四川盆周山區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的創(chuàng)新性探索

郭曉鳴+王娟+丁延武+王薔+桑晚晴+董曉

四川省廣元市利州區(qū)立足于貧困山區(qū)實(shí)際，積極思考應(yīng)對(duì)山區(qū)面臨的五大普遍性挑戰(zhàn)，形成五大突破路徑，初步走出了一條具有盆周山區(qū)特色的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革之路。“利州模式”的重要內(nèi)涵是“雙輪驅(qū)動(dòng)、雙向突破、雙重保障”，重要價(jià)值在于為四川乃至全國(guó)山區(qū)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了一個(gè)“全景式”改革樣本，其所形成的五條重要經(jīng)驗(yàn)對(duì)廣大不發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有普適價(jià)值，值得大力推廣借鑒。

立足區(qū)情的改革探索

廣元市利州區(qū)位于四川盆地北部邊緣和嘉陵江上游，素稱“川北門戶”，交通便利，生態(tài)地位關(guān)鍵，旅游資源富集，同時(shí)又是革命老區(qū)和秦巴山集中連片特困地區(qū)。2014年，全區(qū)幅員1539平方公里，轄3鄉(xiāng)7鎮(zhèn)8個(gè)街道177個(gè)村56個(gè)社區(qū)，常住人口達(dá)53.9萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口為17.6萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?5.6%。自2007年廣元市被確定為四川省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)梯級(jí)試點(diǎn)市之一以來(lái)，利州區(qū)的不懈探索是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下立足于區(qū)情實(shí)際追求又好又快發(fā)展的理性選擇。

——探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革具有現(xiàn)實(shí)必要性。從系統(tǒng)探索前的2006年來(lái)看，利州區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有以下特征：一是工業(yè)化發(fā)展水平不高。全區(qū)工業(yè)化率為37.9%，高于全省平均水平，但工業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚度偏低，大企業(yè)、好項(xiàng)目較少，輻射農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的作用有限。二是城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后。全區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.8%，雖遠(yuǎn)高于全省34.3%的水平，但戶籍城鎮(zhèn)化率只有38.5%，難以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。三是城鄉(xiāng)居民收入水平較低。全區(qū)城鄉(xiāng)居民收入比為1：2.43，雖然低于全省1：3.1的平均水平，但城鄉(xiāng)居民收入分別低于全省平均水平2550元和202元，是低發(fā)展水平下城鄉(xiāng)居民差距較小的狀態(tài)。四是扶貧攻堅(jiān)任務(wù)較重。盡管全區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展取得了顯著進(jìn)步，但仍有貧困人口5.4萬(wàn)，貧困發(fā)生率為27.3%，而且貧困人口多分布在高海拔和地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)。因此，無(wú)論是發(fā)揮工業(yè)和城市的帶動(dòng)作用、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化還是全面建成小康社會(huì)，利州區(qū)都需要堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理念，大力破除城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮和全體人民共享改革發(fā)展紅利。

——探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革具有現(xiàn)實(shí)可行性。作為不發(fā)達(dá)地區(qū)，利州區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展無(wú)疑面臨著更大的挑戰(zhàn)和更為艱巨的任務(wù)，但理論研究也表明，即使是處于工業(yè)化初期的貧困地區(qū)實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，不僅與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并行不悖，而且還能避免加深城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。就現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)條件而言，利州區(qū)是廣元市的主城區(qū)，即不發(fā)達(dá)地區(qū)中的發(fā)達(dá)地區(qū)，與全市資源同城，要素、產(chǎn)業(yè)集聚能力較強(qiáng)，財(cái)政收入水平較高，自我積累與發(fā)展能力明顯高于全省絕大多數(shù)山區(qū)區(qū)縣。此外， “十一五”時(shí)期以來(lái)，隨著重大建設(shè)項(xiàng)目的陸續(xù)落地以及西部大開(kāi)發(fā)、扶貧開(kāi)發(fā)等扶持政策的有效疊加，廣元市的區(qū)位瓶頸正在不斷突破，可以更好地完善基礎(chǔ)設(shè)施、增強(qiáng)工業(yè)輻射力和擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放。利州區(qū)作為全市的優(yōu)先發(fā)展區(qū)無(wú)疑能夠更充分地享受各項(xiàng)政策。

探索改革面臨“五大挑戰(zhàn)”

——分散與集中的矛盾。利州區(qū)要素和產(chǎn)業(yè)在地域空間具有明顯的大分散、小集中的特征，2005年農(nóng)民人均居民點(diǎn)用地面積高達(dá)180平方米，基本服務(wù)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)提供成本極其高昂。山區(qū)地形條件決定了不可能像平原地區(qū)能夠較大規(guī)模地集中要素和產(chǎn)業(yè)，只能在有條件的區(qū)域探索適度集中模式。利州區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中需要探索要素和產(chǎn)業(yè)適度集中模式，從而更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)和城市對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射帶動(dòng)力。

——封閉與開(kāi)放的矛盾。受自然地理因素及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬嚴(yán)重等影響，利州區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期處于相對(duì)封閉、自身緩慢積累之中。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)融合逐步加強(qiáng)，山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀上有加大區(qū)域、城鄉(xiāng)之間開(kāi)放力度的強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)需求，而長(zhǎng)期以來(lái)形成的封閉性特征又使得這種需求的實(shí)現(xiàn)面臨著諸多障礙。

——發(fā)展與保護(hù)的矛盾?？茖W(xué)發(fā)展觀要求處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，即在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展。利州區(qū)過(guò)去資源開(kāi)發(fā)帶來(lái)的環(huán)境破壞與粗放利用問(wèn)題較為突出，再加上在四川省和全國(guó)占據(jù)重要的生態(tài)地位，這就必然要求全區(qū)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，大力發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙贏。

——效率與公平的矛盾。發(fā)展不足仍是利州區(qū)最大實(shí)際，加快發(fā)展仍是全區(qū)第一要?jiǎng)?wù)。利州區(qū)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展仍較為落后，還存在大量的貧困人口、農(nóng)村留守老人等弱勢(shì)群體。因此，利州區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中務(wù)必處理好效率與公平的關(guān)系，如果一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題處理不當(dāng)，就有可能會(huì)使全區(qū)城鄉(xiāng)失衡和區(qū)域失衡趨于更加嚴(yán)重，導(dǎo)致只是部分群體而不是全體群眾分享發(fā)展成果。由于發(fā)展空間相對(duì)狹小、資源較為有限，利州區(qū)平衡效率與公平這對(duì)矛盾的難度比其他區(qū)域更大。

——?jiǎng)?chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)的矛盾。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要通過(guò)制度創(chuàng)新突破城鄉(xiāng)二元體制和政策，而且越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)城鄉(xiāng)一體的制度需求就越為迫切。但自下而上的制度創(chuàng)新往往與現(xiàn)行法律政策相?；蛘也坏揭罁?jù)，如果沒(méi)有法律法規(guī)的及時(shí)保護(hù)和支持，已有的探索實(shí)踐很難再推進(jìn)甚至夭折。如何選擇平穩(wěn)有序的改革路徑，有效防范潛在的沖突與風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)疑是利州區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中面臨的又一大嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

破解挑戰(zhàn)的“五大路徑”

——以“三園一區(qū)”破解要素和產(chǎn)業(yè)空間配置分散的難題。為克服要素和產(chǎn)業(yè)空間布局小而散的弊端，利州區(qū)探索建設(shè)“三園一區(qū)”，即新型工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、文化旅游園區(qū)和城鄉(xiāng)新型社區(qū)。堅(jiān)持“一園一主業(yè)”，規(guī)劃建設(shè)以高效能源、新型材料、紡織服裝、食品飲料和電子機(jī)械為支柱產(chǎn)業(yè)的五大工業(yè)園區(qū)，促進(jìn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展，帶動(dòng)當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)。著力發(fā)展城郊型都市農(nóng)業(yè)，集中布局蔬菜、生豬、核桃、休閑觀光農(nóng)業(yè)和油橄欖五大特色農(nóng)業(yè)園區(qū)，并大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)吸引農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人、城市工商個(gè)體等發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)。突出旅游資源優(yōu)勢(shì)、女皇與民俗等文化特色，打造天曌山、龍?zhí)?、萬(wàn)源和川北民俗4個(gè)文化旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)。因地制宜地開(kāi)展城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，堅(jiān)持“產(chǎn)城一體”在工業(yè)園區(qū)附近建成城鎮(zhèn)社區(qū)61個(gè)，堅(jiān)持“產(chǎn)村一體”在城鄉(xiāng)結(jié)合部、中心鎮(zhèn)和部分集鎮(zhèn)建立5個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)。新型農(nóng)村社區(qū)下設(shè)便民服務(wù)中心，不斷完善公共服務(wù)體系，使社區(qū)居民能夠就近享受到城鄉(xiāng)均等的基本公共服務(wù)。2014年，利州區(qū)新型工業(yè)園區(qū)工業(yè)集中度達(dá)91.3%，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力1萬(wàn)人;注冊(cè)家庭農(nóng)場(chǎng)40家，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)個(gè)體100余個(gè)，吸納農(nóng)民就業(yè)200余人;旅游產(chǎn)業(yè)總收入達(dá)37.8億元，旅游接待人數(shù)為945.4萬(wàn)人次。

利州區(qū)“三園一區(qū)”建設(shè)，探索了山區(qū)要素和產(chǎn)業(yè)適度集中模式，構(gòu)建了城鄉(xiāng)要素優(yōu)化配置和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)發(fā)展機(jī)制，奠定了要素和產(chǎn)業(yè)集中集約集聚發(fā)展的基本格局?！叭龍@一區(qū)”解決了全區(qū)要素和產(chǎn)業(yè)空間配置分散的難題，在提升集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的同時(shí)，也更好地發(fā)揮了產(chǎn)業(yè)、園區(qū)和社區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，有力地推動(dòng)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合互動(dòng)發(fā)展。

——以多層次對(duì)外開(kāi)放破解長(zhǎng)期封閉發(fā)展的難題。利州區(qū)堅(jiān)持“十步工作法”，開(kāi)展“七權(quán)”確權(quán)頒證工作，并分別對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)頒證，保證承包權(quán)長(zhǎng)久不變，經(jīng)營(yíng)權(quán)不斷活化。利州區(qū)搭建了區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)規(guī)范相關(guān)合同與管理程序、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等，加速推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。截至2014年底，全區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)頒證共完成24個(gè)村、148個(gè)組和6623戶，覆蓋農(nóng)業(yè)人口24483人;農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)分別流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地1萬(wàn)畝和1209畝。利州區(qū)緊緊圍繞建設(shè)川陜甘結(jié)合部區(qū)域中心城市目標(biāo)，加速形成“東擴(kuò)西進(jìn)南拓北延中提升”的城市空間布局，截至2014年底，三江新區(qū)、大榮新區(qū)分別實(shí)施項(xiàng)目204個(gè)和21個(gè)。

利州區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革具有全面性、系統(tǒng)性和深刻性特征，為深度和可持續(xù)地打破封閉發(fā)展困境提供了關(guān)鍵性的制度支撐。由此，利州區(qū)以多層次對(duì)外開(kāi)放格局破解了山區(qū)長(zhǎng)期封閉發(fā)展的難題，促進(jìn)了要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)，增添了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的生機(jī)與活力。

——以三大生態(tài)體系建設(shè)破解保護(hù)與發(fā)展并重的難題。利州區(qū)按照“生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化”思路，通過(guò)發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)、加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)節(jié)能減排監(jiān)控、啟動(dòng)低碳旅游示范村建設(shè)等，培育壯大生態(tài)低碳特色產(chǎn)業(yè)，力爭(zhēng)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)民增收。全區(qū)以低碳文化宣傳為切入點(diǎn)，依托電視、網(wǎng)絡(luò)、低碳志愿者隊(duì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、科技趕場(chǎng)和村文藝演出等方式，將低碳發(fā)展理念和綠色消費(fèi)模式逐步融入到機(jī)關(guān)、學(xué)校、社區(qū)、新村以及全域小康建設(shè)之中。利州區(qū)大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)工程，加強(qiáng)流域水環(huán)境綜合治理，開(kāi)展生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)村和生態(tài)家園等建設(shè)，繼續(xù)實(shí)施天保工程和退耕還林工程，鞏固提升國(guó)家森林城市創(chuàng)建成果。

利州區(qū)的三大生態(tài)體系建設(shè)，突出了生態(tài)低碳特色，堅(jiān)持了低碳發(fā)展路徑，有效破解了在“保護(hù)中發(fā)展、發(fā)展中保護(hù)”的基本難題，這不僅增強(qiáng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，而且也夯實(shí)了生態(tài)本底，使人居環(huán)境更加優(yōu)越。

——以體制機(jī)制創(chuàng)新破解效率與公平兼顧的難題。在城鄉(xiāng)戶籍制度改革中，利州區(qū)將所有居民統(tǒng)一登記為利州區(qū)居民，以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為著眼點(diǎn)，即無(wú)論居住在城市、農(nóng)村還是城鎮(zhèn)常住人口均享受均等的基本公共服務(wù)，并加強(qiáng)相關(guān)配套制度建設(shè)。為籌集城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需巨額資金，利州區(qū)充分發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)和激勵(lì)作用，重點(diǎn)采取財(cái)政項(xiàng)目資金打捆使用、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，同時(shí)通過(guò)BOT、BT、投資者出資入股等融資創(chuàng)新模式，撬動(dòng)大量金融資本和社會(huì)資本參與各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

利州區(qū)積極探索個(gè)性化精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，按照“組內(nèi)初評(píng)、村內(nèi)公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、區(qū)上備案”程序，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，嚴(yán)格篩選建卡貧困戶并建立退出機(jī)制，目前共識(shí)別出建卡貧困戶6278戶。創(chuàng)新性地開(kāi)展“三千干部包萬(wàn)戶，帶領(lǐng)群眾奔小康”活動(dòng)，下派3109名機(jī)關(guān)干部與6278戶建卡貧困戶結(jié)對(duì)幫扶，實(shí)行村駐工作隊(duì)、縣、科級(jí)干部“一包三”，一般干部“一對(duì)一”的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)幫扶方式。完善考核、投入、幫扶和能力提升等扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制。區(qū)年度涉農(nóng)資金的30%和不低于年度財(cái)政收入增長(zhǎng)總資金的30%直接投向貧困村、貧困戶。區(qū)財(cái)政每年預(yù)算600萬(wàn)元，按每戶3000元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助2000戶，三年惠及全部包帶貧困戶，有發(fā)展能力貧困戶按3000元/戶的標(biāo)準(zhǔn)定向發(fā)放產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持資金，無(wú)發(fā)展能力貧困戶實(shí)行農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)制度有效銜接并由政府兜底保障。幫助貧困戶提高自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)戶戶培訓(xùn)1個(gè)明白人，家家有2個(gè)以上長(zhǎng)期穩(wěn)定收益項(xiàng)目。

為改變高山區(qū)農(nóng)戶的生存生活條件，利州區(qū)實(shí)施政府組織集中搬遷和鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)戶主動(dòng)遷移兩種方式，并創(chuàng)新宅基地利用方式，引導(dǎo)他們向河谷走廊平壩區(qū)、小集鎮(zhèn)和中心村聚集。將就業(yè)安置放在首位，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)、遠(yuǎn)程教育、組織勞務(wù)輸出、發(fā)展當(dāng)?shù)胤N養(yǎng)業(yè)等方式，解決移民后的就業(yè)及生計(jì)問(wèn)題。由政府補(bǔ)貼、村上實(shí)施，利用閑置院落，實(shí)行半市場(chǎng)化運(yùn)作，2012年以來(lái)組建48個(gè)“幸福苑”，為農(nóng)村留守老人送溫暖。

——以漸進(jìn)平穩(wěn)的改革方式防范制度創(chuàng)新可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。為有效防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，利州區(qū)漸進(jìn)平穩(wěn)地實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略。合理確定改革領(lǐng)域的優(yōu)先次序，先從牽一發(fā)而動(dòng)全身的重點(diǎn)領(lǐng)域或環(huán)節(jié)開(kāi)始并縱深推進(jìn)。在“七權(quán)”確權(quán)頒證試點(diǎn)后逐步全面推開(kāi)，進(jìn)而取得了“三個(gè)集中”“四大統(tǒng)籌”的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。利州區(qū)在充分尊重農(nóng)民意愿和堅(jiān)持試點(diǎn)區(qū)域封閉運(yùn)行的前提下，較好地運(yùn)用了先試點(diǎn)再推廣的改革推進(jìn)手段，確保了改革探索在全域的均衡性發(fā)展。

利州區(qū)在探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革過(guò)程中，采取以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為主導(dǎo)的漸進(jìn)平穩(wěn)式推進(jìn)方式，抓住了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)的核心與關(guān)鍵，既因符合改革探索規(guī)律保證了預(yù)期成效，也防范了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

探索山區(qū)模式的內(nèi)涵與經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過(guò)8年多的實(shí)踐探索，利州區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革取得了初步但極為顯著的成效，2014年城鄉(xiāng)居民收入比為1：2.52，低于全市1：2.85、全省1：2.77和全國(guó)1：2.92的平均水平，城鄉(xiāng)要素配置不斷優(yōu)化，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距明顯縮小，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境面貌發(fā)生巨變，區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力由2006年全省縣級(jí)經(jīng)濟(jì)第68位躍升至第34位，目前處于全省山區(qū)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)排名第4位。

利州區(qū)的山區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革創(chuàng)新性探索實(shí)踐，初步形成了可供在四川省乃至全國(guó)山區(qū)廣泛推廣的“雙輪驅(qū)動(dòng)、雙向突破、雙重保障”的“利州模式”，具體內(nèi)涵為：

——雙輪驅(qū)動(dòng)：全面激活統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“制度+市場(chǎng)”雙輪源動(dòng)力。一方面，通過(guò)全方位、系統(tǒng)化的推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，為農(nóng)村資源資產(chǎn)的資本化創(chuàng)造了巨大的制度動(dòng)力;另一方面，通過(guò)突破性地構(gòu)建城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動(dòng)的體制機(jī)制，為提高資源要素配置效率進(jìn)一步釋放了強(qiáng)勁的市場(chǎng)動(dòng)力。

——雙向突破：堅(jiān)持“產(chǎn)業(yè)空間集聚突破+公共服務(wù)全域覆蓋突破”雙向推進(jìn)。一方面，以“三園一區(qū)”為載體和平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了山區(qū)特色資源要素和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)空間上的適度集中集聚;另一方面，在優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和村莊布局的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化和全域覆蓋。

——雙重保障：構(gòu)建了確保改革發(fā)展成果共享的“精準(zhǔn)扶貧+社區(qū)治理”的雙重保障。一方面，通過(guò)創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，確保貧困人口能夠共享統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展成果。另一方面，通過(guò)創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)治理機(jī)制，確保城鄉(xiāng)居民能夠更公平地共享統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展成果。

“利州模式”的重要價(jià)值在于：其立足貧困山區(qū)實(shí)際的創(chuàng)新性實(shí)踐，為四川乃至全國(guó)山區(qū)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了一個(gè)“全景式”的改革樣本。具體而言，“利州模式”以下五個(gè)方面的重要經(jīng)驗(yàn)，對(duì)廣大不發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有普適價(jià)值，值得大力推廣借鑒。

——以基礎(chǔ)設(shè)施完善和要素集聚平臺(tái)構(gòu)建為重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展是山區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)保障。利州區(qū)走出了一條以基礎(chǔ)設(shè)施完善和要素集聚平臺(tái)構(gòu)建為重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)提升的發(fā)展道路。一方面，針對(duì)山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后這一短板，通過(guò)推動(dòng)項(xiàng)目整合、吸引城市工商資本進(jìn)入等加大投入力度， 給外來(lái)投資者帶來(lái)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展向好的預(yù)期，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的全面提速。另一方面，為推進(jìn)山區(qū)優(yōu)勢(shì)資源就地轉(zhuǎn)化，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)園區(qū)這一載體和平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)的集聚發(fā)展、山區(qū)特色農(nóng)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展、文化旅游產(chǎn)業(yè)的支撐性發(fā)展，探索了山區(qū)要素和產(chǎn)業(yè)適度集中的模式和路徑。

——以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和精準(zhǔn)扶貧機(jī)制建立為重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)是山區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的關(guān)鍵所在。利州區(qū)在改革成本較高和地方財(cái)力有限的雙重困難下，通過(guò) “全域登記、頒發(fā)鐵證、打捆作業(yè)、部門聯(lián)動(dòng)”等制度創(chuàng)新，在降低改革成本的基礎(chǔ)上全面推進(jìn)農(nóng)村“七權(quán)”確權(quán)頒證工作，從而為保障農(nóng)民權(quán)益提供了具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性、長(zhǎng)效性的堅(jiān)實(shí)制度基礎(chǔ)。此外，利州區(qū)還特別高度關(guān)注農(nóng)民中的貧困人口，通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶等一系列的制度創(chuàng)新，構(gòu)建了全社會(huì)廣泛參與扶貧工作的新格局，使最容易被忽視的貧困人口有效分享了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的成果，切實(shí)保障了其發(fā)展權(quán)益。

——以新型社區(qū)建設(shè)和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地就近城鎮(zhèn)化是山區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的主攻方向。利州區(qū)在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的同時(shí)，因地制宜同步配套建設(shè)城鄉(xiāng)新型社區(qū)，并大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)了山區(qū)農(nóng)民的就地就近城鎮(zhèn)化。

——以農(nóng)業(yè)多功能開(kāi)發(fā)和鄉(xiāng)村文化傳承為重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型是山區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的主要著力點(diǎn)。利州區(qū)在新型社區(qū)建設(shè)中并沒(méi)有簡(jiǎn)單移植城市要素，而是以農(nóng)村文化傳承和鄉(xiāng)村風(fēng)貌保留為基礎(chǔ)，融入農(nóng)業(yè)多功能開(kāi)發(fā)，保持了農(nóng)村獨(dú)有的吸引力，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的同步轉(zhuǎn)變。

——以社會(huì)組織培育和社會(huì)管理方式完善為重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理模式創(chuàng)新是山區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的重要支撐。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展亟待創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式。利州區(qū)適應(yīng)單個(gè)行政村地域被突破、城鄉(xiāng)人口混居的變化，通過(guò)各類支部聯(lián)建形成聯(lián)合黨委，發(fā)揮基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的核心作用，提升自治組織自我服務(wù)、自我管理和自我監(jiān)督能力，并培育和引進(jìn)社會(huì)服務(wù)組織，滿足了社區(qū)居民多元化需求。這不僅適應(yīng)了城鄉(xiāng)人口融合發(fā)展趨勢(shì)，更為山區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了重要支撐。

力爭(zhēng)六方面突破性進(jìn)展

——繼續(xù)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。將農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)土地抵押擔(dān)保融資、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與宅基地的有償退出機(jī)制等前沿性改革納入改革重點(diǎn)，力爭(zhēng)率先實(shí)現(xiàn)突破。

——提升改革的區(qū)域覆蓋面。全區(qū)應(yīng)在現(xiàn)有探索的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持成熟一個(gè)推廣一個(gè)，盡快擴(kuò)大試點(diǎn)范圍并最終全面推開(kāi)，進(jìn)一步保證全區(qū)改革探索的均衡性發(fā)展。

——注重利益保護(hù)的均衡性。改變以往簡(jiǎn)單為保護(hù)農(nóng)民而保護(hù)農(nóng)民的傾向，應(yīng)以城鄉(xiāng)利益格局的重新調(diào)整和資源要素的優(yōu)化配置為基本取向，構(gòu)建多元利益主體之間更加均衡的保護(hù)機(jī)制，同步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益保護(hù)和改革效率提升。

——注意防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。在精準(zhǔn)扶貧方面，要通過(guò)健全相應(yīng)機(jī)制進(jìn)一步保障 “三千干部包萬(wàn)戶”的針對(duì)性和可持續(xù)性。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方面，要著重防止過(guò)度行政主導(dǎo)可能造成農(nóng)民權(quán)利遭受剝奪、土地非農(nóng)化失控、農(nóng)民內(nèi)部階層分化加劇等多種風(fēng)險(xiǎn)。

——構(gòu)建系統(tǒng)性的市場(chǎng)主體參與機(jī)制。著力減少不合理的“行政干預(yù)”，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，明確農(nóng)民在改革中的主體地位與作用，引導(dǎo)更多市場(chǎng)主體主動(dòng)參與改革，提高改革效率和化解改革矛盾。

——強(qiáng)化對(duì)其他試點(diǎn)市的經(jīng)驗(yàn)借鑒。利州區(qū)要積極鼓勵(lì)和支持掛職鍛煉、實(shí)地調(diào)研、參與培訓(xùn)等方式，加強(qiáng)對(duì)平原和丘陵試點(diǎn)縣市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒。