政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別及防范管控機(jī)制構(gòu)建
——以山東臨沂市為例

文/何衛(wèi)平 劉 濱（..西華師范大學(xué)，四川南充 637009）

政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別及防范管控機(jī)制構(gòu)建
——以山東臨沂市為例

文/何衛(wèi)平1劉 濱2（1.2.西華師范大學(xué)，四川南充 637009）

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府購買公共服務(wù)開始成為轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會(huì)治理水平的重要途徑。在政府購買公共服務(wù)成為時(shí)尚的今天，如何發(fā)揮其應(yīng)有作用而規(guī)避其風(fēng)險(xiǎn)是我們在推廣該模式時(shí)需要考慮的問題。本文以山東臨沂市為個(gè)案，通過剖析該地政府購買公共服務(wù)的具體過程，分析其在購買公共服務(wù)過程存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，試圖從制度設(shè)計(jì)層面提出構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理的具體機(jī)制，以推動(dòng)政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐運(yùn)作能力。

政府購買 公共服務(wù) 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

自上世紀(jì)90年代以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府購買公共服務(wù)開始成為轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會(huì)治理水平的重要途徑，廣泛地運(yùn)用在市場、第三部門及民間社會(huì)等諸多領(lǐng)域。北京、廣州、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)的城市將其視為創(chuàng)新社會(huì)治理的重要途徑而加以大力推進(jìn)，取得了比較好的成績。然而，隨著政府購買公共服務(wù)的全面展開，一些困難和風(fēng)險(xiǎn)也不時(shí)地浮出水面，即便是當(dāng)前的一些發(fā)達(dá)城市，也存在著諸多的不足之處，學(xué)者們的研究也具體印證了這一點(diǎn)。如徐家良認(rèn)為上海市購買公共服務(wù)在取得令人矚目的成就背后也存在著“購買法律保障不足，采購預(yù)算資金不統(tǒng)一，采購過程中信息不暢通等問題”［1］。許光建認(rèn)為北京市政府購買公共服務(wù)存在“嚴(yán)重的斷裂系統(tǒng)、管理機(jī)制適切性弱、財(cái)政保障效率低下等問題”［2］。因此，在政府購買公共服務(wù)成為時(shí)尚的今天，如何發(fā)揮其應(yīng)有的作用而規(guī)避其風(fēng)險(xiǎn)是我們在推廣這種模式時(shí)需要重點(diǎn)考慮的問題。

一、文獻(xiàn)回眸及問題提出

政府購買公共服務(wù)是國家創(chuàng)新社會(huì)治理研究的前沿問題，政府對(duì)社會(huì)力量在服務(wù)供給方面的貢獻(xiàn)也給予很大肯定，公民對(duì)公共服務(wù)的需求也愈發(fā)強(qiáng)烈與多元化。經(jīng)過對(duì)大量文獻(xiàn)的總結(jié)與梳理，認(rèn)為學(xué)者對(duì)政府購買公共服務(wù)由初始階段的基礎(chǔ)性理論研究到地方性試點(diǎn)探索，再由推進(jìn)政府購買公共服務(wù)研究受阻后，開始對(duì)政府購買公共服務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行診斷識(shí)別以及構(gòu)建危機(jī)管控的這么一個(gè)步步推進(jìn)的理論邏輯，如（圖1）。下面對(duì)這四個(gè)階段進(jìn)行一個(gè)大致梳理。

基礎(chǔ)理論研究:內(nèi)涵、模式與邊界。王浦劬對(duì)政府購買公共服務(wù)給出了在國內(nèi)比較有權(quán)威的闡述，論述了政府購買公共服務(wù)的四種競爭模式，而政府對(duì)于公共服務(wù)的供給過程是通過直接投資或是公開招標(biāo)市場上有資質(zhì)比較好的服務(wù)機(jī)構(gòu)來提供公共服務(wù)，并根據(jù)服務(wù)生產(chǎn)者提供的公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量來支付服務(wù)費(fèi)用。［3］對(duì)于政府購買公共服務(wù)的范圍到底有多廣，項(xiàng)顯生對(duì)此進(jìn)行了界定，并指出邊界問題對(duì)于政府購買來說是源頭性的、核心性的問題。［4］王春婷主要從政府購買公共服務(wù)的目標(biāo)、對(duì)象、方式、手段以及權(quán)責(zé)關(guān)系等方面認(rèn)為政府購買是將競爭機(jī)制引入以打破壟斷在綜合市場管理的手段、方法、技術(shù)將公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)分離，通過市場和非營利組織向公眾提供公共服務(wù)。［5］王叢虎認(rèn)為政府購買公共服務(wù)是以財(cái)政資金轉(zhuǎn)移為形式，通過與其他社會(huì)組織或團(tuán)體平等的簽訂合同契約以購買公共服務(wù)的活動(dòng)。［6］初始階段主要是對(duì)政府購買公共服務(wù)“是什么”的問題進(jìn)行全面論述。

地方試水探索：陳建國指出政府購買公共服務(wù)在過程管理方面存在能力不足，應(yīng)以北京市的成功經(jīng)驗(yàn)為例，完善規(guī)章制度、科學(xué)合理的涉及購買過程流程、構(gòu)建購買過程的監(jiān)督體系、實(shí)現(xiàn)信息公開、公眾評(píng)價(jià)和動(dòng)態(tài)管理等措施來健全政府購買公共服務(wù)機(jī)制。［7］王彥，趙秋冉認(rèn)為遼寧省現(xiàn)行體制下的公共服務(wù)供給，采用單一的二元主體架構(gòu)不合適，而將二元主體框架與三元主體框架接合供給更能滿足現(xiàn)階段的發(fā)展。［8］鄭衛(wèi)東提煉出上海市政府購買公共服務(wù)的方式為合同出租、公司合作、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)和競爭性購買，而購買資金主要來源于稅收收入、行政事業(yè)性收入和彩票公益金等收入，同時(shí)指出上海市政府通過購買公共服務(wù)滿足了群眾需求，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和民間組織發(fā)展，更是提升了公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。［9］

推進(jìn)購買服務(wù)受阻：困境與路徑創(chuàng)新。一些學(xué)者開始發(fā)現(xiàn)在政府購買公共服務(wù)如火如荼的進(jìn)行一段時(shí)間之后，開始出現(xiàn)了“反噬”現(xiàn)象。如詹國彬認(rèn)為政府購買服務(wù)“一買就靈”的神話已被打破，不能被改革的激情亂了改革的方寸。作者同時(shí)提出當(dāng)前政府購買公共服務(wù)的困境在與需求方缺陷和供給方缺陷，致使政府成為精明的買家困難重重。［10］徐家良、趙挺認(rèn)為上海政府購買公共服務(wù)經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)踐，已經(jīng)出現(xiàn)了困境需要從宏觀制度設(shè)計(jì)與微觀機(jī)制完善來尋求路徑創(chuàng)新。吳月指出政府購買公共服務(wù)非但沒有體現(xiàn)契約合作精神，反而陷入偏離困境之中，即政府對(duì)社會(huì)組織的管制非但沒放松反而強(qiáng)化了，而主導(dǎo)者政府與社會(huì)的雙邊格局仍然是 “強(qiáng)政府、弱社會(huì)”。［11］由于購買服務(wù)的受阻，開始促使一些學(xué)者對(duì)購買服務(wù)問題進(jìn)一步的思考。危機(jī)防范管控：風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別與體制構(gòu)建。進(jìn)入到這一階段，大多學(xué)者已開始認(rèn)識(shí)到政府購買公共服務(wù)的全過程都要進(jìn)行一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別與危機(jī)管控，對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)都要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)因素排查。孫曉莉認(rèn)為政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)依附在購買的起始階段、中間階段及其后續(xù)的各個(gè)階段，需要加以有效管控與防范。［12］王剛認(rèn)為政府購買社會(huì)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)就是政府、承接商和服務(wù)第三者因主客觀條件的不確定性致使原目標(biāo)發(fā)生多種負(fù)偏離，而合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)才是政府購買社會(huì)服務(wù)成功的關(guān)鍵。［13］周俊則指出政府購買公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)效率如何仍待考量，但競爭缺失、機(jī)會(huì)主義、承包商壟斷等風(fēng)險(xiǎn)因素去已威脅購買服務(wù)，此時(shí)政府應(yīng)建立基于責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的防范框架，強(qiáng)化政府與承包商之間的合同管理和內(nèi)部調(diào)控能力。［14］

學(xué)者們的研究涉及較廣，且不斷深入，但大體思路基本一致，沒有過多創(chuàng)新。本文試圖引用一個(gè)反饋倒逼機(jī)制，創(chuàng)造一個(gè)“自下而上”到“自上而下”的生態(tài)反饋鏈，以山東臨沂市為個(gè)案，通過解剖一個(gè)地方政府購買公共服務(wù)的具體過程，運(yùn)用科學(xué)管理理論分析政府在購買公共服務(wù)過程存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，力求從制度設(shè)計(jì)層面提出構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理的具體機(jī)制，以推動(dòng)政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐運(yùn)作能力。

圖1 不同階段對(duì)應(yīng)不同理論文獻(xiàn)邏輯圖

二、政府購買公共服務(wù)的基本概況：臨沂的實(shí)踐

臨沂市位于山東省東南部，與全國經(jīng)濟(jì)重心北京和上海的距離適中，位于兩個(gè)城市最短距離的中心處，多靠港口城，屬于亞歐大陸橋東方橋頭堡范疇，區(qū)域優(yōu)勢十分明顯。臨沂轄3個(gè)市轄區(qū)，蘭山區(qū)、河?xùn)|區(qū)和羅莊區(qū)，三區(qū)人口分別為276002、276017和276034萬人，臨沂市是山東省面積最大、人口最多的地級(jí)市。近年來，隨著在全國范圍內(nèi)的廣泛應(yīng)用和實(shí)踐的公共服務(wù)的購買，臨沂市按照中央和省，市部署，積極探索政府采購服務(wù)的實(shí)施，并取得了一定的成效，有力促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)組織發(fā)展，也比較好地解決了公共服務(wù)供給范圍不廣、層次不高、水平低下等問題，受到社會(huì)各界和廣大群眾的好評(píng)。總體而言，臨沂市政府購買公共服務(wù)的原因主要有三個(gè)層面：政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)層面。政治層面上，黨的十八大明確提出要轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。十八屆三中全會(huì)深刻認(rèn)識(shí)到要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用，更加倡導(dǎo)發(fā)展政府購買服務(wù)，引入競爭機(jī)制。臨沂市政府領(lǐng)導(dǎo)也高度重視這項(xiàng)工作，在黨代會(huì)、經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議等重要會(huì)議和場合，都對(duì)這項(xiàng)工作提出明確要求。比如，臨沂市提出要把政府購買服務(wù)作為進(jìn)一步簡政放權(quán)的重要手段，激發(fā)市場活力，釋放改革紅利。近年來，臨沂市政府將政府購買服務(wù)作為創(chuàng)新治理機(jī)制、改善民生水平、建設(shè)幸福臨沂的重大工程，在每年的政府工作報(bào)告上都進(jìn)行了具體部署，這在試點(diǎn)領(lǐng)域體現(xiàn)了決心和加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐；經(jīng)濟(jì)層面上，臨沂市的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，人流、物流、資金流、信息流密集。到2014年，臨沂市生產(chǎn)總值、財(cái)政收入等重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)了高速增長。臨沂作為“物流之都”重點(diǎn)發(fā)展商貿(mào)物流行業(yè)，現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)了從“攤位批發(fā)、現(xiàn)錢現(xiàn)貨”到“輕點(diǎn)鼠標(biāo)、物流天下”的現(xiàn)代商貿(mào)格局，這為購買公共服務(wù)打下堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；社會(huì)層面上，臨沂市人口密集、結(jié)構(gòu)多元，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，不同群體的不同需求，導(dǎo)致以前單一的行政管理，無法滿足多元群體的公共服務(wù)需求，也影響了公眾對(duì)享有更高質(zhì)量的公共服務(wù)的要求。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年1-5月份，僅四個(gè)月左右臨沂市政府購買的公共服務(wù)就達(dá)到了56項(xiàng)，購買資金已達(dá)到9700萬元，為更好適應(yīng)臨沂市的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，基于以上三個(gè)層面，臨沂市政府在2015年9月14日印發(fā)了《政府購買服務(wù)管理暫行辦法》，政府應(yīng)該如何購買服務(wù)，什么樣的服務(wù)是適合購買，購買過程中，如何管理資金和購買服務(wù)提供后續(xù)的保護(hù)和監(jiān)督問題，對(duì)實(shí)施政府購買服務(wù)加以界定。辦法規(guī)定臨沂市政府實(shí)施購買服務(wù)應(yīng)遵循四個(gè)基本原則，一是權(quán)責(zé)明確，科學(xué)規(guī)范；二是公開擇優(yōu)，平等競爭；三是委托推進(jìn)，平等競爭；四是改革創(chuàng)新，完善機(jī)制。政府購買服務(wù)流程有以下幾個(gè)環(huán)節(jié)（圖2）。

圖2 臨沂市政府購買公共服務(wù)流程

表1 搖臨沂市政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄（試行）

可以看出，該辦法只是粗略大致規(guī)劃了一下臨沂市政府購買服務(wù)的流程，并沒有細(xì)致說明該如何購買，這會(huì)給以后的購買帶來一些風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)。但對(duì)于具體購買什么樣的服務(wù)，辦法給出了明確規(guī)定，應(yīng)在政府職責(zé)權(quán)限內(nèi)采用市場供給、社會(huì)組織承擔(dān)的方式購買公共服務(wù)。指導(dǎo)目錄（試行）里面給出購買服務(wù)的具體內(nèi)容，（表1）。［15］

從臨沂市政府辦公廳發(fā)布的 《政府購買服務(wù)管理暫行辦法》和政府購買服務(wù)指南目錄中可以解讀出三個(gè)巨大改變，第一，城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造納入購買范圍。該辦法指出，政府購買服務(wù)范圍將擴(kuò)大到城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造。根據(jù)本市財(cái)政承受范圍，公開選擇適格棚改實(shí)體，簽訂合同并按其約定支付費(fèi)用。第二，構(gòu)建政府購買服務(wù)退出機(jī)制。通過績效評(píng)估，將不合格主體強(qiáng)制退出下一年度競標(biāo)，弄虛作假的承包主體三年內(nèi)不得參與競標(biāo)。第三，調(diào)整購買服務(wù)單位編制。該辦法強(qiáng)調(diào)，為避免撥款養(yǎng)閑人、多花錢買服務(wù)等不良習(xí)慣，應(yīng)對(duì)事業(yè)單位的調(diào)整與政府購買服務(wù)的改革相接軌，按“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則，相應(yīng)調(diào)整事業(yè)單位的編制?！叭f能政府”時(shí)代早已揮之而去，政府扮演“守夜人”角色也不適合現(xiàn)代社會(huì)，當(dāng)前創(chuàng)新社會(huì)治理方法與理念才是關(guān)鍵，臨沂市政府在購買公共服務(wù)的過程中雖有些改變，但比較籠統(tǒng)且還處于試行階段，很多危機(jī)因素充斥著于購買過程，如不及時(shí)防范與治理，必會(huì)阻礙臨沂市創(chuàng)新社會(huì)治理的進(jìn)程。

三、政府購買公共服務(wù)危機(jī)來源：風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別

臨沂市通過政府購買公共服務(wù)的實(shí)施，在環(huán)衛(wèi)保潔、養(yǎng)老服務(wù)、公共交通、便民自行車等方面探索新的經(jīng)驗(yàn)，并取得初步成效，既促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，又提升了購買公共服務(wù)過程的競爭力和社會(huì)公信力。當(dāng)前臨沂市政府購買公共服務(wù)工作仍處于起步階段，部分地區(qū)的監(jiān)管不到位，購買整體水平不高。風(fēng)險(xiǎn)因素主要存在購買公共服務(wù)的三個(gè)階段（圖3）。

圖3 風(fēng)險(xiǎn)因素三階段

（一）風(fēng)險(xiǎn)因素之一：決策風(fēng)險(xiǎn)。一是法律法規(guī)缺失風(fēng)險(xiǎn)。在政府購買公共服務(wù)方面，我國還沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)，雖然有些地方已經(jīng)制定了意見和購買目錄的實(shí)施，但缺乏法律法規(guī)體系的引導(dǎo)。臨沂市政府在這方面做的也不是很好，購物清單制定不是很明確，容易引發(fā)購買不規(guī)范和隨意性的風(fēng)險(xiǎn)。政府購買環(huán)衛(wèi)保潔、基礎(chǔ)醫(yī)療、社區(qū)養(yǎng)老等服務(wù)，只是經(jīng)過區(qū)黨委、區(qū)政府行政決策程序，并沒有從法律方面，對(duì)此進(jìn)行細(xì)致的分析，也不向?qū)＜摇⒐娬髑笠庖姾吐犠C會(huì)等，導(dǎo)致政府購買服務(wù)可行性缺乏風(fēng)險(xiǎn)；二是資金成本核算風(fēng)險(xiǎn)。政府購買公共服務(wù)的成本是非常復(fù)雜的，它不僅要計(jì)算顯性成本，包括投標(biāo)價(jià)格、人工成本、監(jiān)控成本，還要計(jì)算出隱性成本，包括腐敗成本、機(jī)會(huì)成本、風(fēng)險(xiǎn)成本等。臨沂市政府在成本計(jì)算方面通常是參考外地的計(jì)算方法，造成忽視本地隱性成本計(jì)算的風(fēng)險(xiǎn)。特別是環(huán)衛(wèi)保潔市場，區(qū)、鎮(zhèn)每年支付六七千萬的支出是一個(gè)相當(dāng)大的開銷，帶來了龐大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。一旦政府延遲付款，便會(huì)給政府購買公共服務(wù)帶來極大風(fēng)險(xiǎn)，如果持續(xù)支付款項(xiàng)，又將會(huì)給政府本身造成極大成本浪費(fèi)，而且這也會(huì)給購買公共服務(wù)積極性造成很大打擊。李軍鵬建議應(yīng)修改完善《政府采購法》，擴(kuò)大政府采購范圍，有針對(duì)性的制定購買公共服務(wù)的原則、標(biāo)準(zhǔn)與程序等，實(shí)施《政府購買公共服務(wù)實(shí)施條例》。［16］臨沂市政府可以制定《政府購買公共服務(wù)的管理辦法》，對(duì)購買作出明確詳細(xì)的規(guī)定。

（二）風(fēng)險(xiǎn)因素之二：甄選風(fēng)險(xiǎn)。一是合同管理缺陷風(fēng)險(xiǎn)。政府購買公共服務(wù)能否成功很大一方面取決于合同管理是否到位，合同管理到位購買成功機(jī)率便成功三分之二，所以說合同管理是政府購買的核心要素。在臨沂市政府購買公共服務(wù)合同中，依據(jù)理性人制定合同，在執(zhí)行合同的過程中往往難以應(yīng)對(duì)一些突發(fā)事件，比如抗擊旱澇、臺(tái)風(fēng)，衛(wèi)生檢查等出于節(jié)約成本政府通常盡量壓低購買項(xiàng)目資金，而社會(huì)組織又處于弱勢方，基本沒有討價(jià)還價(jià)的余地造成購買效果大打折扣而引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。臨沂市政府制定的公共服務(wù)外包合同偏于行政合同，承包商法律救濟(jì)途徑匱乏；二是政府人員尋租風(fēng)險(xiǎn)。Meeyoung Lamothe和Scott Lamoth提出，政府購買服務(wù)項(xiàng)目與資金投入成反比例趨勢，合同往往會(huì)集中在大型承包商手中，這就是政府尋租的一種現(xiàn)象反應(yīng)。［17］由于一些權(quán)力觀、職業(yè)觀不正的政府工作人員，往往要追求個(gè)人利益，濫用權(quán)力。因此，一旦尋租風(fēng)險(xiǎn)滲入政府，一些貪圖便宜的不法政府官員就會(huì)選擇一些實(shí)力低下，質(zhì)量不高的企業(yè)，破壞市場規(guī)律并以高價(jià)購買公共服務(wù)，同時(shí)，通過降低競標(biāo)者的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)而給其他參與者設(shè)立更高的準(zhǔn)入門檻，讓賄賂者中標(biāo)。而且，有的時(shí)候還會(huì)指定競標(biāo)者，實(shí)行不公開競選，這種尋租嚴(yán)重滋生了腐敗，致使提供服務(wù)的質(zhì)量沒發(fā)保證，最終會(huì)損害公共利益，違背政府購買公共服務(wù)的初衷。

（三）風(fēng)險(xiǎn)因素之三：監(jiān)管考評(píng)風(fēng)險(xiǎn)。一是監(jiān)督管理缺位風(fēng)險(xiǎn)。政府購買公共服務(wù)必須要強(qiáng)化監(jiān)督職能，一旦監(jiān)督不到位必然衍生腐敗、尋租以及造成購買高昂成本的浪費(fèi)。然而，由于目前政府部門的事務(wù)復(fù)雜，往往缺乏專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，難以對(duì)目前政府購買公共服務(wù)進(jìn)行有效的監(jiān)督與管制。比如，臨沂市政府在購買公共服務(wù)的過程中往往比較重視前期的工作，如對(duì)服務(wù)提供商進(jìn)行過多的甄選，對(duì)購買公共服務(wù)的種類和需求進(jìn)行過多的對(duì)比，這就是造成后續(xù)工作不足，往往忽視對(duì)購買公共服務(wù)的監(jiān)管過程，對(duì)政府購買公共服務(wù)的過程造成監(jiān)督檢查乏力，這很容易損害服務(wù)對(duì)象的切身利益，也勢必會(huì)影響政府購買服務(wù)的預(yù)期效果；二是評(píng)判依據(jù)欠缺風(fēng)險(xiǎn)。政府購買公共服務(wù)，是政府自身的責(zé)任，是人民賦予政府權(quán)利并履行職責(zé)的化身，最終的目標(biāo)是使人們能享受高質(zhì)量的公共服務(wù)。考評(píng)主要主體是政府，未把群眾納入?yún)⒃u(píng)，相反養(yǎng)老服務(wù)主要依靠的是社區(qū)以及對(duì)社會(huì)專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的后續(xù)督導(dǎo)，但這并沒有把公共服務(wù)直接使用者意見納入考核標(biāo)準(zhǔn)，這些都是容易導(dǎo)致“官本位”的思維出現(xiàn)判斷失真，對(duì)政府購買公共服務(wù)難以形成系統(tǒng)科學(xué)的評(píng)價(jià)和后續(xù)改進(jìn)工作。

四、政府購買公共服務(wù)的創(chuàng)新路徑：風(fēng)險(xiǎn)防范管控機(jī)制構(gòu)建

政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)伴隨著決策、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等階段，對(duì)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理和控制應(yīng)從系統(tǒng)中設(shè)置，相應(yīng)的作出系統(tǒng)安排，有效地消除各種環(huán)節(jié)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，努力把各種風(fēng)險(xiǎn)防范到位，把風(fēng)險(xiǎn)損失控制到最小。從風(fēng)險(xiǎn)管控的本質(zhì)來看，它是對(duì)政府和承包商的機(jī)會(huì)主義行為進(jìn)行有效約束和遏制，以避免出現(xiàn)追求自身利益，違背交易承諾的現(xiàn)象。為此需要構(gòu)建起政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制如（圖4）。

圖4 政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制

（一）構(gòu)建科學(xué)決策機(jī)制：預(yù)先評(píng)估與決策機(jī)制。建立一個(gè)科學(xué)決策機(jī)制成功與否的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。1．構(gòu)建預(yù)先評(píng)估機(jī)制。在對(duì)一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行購買之前需要重點(diǎn)把握三個(gè)層面：首先，從價(jià)值判斷的層面來看，一般對(duì)于公共利益和公平要求比較大的項(xiàng)目，政府處理會(huì)比企業(yè)更好、更有責(zé)任、耐心、更要保護(hù)公眾的利益，而一些私企為追逐利潤動(dòng)機(jī)，很可能會(huì)損害社會(huì)公眾利益和公平。其次，從服務(wù)的視角看，適用市場機(jī)制健全、交易成本數(shù)額小、資產(chǎn)專用性低通常適合購買服務(wù)項(xiàng)目。此外，政府適不適宜購買公共服務(wù)要從評(píng)估結(jié)果的角度來看，比如服務(wù)質(zhì)量是否容易量化評(píng)估，購買過程中監(jiān)管能否實(shí)施到位，如果服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估容易解決的話，那么其他過程的監(jiān)督也會(huì)容易些，在這種情況下則適宜購買服務(wù)；反之，就要謹(jǐn)慎考慮。2．完善決策程序制度。從臨沂市來看，可以進(jìn)行一些相關(guān)調(diào)研，進(jìn)行問卷調(diào)查，列出公眾最需要的公共服務(wù)或者進(jìn)行公投，并挑出可以即使?jié)M足群眾需求的購買項(xiàng)目，作為優(yōu)先級(jí)處理。二是實(shí)施成本效益評(píng)估，根據(jù)臨沂的實(shí)際情況，對(duì)項(xiàng)目的各類成本進(jìn)行詳細(xì)計(jì)算以確保投入最少成本，獲得最大收益；同時(shí)，要確保服務(wù)外包確實(shí)可以給政府帶來很好的效益，可以為政府節(jié)省開支提高辦事效率。三是、定期舉辦專家研討會(huì)，召開聽證會(huì)，科學(xué)評(píng)估服務(wù)外包，提高社會(huì)監(jiān)督水平，防止隨意決策和獨(dú)斷專行。

（二）構(gòu)建合同管理機(jī)制：撰寫與簽訂合同。公共服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)上的文件權(quán)責(zé)要求模糊籠統(tǒng)，制定詳細(xì)可行的合同尤為重要。合同管理是保證代理商按照委托者的要求履行合同的過程。合同管理制度主要包括以下幾個(gè)方面：1．撰寫合同細(xì)則。當(dāng)政府購買公共服務(wù)一度達(dá)到簽約階段，就進(jìn)入到實(shí)質(zhì)性談判環(huán)節(jié)。合同制定情況，直接關(guān)系到以后的合同管理因此，我們必須謹(jǐn)慎考慮，為合同的順利實(shí)施提供保障。合同的內(nèi)容，通常包括服務(wù)內(nèi)容、工作要求、價(jià)格協(xié)議、權(quán)利與義務(wù)、糾紛解決、違約責(zé)任等。臨沂市政府在擬定購買公共服務(wù)合同時(shí)要盡可能涵蓋合同的主要內(nèi)容，這要求把握好兩個(gè)原則，一是盡可能詳盡原則，目的是讓雙方盡可能找到處理問題的依據(jù)，以防強(qiáng)勢方擁有更多的自己解釋權(quán)，可以更好的保護(hù)弱勢方。二是要留有可彈性范圍，這樣可以有效應(yīng)對(duì)一些突發(fā)緊急狀況，萬一出現(xiàn)問題，雙可以有一定的權(quán)限去處理解決問題。2．簽訂合同程序。處于決策主導(dǎo)地位的政府，在這一程序中必須嚴(yán)格按照合同規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行招投標(biāo)，對(duì)契約遵守的嚴(yán)密程度直接關(guān)系到能否選出好的承包商。首先，必須嚴(yán)格按照公開、透明的原則招投標(biāo)，加大執(zhí)行力度，盡可能擴(kuò)充承包主體的數(shù)量。其次，對(duì)于承包主體的選擇至關(guān)重要，一定要客觀評(píng)估適格主體在進(jìn)行遴選。通常，政府購買公共服務(wù)有如下幾種模式（表2）。當(dāng)前，臨沂市政府購買公共服務(wù)基本上處于競爭性談判階段，這不利于社會(huì)力量的壯大，也會(huì)造成最終購買服務(wù)的價(jià)格上升。因此，臨沂市政府應(yīng)采用公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)相結(jié)合的模式，及時(shí)公開招標(biāo)信息，讓適 格主體充分競爭，有效規(guī)避“暗箱操作”。

表2 搖政府購買公共服務(wù)選擇模式

（三）構(gòu)建監(jiān)督考核機(jī)制：評(píng)估與監(jiān)管的委托。1．完善評(píng)估體系。政府對(duì)承包商的監(jiān)督管理是十分必要的，但是萬不能過度監(jiān)管，不然會(huì)適得其反，原本就很脆弱的公共服務(wù)提供商，不能再雪上加霜，不然無法激活企業(yè)和社會(huì)組織的參與夠買熱情和創(chuàng)新意識(shí)。這就要求構(gòu)建一個(gè)有效的評(píng)估體系，讓其有行動(dòng)指標(biāo)不至于偏離“軌道”。建立一個(gè)基于結(jié)果為導(dǎo)向的績效評(píng)估體系，權(quán)衡公共服務(wù)質(zhì)量的影響因素，形成有針對(duì)性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使評(píng)估更加突出專業(yè)化。此種體系在試行的過程中要反復(fù)吸納公民意見和建議并不斷創(chuàng)新和糾正此種體系存在的不足，以更加優(yōu)化承包主體的服務(wù)過程。同時(shí)，要采用不定期抽取和調(diào)查政府購買服務(wù)的效果，加強(qiáng)日常監(jiān)督和管理，過程和結(jié)果同時(shí)抓，優(yōu)化評(píng)估結(jié)果。2．委托監(jiān)管機(jī)構(gòu)。對(duì)于政府內(nèi)部的監(jiān)督通常效率低下，并時(shí)長出現(xiàn)相互扯皮推諉現(xiàn)象導(dǎo)致監(jiān)管不力，因此，很有必要引入專業(yè)的第三機(jī)構(gòu)對(duì)此進(jìn)行監(jiān)管評(píng)估。當(dāng)然，委托第三方獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，這亦是政府購買服務(wù)的過程，同樣要按照以上程序來購買服務(wù)，不得另行購買。與此同時(shí)更要注意第三方機(jī)構(gòu)為獲得相應(yīng)的利益而與政府部門同流合污，共同制造腐敗購買過程。在這方面，要推進(jìn)臨沂市政府加快購買服務(wù)的改革試點(diǎn)，創(chuàng)造先進(jìn)的臨沂購買模式，讓監(jiān)督貫穿于購買的全過程，是臨沂成為全國首例清廉購買，讓監(jiān)督的效果更好的體現(xiàn)在臨沂市購買服務(wù)的過程中，讓臨沂市的社會(huì)組織和民營企業(yè)能夠更加健康的發(fā)展。

（四）構(gòu)建反饋倒逼機(jī)制：跟蹤評(píng)估與人員倒逼。1.跟蹤評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)程。政府購買公共服務(wù)的行政決策其影響是非常長遠(yuǎn)的，而且其決策風(fēng)險(xiǎn)又帶有次生性的的特點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)于政府購買公共服務(wù)是十分必要的，對(duì)于被評(píng)估的項(xiàng)目，我們要關(guān)注它在實(shí)施的過程中是否兌現(xiàn)了之前的預(yù)測，并以此反饋評(píng)估項(xiàng)目的結(jié)果。臨沂市政府在購買公共服務(wù)時(shí)，要建立一個(gè)反饋機(jī)制來關(guān)注評(píng)估結(jié)果中的問題并找出應(yīng)對(duì)措施。項(xiàng)目的進(jìn)展必然要加入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而且要在每個(gè)環(huán)節(jié)插入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這樣可以更有效的預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的量變。在此過程中建議加強(qiáng)與媒體的合作，這樣可以使評(píng)估的過程在“陽光”下運(yùn)行，評(píng)估的過程也更透明化，同時(shí)應(yīng)納入多元評(píng)估主體，了解不同群體生活訴求，平衡各群體之間的的需求與利益，這樣有助于在后續(xù)的跟蹤評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)程中加以完善、改進(jìn)該機(jī)制。2.引入倒逼機(jī)制。目前，大多是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行事后評(píng)估，而很少對(duì)評(píng)估項(xiàng)目的評(píng)估人員進(jìn)行評(píng)估考核，這在很大程度上不利于購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。我們通常習(xí)慣于順向?qū)嵤┰u(píng)估，在面臨風(fēng)險(xiǎn)本身的復(fù)雜性，容易使實(shí)施者降低評(píng)估難度，簡化程序，為避免于此，建議引入倒逼機(jī)制，即在實(shí)施評(píng)估前就要對(duì)評(píng)估者進(jìn)行權(quán)責(zé)明晰，并以結(jié)果作為基點(diǎn)倒逼，一旦出現(xiàn)預(yù)測偏差方便糾正與追責(zé)，這樣可以迫使項(xiàng)目評(píng)估者更加負(fù)責(zé)的全身心投入項(xiàng)目評(píng)估。

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責(zé)任編輯：唐 瓊

D035.1

A

1008-6323（2016）03-0005-06

1.何衛(wèi)平，西華師范大學(xué)管理學(xué)院副教授；2.劉濱，西華師范大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生。

2016-04-20

四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào):SC13C012）。