社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展現(xiàn)狀、問題及對策思考

許星瑩，朱海祺，杜杏斯，梁惠怡

(廣州中醫(yī)藥大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展現(xiàn)狀、問題及對策思考

許星瑩，朱海祺，杜杏斯，梁惠怡

(廣州中醫(yī)藥大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的提出順應(yīng)了我國當(dāng)今養(yǎng)老形勢的迫切要求，是我國解決老齡問題的必然選擇，目前，國內(nèi)各地都積極地展開了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作，逐步建立并完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，但還存在不少的問題。文章在剖析社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀與存在問題的基礎(chǔ)上，提出了在政府主導(dǎo)下，構(gòu)建多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)居家養(yǎng)老創(chuàng)新服務(wù)模式的建議。

社區(qū)居家養(yǎng)老；老齡問題；服務(wù)模式

人口老齡化是現(xiàn)今世界各國所面臨的共同課題，養(yǎng)老問題已成為當(dāng)代首要社會問題之一。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)作為一種新型的養(yǎng)老服務(wù)方式，結(jié)合了家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老的優(yōu)勢，彌補了家庭養(yǎng)老功能弱化以及機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展不成熟的缺點，它的提出順應(yīng)了我國當(dāng)今養(yǎng)老形勢的迫切要求，也是我國解決老齡問題的必然選擇。

1 我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 相關(guān)政策

基于世界各國老齡化問題，早在80年代聯(lián)合國就提出了“社區(qū)居家養(yǎng)老”概念?！?982年維也納老齡問題國際行動計劃》強調(diào)，“應(yīng)該設(shè)法讓年長者能夠盡量在自己的家里和社區(qū)獨立生活”，并且建議“社會福利服務(wù)應(yīng)該以社區(qū)為基礎(chǔ)，向老年人提供各方面的服務(wù)”[1]。1992年，聯(lián)合國《老齡問題宣言》提出：“以社區(qū)為單位，讓老人盡可能長期在家里居住”[2]。順應(yīng)聯(lián)合國的老齡規(guī)劃，我國也相繼推出了相關(guān)的政策意見，重視社區(qū)居家養(yǎng)老在我國的發(fā)展。民政部制定的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃2011-2015》中指出：“社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐”[3]。新修訂并通過的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》也明確指出：“國家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系”。我國對社區(qū)居家養(yǎng)老政策上的引導(dǎo)與支持，表明了社區(qū)居家養(yǎng)老已得到了社會的認同，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是順應(yīng)國際政策大背景以及緊隨國家政策環(huán)境步伐的必然舉措。1.2 國內(nèi)部分地區(qū)開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

2008年，全國老齡辦、國家發(fā)展和改革委員會、民政部等10部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》指出，我國全部城市社區(qū)“十一·五”期間都要建立起多種形式、廣泛覆蓋的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)[4]。自此，國內(nèi)各地都積極地開展了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作，如北京、南京、上海、廣州等已逐步建立并完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，對居家養(yǎng)老服務(wù)做出了有益的探索。

總結(jié)各地社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)開展情況，基本可得出下列幾種具有代表性的運作方式：(1)社區(qū)服務(wù)中心運作型。上海市靜安區(qū)目前已打造了區(qū)-街道-小區(qū)居家養(yǎng)老管理服務(wù)的三級網(wǎng)絡(luò)，并將開展“老年宜居社區(qū)”的建設(shè)[5]。(2)政府購買服務(wù)，社會組織運作型。南京市鼓樓區(qū)所打造的“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”是由區(qū)政府出資，以項目委托的方式委托社會組織運作，為居家老人提供“1+2”養(yǎng)老服務(wù)，并建立了區(qū)、街道、社區(qū)三級評估機制[6]。(3)民辦養(yǎng)老機構(gòu)運作型。廣州市鼓勵民辦養(yǎng)老機構(gòu)在政府主導(dǎo)之下參與居家養(yǎng)老服務(wù)，廣州市白云區(qū)松洲街的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站設(shè)在民辦養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)，同時又和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心同處一院，相互呼應(yīng)，資源共享，聯(lián)結(jié)了民辦養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的資源，實現(xiàn)了社區(qū)居家養(yǎng)老的“一站式服務(wù)”。(4)物業(yè)管理公司運作型。蘇州滄浪區(qū)通過與中國電信聯(lián)合開發(fā)“居家樂211”服務(wù)系統(tǒng)，整合社會資源創(chuàng)建“虛擬養(yǎng)老”新模式，并將服務(wù)外包給物業(yè)公司，對轄區(qū)內(nèi)提供養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的企業(yè)進行整合，為居家老人提供標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、親情化的養(yǎng)老服務(wù)[7]，從而實現(xiàn)政府支持，社區(qū)監(jiān)管，企業(yè)化運作的社會養(yǎng)老模式。(5)星光老年之家運作型。廣州市從2002 年起在各街道和社區(qū)成立“星光老年之家”，形成了以星光老年之家為中心，居家養(yǎng)老服務(wù)站、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、義工隊伍相互銜接、互為補充的助老服務(wù)體系[8]。(6)鄰里互助運作型。杭州市下城區(qū)打鐵關(guān)社區(qū)嘗試了“818”鄰里互助站，即采取由社區(qū)居民每日輪流坐堂接待轄區(qū)居家老人服務(wù)需求的形式，開展鄰里之間的互助、 弱勢群體的扶助、公共服務(wù)的協(xié)助等“三助”服務(wù)，并通過一個熱線電話、一份鄰里互助派工單、四道鄰里互助流程、十類互助服務(wù)項目的“11410”工作模式完成[9]。

2 存在的問題

2.1 參與主體單一，資源缺乏有效整合

我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)總體上是由政府作為主體推動的，受傳統(tǒng)單一由政府進行公共服務(wù)的影響，現(xiàn)行大多數(shù)地區(qū)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主要是通過政府撥款，街道及居委會社區(qū)服務(wù)中心對托底居家老人進行服務(wù)，但所提供的服務(wù)僅限于一般的日常照料，更多的是家政與飲食服務(wù)，缺乏專業(yè)化、多元化的服務(wù)，服務(wù)覆蓋面極其狹窄，而且服務(wù)輸送單一化，工作人員上門服務(wù)的頻率、時間大都是固定的，較少存在根據(jù)老年人的需求進行調(diào)整的情況。在缺乏市場與社會力量的參與下，由于財政與政府自身職能的限制，使得社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)出現(xiàn)服務(wù)方針口號化、運作體制形式化、服務(wù)內(nèi)容空洞化、服務(wù)資源閑置化等問題，無法很好地發(fā)揮其為養(yǎng)老服務(wù)的作用。

2.2 人員結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)化程度低

由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)大多是依托社區(qū)綜合服務(wù)中心開展的，而該中心除了老年服務(wù)還需開展其他公共服務(wù)，社區(qū)居家養(yǎng)老只是其工作內(nèi)容的一小部分，并還處于初級階段，在社區(qū)中零星開展，專職的養(yǎng)老服務(wù)及管理人員較少或沒有。目前，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員可以分為兩類：一類是帶薪的居家養(yǎng)老服務(wù)人員，由于工作強度、難度大，薪酬待遇及社會認可度偏低，基本上是由下崗失業(yè)婦女和農(nóng)村進城務(wù)工婦女構(gòu)成，缺乏專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)知識技能，難以提供專業(yè)的高層次養(yǎng)老護理服務(wù)，并且從業(yè)人員年齡結(jié)構(gòu)老化，加上薪酬與工作量不對等，人員流動率也非常高。還有一類是志愿者，志愿者隊伍是居家養(yǎng)老服務(wù)的重要補充力量，但缺乏長效的運行機制與健全的激勵及培訓(xùn)機制，使得志愿者隊伍未能持久穩(wěn)定的發(fā)展。

2.3 資金投入不足，管理不規(guī)范

社區(qū)居家養(yǎng)老資金是單一由財政撥款供給的，但政府投入于社區(qū)居家養(yǎng)老的資金畢竟十分有限，遠遠不能支撐社區(qū)居家養(yǎng)老的持續(xù)發(fā)展，資金大多只夠用于社區(qū)居家養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而且受政府財政限制，政府對托底老人的補貼標(biāo)準(zhǔn)也較低，但是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在很多方面都需要大量的資金，在資金投入嚴(yán)重不足的情況下，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)自身也缺乏造血功能，導(dǎo)致其日常運作無法得到資金保障，機構(gòu)自身的發(fā)展也受到阻礙。同時，社區(qū)居家養(yǎng)老目前處于發(fā)展的初級階段，管理模式與運營機制還在探索中，存在組織結(jié)構(gòu)混亂、管理手段落后、部門條塊分割、激勵機制缺乏等問題，導(dǎo)致社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隨意性強，群眾認可度低，缺乏可持續(xù)發(fā)展的生命力。

2.4 法律法規(guī)不健全，監(jiān)管機制不完善

目前所頒發(fā)的大部分養(yǎng)老法律法規(guī)都只是原則性，處于宏觀層面的，缺乏必要的司法解釋與具體的操作規(guī)范，并且著重于保障老年人權(quán)益，指導(dǎo)居家養(yǎng)老服務(wù)工作等方面，在養(yǎng)老主體的責(zé)、權(quán)、利方面缺乏清晰的界定，對于承擔(dān)較大風(fēng)險的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供者的權(quán)益保障可以說是一片空白，使得居家養(yǎng)老相關(guān)糾紛不能得到有效的處理。中央和地方政府雖然制定了一些關(guān)于老人權(quán)益、稅收優(yōu)惠、社會保障等居家養(yǎng)老相應(yīng)的政策，但是涉及的部門較多，職責(zé)不明確，通常會造成責(zé)任推卸的局面。同時，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)大多是由政府主導(dǎo)，街道及居委會等基層組織作為執(zhí)行實施方，而政府職能在其開展過程中存在缺位現(xiàn)象，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管評估機制，監(jiān)管不到位致使服務(wù)質(zhì)量低下、服務(wù)內(nèi)容空洞等問題，最終無法保證社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)運行。

3 加快發(fā)展我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的對策思考

針對我國社區(qū)居家養(yǎng)老現(xiàn)狀與存在問題，文章提出了在政府主導(dǎo)下，構(gòu)建多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)居家養(yǎng)老創(chuàng)新服務(wù)模式。利用信息技術(shù)手段，全方位引入并整合社會養(yǎng)老服務(wù)資源，編織一個以政府為主導(dǎo)，政府部門、社會基層組織、市場營利性主體、非營利性公益主體等多元主體參與的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老三種養(yǎng)老模式的優(yōu)勢，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源的充分調(diào)配與利用，為居家老人提供多元化、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)。如圖1所示。

3.1 基于網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式，建立理事會制社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織

在整合社會養(yǎng)老服務(wù)資源，構(gòu)建面向社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，建立由政府部門、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)、社會團體、老人及老人家屬代表等組成的居家養(yǎng)老理事會，使各社區(qū)居家養(yǎng)老群體都參與到居家養(yǎng)老服務(wù)的決策與管理中，將公共服務(wù)取向與企業(yè)管理理念融合，能有效避免政府的缺位與監(jiān)管不到位、服務(wù)管理不規(guī)范等現(xiàn)象，并通過整合多元的利益訴求及意見，從而形成一個共同治理、協(xié)商和評價的管理體系。

圖1 網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)居家養(yǎng)老創(chuàng)新服務(wù)模式

3.2 基于社會支持網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)多代理組織機制

通過家庭網(wǎng)、親友網(wǎng)、鄰居網(wǎng)、社區(qū)網(wǎng)等社會支持網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，使得老年人獲得物質(zhì)、經(jīng)濟、精神、關(guān)愛等支持，并在此基礎(chǔ)上建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)多代理組織機制，聘用居家養(yǎng)老服務(wù)協(xié)理員，由老年人社會支持網(wǎng)絡(luò)各主體如街道辦、社區(qū)人員、物業(yè)、4050人員、社工、義工等代理，實行網(wǎng)格化管理，高效收集社區(qū)老年人服務(wù)需求信息與數(shù)據(jù)，從而實現(xiàn)資源信息的共享和調(diào)用，統(tǒng)籌網(wǎng)格內(nèi)各類人力資源、信息資源和管理服務(wù)資源，形成聯(lián)系和服務(wù)社區(qū)居家老人的合力，改變以往社區(qū)資源分散、力量薄弱、內(nèi)容單一等問題，進而獲取更大的養(yǎng)老服務(wù)能力，構(gòu)建起一個家庭、鄰里、社區(qū)和社會互幫互助的養(yǎng)老服務(wù)社會支持體系。

3.3 基于社區(qū)信息共享與資源整合，建立社會化的智慧養(yǎng)老服務(wù)模式

通過社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)綜合服務(wù)平臺的建立及運用，將老人與社區(qū)各要素聯(lián)結(jié)起來，整合可以為老年人提供的居家養(yǎng)老服務(wù)，并對各類信息進行整理、甄別、篩選、配對等，對服務(wù)提供者設(shè)立門檻準(zhǔn)入及監(jiān)管服務(wù)執(zhí)行。借助平臺資源的整合，調(diào)配社區(qū)內(nèi)可利用的服務(wù)資源為有需求老人提供服務(wù)，還可通過對居家老人服務(wù)需求的識別與分析，對同一服務(wù)需求實行動態(tài)服務(wù)模式，從而降低成本，提高效率。因此，通過信息化平臺的使用，使服務(wù)趨于規(guī)范化、透明化，有利于居家養(yǎng)老的社會化程度，強化資源整合、信息共享的優(yōu)勢，建立社會化的智慧養(yǎng)老服務(wù)模式。

3.4 基于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)跟蹤評價，建立服務(wù)參與主體誠信體系

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心應(yīng)在政府主導(dǎo)、居家養(yǎng)老理事會組織管理下，建立完善的服務(wù)質(zhì)量管理體系，加強對服務(wù)提供者的監(jiān)督管理。借助社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，建立服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督檔案，實行動態(tài)管理，及時、準(zhǔn)確、真實的記錄服務(wù)動態(tài)與服務(wù)質(zhì)量檢查情況，并定期對接受服務(wù)的老人進行回訪及調(diào)查服務(wù)滿意度。同時向公眾公開監(jiān)督評估信息，并對信用度高，服務(wù)優(yōu)質(zhì)的合作機構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)提供中優(yōu)先推薦，以實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化、陽光化，從而提高服務(wù)參與主體的競爭積極性，促使服務(wù)機構(gòu)關(guān)注自身的誠信建設(shè)與服務(wù)能力提升的重要性，逐步推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)參與主體誠信體系的建設(shè)。

3.5 基于政府支持體系的構(gòu)建，建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)長效運營機制

政府的支持與推動對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的長效運營有著決定性的作用，在構(gòu)建政府支持體系中需切實做到以下幾點：(1)加強養(yǎng)老規(guī)劃與政策引導(dǎo)。針對資金、用地、設(shè)施建設(shè)等方面制定發(fā)展規(guī)劃，并研究制定操作性強的養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠政策與行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。(2)增加財政投入，實行多渠道籌資。財政撥款是居家養(yǎng)老服務(wù)的單一資金來源，政府應(yīng)設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)專項資金，并建立與經(jīng)濟社會發(fā)展同步的自然增長機制，以及在政策上引導(dǎo)社會力量參與到養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的投資中，促進居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的長效發(fā)展[10]。(3)加強配套措施的制訂與落實。政府應(yīng)著重部門間的協(xié)調(diào)與合作，避免條塊分割管理，并明確各部門的職責(zé)。(4)制定完善的法規(guī)政策。政府相關(guān)制定法律部門應(yīng)清晰界定養(yǎng)老主體的責(zé)、權(quán)、利，不僅要保障居家老人的權(quán)益，還要保障承擔(dān)較大風(fēng)險的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)或組織的權(quán)益等。

[1] 侯立平.美國“自然形成退休社區(qū)”養(yǎng)老模式探析[J].人口學(xué)刊，2011，(2)：58-63.

[2] 鐘仁耀.養(yǎng)老保險改革國家比較研究[M].上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2004.

[3] 國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015)[EB/OL].(2011-12-16).http：//www.gov.cn/zwgk/2011-12/27/content_2030503.htm.

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[5] 中國新聞網(wǎng).上海今年將為29萬老年人提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)[EB/OL].(2014-02-19).http：//www.chinanews.com/sh/2014/02-19/5858527.shtml.

[6] 李鳳琴，陳泉辛.城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式探索——以南京市鼓樓區(qū)政府向“心貼心老年服務(wù)中心”購買服務(wù)為例[J].西北人口，2012，(1)：46-50.

[7] 張國平.居家養(yǎng)老社會化服務(wù)的新模式——以蘇州滄浪區(qū)“虛擬養(yǎng)老院”為例[J].寧夏社會科學(xué)，2011，(3)：56-62.

[8] 陳雅麗.社區(qū)居家養(yǎng)老模式的探索及思考——以廣州市為例[J].社科縱橫，2011，(6)：51-54.

[9] 趙 明，桑華月.老齡化背景下城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式新探——基于杭州市若干成熟社區(qū)為中心的考察[J].湖北經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2014，(10)：79-80.

[10] 鳳凰咨詢網(wǎng).支持社會力量進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域[EB/OL].(2014-08-22).http：//news.ifeng.com/a/20140822/41692995_0.shtml

(本文編輯：閆云麗)

Thinking on the situation, problems and countermeasures of community home care service for elderly

XU Xing-ying, ZHU Hai-qi, DU Xing-si, LIANG Hui-yi

(EconomicsandManagementSchoolofGuangzhouChineseTraditionalMedicineUniversity,GuangzhouGuangdong510006,China)

The community home care service for elderly comply with response the urgent requirement of current elderly nursing situation in our country, and it is the inevitable choice to solve the problem of aging in China. At present, many cities have initially established community home care service system, set up and perfect community elderly home care service network. But there are still many problems. In this article, it’s based on the analysis of the situation and problems of community home care services for elderly, propose to build multiple subjects participative network community home care service innovation model which is under government-leading. It also makes thinking and suggestion under the mode.

community home care service for elderly, aging problems, service mode

2015-08-20

10.3969/j.issn.1003-2800.2016.01.004

2015年廣州市哲學(xué)社會科學(xué)發(fā)展“十二五”規(guī)劃課題項目——構(gòu)建廣州中醫(yī)藥特色社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)示范區(qū)的創(chuàng)新模式與實證研究(15Y38)；廣州中醫(yī)藥大學(xué)青年英才培養(yǎng)項目(QNYC2012-0112) 作者簡介：許星瑩(1974-)，女，廣東廣州人，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，主要從事養(yǎng)老服務(wù)管理、衛(wèi)生事業(yè)管理方面的研究。 通信作者：朱海祺(1990-)，女，廣東佛山人，碩士，主要從事養(yǎng)老服務(wù)管理、衛(wèi)生事業(yè)管理方面的研究。

C913.6;D632.1

A

1003-2800(2016)01-0012-04