(dāng)前的政治和法律制度，農(nóng)地政策為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供保障，但是相關(guān)政策最終還需要法律予以固化，要通過立法實(shí)現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的確立。

3．建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易公共服務(wù)平臺(tái)，保證農(nóng)地各項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。建設(shè)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)，組建縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站、村級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)地的發(fā)包、租賃、抵押、拍賣、出售、出讓或轉(zhuǎn)讓等交易行為。完善土地評(píng)估服務(wù)，按年度和區(qū)域發(fā)布土地交易綜合指導(dǎo)價(jià)，盡快形成市場(chǎng)化的農(nóng)地價(jià)格形成和發(fā)布機(jī)制，提高土地產(chǎn)權(quán)交易社會(huì)化服務(wù)水平,為農(nóng)地流轉(zhuǎn)、入股、信托、抵押提供基礎(chǔ)服務(wù),確保農(nóng)地各項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。

三、農(nóng)地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)與對(duì)策建議

農(nóng)地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)需要相對(duì)完善的制度作為支持和保障，同時(shí)還要從農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者權(quán)益、農(nóng)地租金管理制度、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制等方面入手來積極加以推進(jìn)。

(一)農(nóng)地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)

1．明確農(nóng)地所有權(quán)的法律界定。要認(rèn)真落實(shí)農(nóng)地的集體所有權(quán)，通過法律的手段界定集體的范圍及其成員。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法滯后，在成員權(quán)認(rèn)定、成員權(quán)益被侵害的救濟(jì)、代表人行使所有權(quán)的監(jiān)管等方面還缺乏具體規(guī)定。盡快對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行完善，對(duì)模糊的法律概念加以明確，對(duì)與現(xiàn)實(shí)政策不符的法律進(jìn)行修訂，形成系統(tǒng)的農(nóng)村土地法律體系。

2．保持農(nóng)地承包關(guān)系穩(wěn)定及制度長(zhǎng)久不變。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革要在保證土地集體所有的前提下進(jìn)行，不能動(dòng)搖家庭承包的基本經(jīng)營(yíng)制度，要對(duì)農(nóng)民的土地承包權(quán)給予充分的保障，在承包期限內(nèi)不得任意變更承包關(guān)系，在承包期滿后農(nóng)戶是否有土地的優(yōu)先承包權(quán)也應(yīng)該給予充分討論。農(nóng)民對(duì)于土地權(quán)利的掌握，是土地價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的主要?jiǎng)恿Α１ＷC農(nóng)地承包權(quán)的相對(duì)穩(wěn)定，可以使農(nóng)民放心對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投入，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，減少因土地產(chǎn)權(quán)變化引發(fā)的農(nóng)村社會(huì)動(dòng)蕩。

3.創(chuàng)新搞活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障制度。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)分離出來的特殊權(quán)利，現(xiàn)行法律對(duì)于農(nóng)村土地的用途進(jìn)行了嚴(yán)格劃分和管理，而對(duì)于其他方面未做具體規(guī)定。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大、新型經(jīng)營(yíng)主體加快發(fā)展的形勢(shì)下，要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的保護(hù)，從制度上保障農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過法律明確經(jīng)營(yíng)者的土地權(quán)利及其權(quán)能。通過適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，最終實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

(二)積極推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)”分置的對(duì)策建議

1.建立和完善農(nóng)地租金管理制度。農(nóng)地租金上漲已經(jīng)成為推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品成本上升的一個(gè)重要因素，需要建立與完善對(duì)土地租金的管理制度。據(jù)調(diào)查，2008 年黑龍江糧田租地價(jià)格在每畝300 元以下，隨著土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度提高，租金年年上漲。2013 年租地價(jià)格為每畝500~700 元，2015 年則達(dá)到500~800 元，已占整個(gè)種糧成本的八成以上。針對(duì)這種情況，有必要加強(qiáng)對(duì)土地租金的管控，探索對(duì)土地租金進(jìn)行上限控制。土地租金上限的確定要綜合考慮農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格、畝產(chǎn)等因素，形成科學(xué)、規(guī)范的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)和方法。

2.切實(shí)保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)者的法律權(quán)利。黑龍江省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有季節(jié)性、農(nóng)業(yè)投入大、收益期長(zhǎng)等特點(diǎn)，經(jīng)營(yíng)者需要穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。土地租賃不應(yīng)受到買賣和抵押的影響，保持經(jīng)營(yíng)預(yù)期的穩(wěn)定性，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有必要完善相關(guān)法律法規(guī)，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出現(xiàn)轉(zhuǎn)讓、抵押、調(diào)整、收回的情況下，保證土地租賃不受到影響；將承租人取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)視為物權(quán)進(jìn)行管理，給予一定的物權(quán)保護(hù)，在兼顧出租人、承租人雙方利益的情況下，賦予承租人對(duì)出租人一定的對(duì)抗權(quán)力，更好的實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值。

3.建立規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。建立健全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，村集體要依法依規(guī)忠實(shí)履行管理監(jiān)督職責(zé)，做好管理和服務(wù)工作，保持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定，在承包期限內(nèi)不得以各種理由強(qiáng)行收回或調(diào)整農(nóng)戶承包的土地，對(duì)于農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)土地行為給予適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)和保護(hù)，任何主體都不能取代農(nóng)戶的土地承包地位。農(nóng)地流轉(zhuǎn)要按照黑龍江省現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化交易方式，運(yùn)用信息化交易平臺(tái)，遵循自愿、有償、依法的原則，建立和完善農(nóng)村耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)，健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的登記備案制度、合同管理制度、糾紛調(diào)節(jié)制度、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制制度。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)，逐步建立區(qū)域性和全省性的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)，建立統(tǒng)一的農(nóng)地交易制度和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)[5]。

4.認(rèn)真探索農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制。黑龍江省有大量農(nóng)民工，這些農(nóng)民工及家屬在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活，同時(shí)在戶籍地還有承包地。對(duì)那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)和住房的農(nóng)民獲得城市居民的就醫(yī)、養(yǎng)老保障以解決失去土地后的生活保障問題都需要審慎做出制度安排。按照當(dāng)前規(guī)定，農(nóng)民轉(zhuǎn)換市民身份過程中政府不得以強(qiáng)制退出集體土地權(quán)利作為交換條件，這也是出于社會(huì)穩(wěn)定的考慮。但是，如果承包地退出的制度不能夠貼合實(shí)際并落到實(shí)處，不利于農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和城市化進(jìn)程。

黑龍江省的農(nóng)地“三權(quán)分置”已經(jīng)形成了多種實(shí)踐模式，農(nóng)村土地確權(quán)登記的全面展開為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革奠定了基礎(chǔ)。下一步，應(yīng)加快相關(guān)法律、法規(guī)和政策的出臺(tái)，將實(shí)踐中形成的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)并制度化；推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)評(píng)估、登記、交易信息發(fā)布等相關(guān)服務(wù)體系建設(shè)，發(fā)揮農(nóng)地“三權(quán)分置”的作用，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型提供動(dòng)力。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 陳兆東.關(guān)于黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作的調(diào)研報(bào)告[J].當(dāng)代農(nóng)村財(cái)經(jīng),2014,(12).

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〔責(zé)任編輯：曲萬濤〕

On Realization Mechanism of “Division of Three Rights" of Rural Land in Heilongjiang Province

CHEN-Mo, YANG-Fan

(RuralDevelopmentResearchCenterofHeilongjiangProvince,Harbin150080)

Abstract：“Division of three rights" of rural land is an effective way to promote land transfer, to achieve land scale operation and to the develop modern agriculture. In practice, Heilongjiang Province has been formed such implementation patterns of“Division of three rights" of rural land as Keshan scale land management model, Lanxi Land Trust mode, Fu Sheng city and countryside integration mode in Wuchang "split three powers" to achieve mode. However, “Division of three rights" of rural land also faces some problems such as blurred property rights, theory of right segmentation, imperfect, relevant laws and regulations etc. At present, registration work affirming rural land contractual management right has been fully carried out in Heilongjiang Province, , the next step is to actively promote the implementation of the“Division of three rights" of rural land, establishing and improving the management system of agricultural land rent, effectively protecting the legitimate equity of management households, establishing a standardized and orderly land transfer mechanism, seriously exploring withdrawal mechanism of rural land contractual management right.

Keywords:rural land system in Heilongjiang Province; “Division of three rights" of rural land; Implementation Mechanism

[中圖分類號(hào)]F321.1

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1000-8284(2016)02-0107-05

[作者簡(jiǎn)介]陳沫(1962—)，女，浙江杭州人，研究員，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村發(fā)展、“三農(nóng)”問題研究。

[基金項(xiàng)目]2015年黑龍江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)研究課題“黑龍江省農(nóng)地‘三權(quán)分置’實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”(15025)

[收稿日期]2015-12-11