產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地利用存在的問題與對策
——以濮陽市為例

◎ 王瑋 李建軍

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產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地利用存在的問題與對策
——以濮陽市為例

◎ 王瑋 李建軍

我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)以來，黨中央、國務(wù)院尤其重視土地節(jié)約集約利用問題，土地利用方式正在發(fā)生重大變化，節(jié)約集約利用，做優(yōu)增量、盤活存量，以資源利用方式轉(zhuǎn)變促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整，已成為土地保障發(fā)展的大方向。近年來，濮陽市8個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)取得了顯著成效，但8個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地利用現(xiàn)狀家底不清，土地利用低效、閑置現(xiàn)象比較普遍。

一、濮陽市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)概況

2008年底，濮陽市轄區(qū)布置了3個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，縣域布置了5個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，規(guī)劃總面積為8967公頃，其中建成區(qū)（起步區(qū)）2163公頃，發(fā)展區(qū)3116公頃，控制區(qū)3688公頃。2011年，按照上級安排，根據(jù)各自發(fā)展需求，除臺前縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)外，其余7個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)分別進行了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)調(diào)整擴區(qū)，擴區(qū)后8個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃總面積11851公頃，其中起步區(qū)4780公頃、發(fā)展區(qū)2107公頃、控制區(qū)4964公頃。

據(jù)實地調(diào)查，2014年底8個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)共有建設(shè)項目710個，項目總用地面積3124.4736公頃，占規(guī)劃土地總面積的26.36%。其中已批已供項目359個，用地1666.772公頃，分別占項目個數(shù)和總用地面積的50.56%、53.35%；已批未供已用項目104個，用地515.5714公頃，分別占項目個數(shù)和總用地面積的14.65%、16.50%；已批未供未用項目68個，用地505.4935公頃，分別占項目個數(shù)和總用地面積的9.58%、16.18%；未批未供已用項目179個，用地435.6287公頃，分別占項目個數(shù)和總用地面積的25.21%、13.94%。已修道路用地876.7275公頃，占產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃總面積的7.40%；規(guī)劃區(qū)域內(nèi)農(nóng)村原有建設(shè)用地1795.1473公頃，農(nóng)用地6499.6542公頃。

二、土地利用現(xiàn)狀分析

區(qū)位熵又稱專門化率，是由哈蓋特（P.Haggett）首先提出并運用于區(qū)位分析中，反映某一產(chǎn)業(yè)部門的專業(yè)化程度，以及某一區(qū)域在高層次區(qū)域的地位和作用。經(jīng)計算，濮陽市經(jīng)濟技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)區(qū)位熵最高，濮陽縣、清豐縣和濮陽市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)區(qū)位熵低于1，表明這3個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)工業(yè)集聚程度還沒達到濮陽市8個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的平均水平，不需要擴區(qū)，急需布置企業(yè)。

根據(jù)最新文件規(guī)定，結(jié)合濮陽市8個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)區(qū)位和經(jīng)濟發(fā)展實際，選擇土地利用現(xiàn)狀、土地利用效益和土地管理績效3個方面、6個因素、14個因子建立評價模型，對濮陽市8個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)進行土地利用節(jié)約集約評價。采用特爾斐法，確定評價因子的權(quán)重，權(quán)重值在0～1之間，且同一子因素下各因子權(quán)重值之和為1。計算得出，8個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地節(jié)約集約利用程度較低，土地節(jié)約集約利用任重道遠。

三、濮陽市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)存在的問題

規(guī)劃選址倉促。2008年9月，省發(fā)改委要求每個縣在年底之前必須規(guī)劃定位一個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。由于要求上報時間緊，各產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)沒來得及進行選址可行性研究和論證，在控規(guī)和有關(guān)規(guī)劃沒有審批，未完全依據(jù)本地產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和發(fā)展前景來科學(xué)規(guī)劃主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和輔助產(chǎn)業(yè)的情況下，倉促劃出一塊區(qū)域，臨時研究確定產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)方向，就上報審批，留下“先有孩子、后找娘”的弊端，大部分產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)有關(guān)規(guī)劃到2014年才經(jīng)審核獲批。初始設(shè)計的缺陷，造成了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和新引進的大型建設(shè)項目不相匹配，形成集聚區(qū)內(nèi)大量土地沒項目入駐與個別大型項目因不符合規(guī)劃和環(huán)評受阻無法入駐，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、空間布局規(guī)劃相互不銜接、不協(xié)調(diào)等現(xiàn)象存在。實踐中，個別縣（區(qū)）在土地利用過程中表現(xiàn)為土地供給跟著項目走，為了吸引項目落地，隨意調(diào)整變更規(guī)劃，規(guī)劃沒有起到引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局和篩選項目進區(qū)的作用。

缺乏節(jié)約集約用地觀念?？h（區(qū)）政府財政收入很大一部分要靠土地收益及企業(yè)納稅，在區(qū)位及工業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢不明顯的情況下，靠土地、稅收等優(yōu)惠政策來吸引企業(yè)入駐，無暇考慮土地節(jié)約集約利用。為加快經(jīng)濟增長速度，急于見成效，招商引資競相壓價，在地價、稅收等方面給予一系列地方性優(yōu)惠條件，且突破了國家土地、稅收法規(guī)及相關(guān)政策，個別縣（區(qū)）不惜任何代價見資就引，卻沒有考慮到這些投資是否適合自身的類型，最終導(dǎo)致大量國有土地資產(chǎn)的流失。由于招商引資承諾的部分優(yōu)惠條件與上位國家政策不一致，實際運行中有些條件無法兌現(xiàn)落實，投資商與地方政府之間出現(xiàn)矛盾糾紛，影響項目建設(shè)進度，致使企業(yè)土地閑置、低效利用和拋荒等現(xiàn)象時有發(fā)生。再者，地方為了產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的擴區(qū)升級，不考慮本地區(qū)位、交通、資源等條件和產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，互相攀比求大，盲目虛報項目，搞政績工程，導(dǎo)致土地浪費現(xiàn)象普遍。8個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)年地均GDP產(chǎn)出為1534.5025萬元/公頃，年地均稅收81.3363萬元/公頃。

土地征收率低。截止到2014年底，8個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)獲批建設(shè)用地平均征收率為42%。近年來，由于“被征地農(nóng)民土地權(quán)益得不到最大化”“被征地農(nóng)民社會保障機制有欠完善之處，農(nóng)民后顧之憂解決尚不到位”“征地歷史問題解決不到位”和地方政府征地過程中的外部經(jīng)濟性違法違規(guī)用地行為等原因，濮陽市征地補償安置工作進展緩慢，被征地農(nóng)民拒絕領(lǐng)取征地補償款，組織群體性越級上訪，阻撓建設(shè)項目進場的事件時有發(fā)生，嚴重影響了社會經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。

土地利用率低，難以發(fā)揮集聚效應(yīng)。目前，濮陽市工業(yè)用地公開出讓前，對項目投資和容積率均做出了明確要求，并寫進了土地出讓合同。但項目建成后，因缺乏有效的實際投資到位核查確認機制，僅靠一個或幾個部門很難核定項目投資規(guī)模是否到位，工業(yè)用地項目實際利用率和容積率偏低。濮陽市8個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)710個項目中，只有22個項目容積率大于等于1，且基本上為配套建設(shè)的公寓項目。平均建筑密度和工礦倉儲用地平均建筑密度都在45%以下，遠低于省國土資源廳規(guī)定60%的標準。標準廠房占地率與省定標準差距大，已批未供土地，占項目總用地面積的32.67%，70%以上的企業(yè)或車間都處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)。

違法用地比例高。濮陽市8個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)已批未供已用項目104個，面積515.5714公頃，分別占項目總個數(shù)和用地面積的14.65%、16.50%；未批未供已用項目179個，面積435.6287公頃，分別占項目總個數(shù)和用地面積的25.21%、13.94%。違法違規(guī)用地項目和面積分別占項目總個數(shù)和用地面積的39.86%、30.44%，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)大部分已修道路、所有的駕校、80%以上的加油站都是違法違規(guī)用地，土地利用違法違規(guī)嚴重。

四、濮陽市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地利用工作的建議

充分發(fā)揮規(guī)劃對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地的管控作用。嚴格落實土地利用總體規(guī)劃對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地利用的整體安排，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的設(shè)立、擴區(qū)、調(diào)區(qū)必須位于土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，不符合的應(yīng)堅決予以取締或核減面積。編制產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地節(jié)約集約利用專項規(guī)劃，細化各類用地節(jié)約集約利用要求，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地緊湊布局、集約發(fā)展。

支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，研究制定差別化政策。研究支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地價、供地政策，促進新興產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)集聚，推動產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的升級轉(zhuǎn)型。研究制定差別化管理政策，強化分類指導(dǎo)，對資源緊缺、土地市場競爭激烈的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，積極探索分期供地、租賃供地。積極建設(shè)多層標準廠房，引導(dǎo)無特殊工藝要求的企業(yè)通過租賃或購買標準廠房的方式進行生產(chǎn)。

加強用地結(jié)構(gòu)控制，凸顯產(chǎn)業(yè)用地主導(dǎo)特征。立足產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)功能定位，適當加大工礦倉儲用地比例。集中建設(shè)企業(yè)非生產(chǎn)性配套設(shè)施，提高基礎(chǔ)設(shè)施共享程度和利用效率。嚴格控制房地產(chǎn)開發(fā)，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地不以產(chǎn)業(yè)為主的，應(yīng)適時調(diào)整區(qū)位或予以撤銷、核減面積。

積極推進土地市場化配置，提高資源配置效率。擴大土地有償使用范圍，嚴格執(zhí)行土地招拍掛政策和工業(yè)用地最低出讓價標準。強化合同約定與管理，探索將節(jié)約集約用地要求、處置方式和退出機制等作為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地出讓約定條款，并實施動態(tài)監(jiān)管。建立企業(yè)集約用地的獎懲機制。

堅持內(nèi)涵整合挖潛，盤活閑置和低效用地。積極開展用地結(jié)構(gòu)性挖潛，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)對現(xiàn)有建設(shè)用地進行再開發(fā)、再調(diào)整、再利用，不斷提高現(xiàn)有用地利用強度，增加有效發(fā)展空間，繼續(xù)加大對閑置土地的處置力度。采取回購、鼓勵二次開發(fā)等方式積極盤活利用低效用地。

完善集約利用評價考核體系，加快建立健全退出機制。研究建立土地集約利用動態(tài)評價體系，以畝產(chǎn)（畝均建設(shè)用地產(chǎn)出、畝均建設(shè)用地稅收、畝均建設(shè)用地投資強度）論英雄，擴大評價成果應(yīng)用范圍，將其作為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)擴區(qū)、升級、退出、用地安排、指標獎懲等的基本依據(jù)。適時表彰節(jié)約集約模范產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，加大對先進典型的宣傳力度。對土地利用效率低、發(fā)展狀況差的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，予以通報整改、降級、核減面積或撤銷，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)合理珍惜利用土地資源，促進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)長遠、健康發(fā)展。

（作者單位：甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 濮陽縣國土資源局）