環(huán)境行政代履行制度：優(yōu)勢、困境與完善*

唐 紹 均 蔣 云 飛

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【生態(tài)文明建設(shè)】

環(huán)境行政代履行制度：優(yōu)勢、困境與完善*

唐 紹 均 蔣 云 飛

環(huán)境行政代履行制度發(fā)源于德國和日本，旨在解決環(huán)境義務(wù)履行不足問題。這一制度彰顯了公私合作理念、最小損害理念和環(huán)境善治理念，有助于環(huán)境義務(wù)得到實(shí)際履行，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的實(shí)效性，維護(hù)環(huán)境執(zhí)法的嚴(yán)肅性。我國2011年《行政強(qiáng)制法》第50—52條規(guī)定了環(huán)境行政代履行及其實(shí)施程序，但該條款與環(huán)境單行法的有關(guān)規(guī)定存在相互抵牾之處。未來立法應(yīng)當(dāng)細(xì)化和明確環(huán)境行政代履行的適用范圍、主體、程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、法律救濟(jì)等，以確保環(huán)境行政代履行專業(yè)化、規(guī)范化、制度化運(yùn)作。

環(huán)境義務(wù)；行政代履行；行政強(qiáng)制法

2011年6月第十一屆全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》(以下簡稱《行政強(qiáng)制法》)第50條規(guī)定，當(dāng)事人不履行行政決定，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染、破壞自然資源的，行政機(jī)關(guān)可以決定實(shí)施代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行；該法第51條、第52條明確了代履行應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定及其程序措施。這三個(gè)法條首次以基本法的形式明確了我國環(huán)境行政代履行制度。環(huán)境行政代履行不僅豐富了環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行的手段，還有助于提升環(huán)境治理效果，為積極推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理提供了法律保障和規(guī)則依據(jù)。不過，從實(shí)施效果來看，這三個(gè)法條規(guī)定的代履行及其實(shí)施程序與環(huán)境單行法的相關(guān)規(guī)定存在諸多矛盾之處，亟須通過更加精細(xì)的制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政代履行的優(yōu)化適用。本文擬以《行政強(qiáng)制法》第50—52條的修正為基點(diǎn)，結(jié)合環(huán)境行政代履行制度的理論基礎(chǔ)及域外實(shí)踐，提出完善我國環(huán)境行政代履行制度的對策建議。

一、環(huán)境義務(wù)履行不足問題與代履行制度的引入

按照“誰污染，誰治理”的歸責(zé)原則，污染者的行為對環(huán)境造成潛在或現(xiàn)實(shí)損害的，負(fù)有排除妨礙、恢復(fù)原狀、限期治理等法定義務(wù)，否則將承擔(dān)一定的法律責(zé)任。但現(xiàn)實(shí)中，很多污染者只承擔(dān)罰款等給付義務(wù)，而不切實(shí)履行治理污染的行為義務(wù)。具體表現(xiàn)為三種情形：一是不能履行，即義務(wù)人本身確實(shí)缺乏履行能力；二是拒絕履行，即義務(wù)人在資金、技術(shù)等方面有履行能力，但主觀上故意不履行；三是瑕疵履行，即義務(wù)人具有一定的履行能力，但在履行期限、履行方式、履行結(jié)果上不符合完全履行的預(yù)期目標(biāo)。上述情形，筆者將其歸納為環(huán)境義務(wù)履行不足問題。這一問題不但給環(huán)境執(zhí)法帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而且給環(huán)境治理提出了技術(shù)難題。針對環(huán)境義務(wù)履行不足問題，各國立法采取了多種應(yīng)對措施，但收效并不明顯。究其原因，主要是傳統(tǒng)責(zé)任承擔(dān)方式以直接強(qiáng)制為基礎(chǔ)，不僅不能遏制污染者的違法沖動，還可能引發(fā)政府與當(dāng)事人之間的矛盾甚至沖突。在這一情勢下，行政代履行制度被應(yīng)用于環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，以破解環(huán)境義務(wù)履行不足的困局。

環(huán)境義務(wù)履行不足問題并非我國獨(dú)有，德國和日本在20世紀(jì)70—90年代也面臨這一問題。在反思“污染者負(fù)擔(dān)”原則的基礎(chǔ)上，德、日兩國立法創(chuàng)立了“誰污染，誰付費(fèi)，第三方治理”的治污模式，借助于第三人的履行能力和行為來治理環(huán)境污染。后來，環(huán)境行政代履行制度被我國引入，廣泛應(yīng)用于實(shí)踐。(1)德國立法。德國1953年《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》第10條規(guī)定：一行為義務(wù)未被履行，而該行為可由他人作出時(shí)，執(zhí)行機(jī)關(guān)可委托他人完成該行為，費(fèi)用由義務(wù)人承擔(dān)。德國1957年《萊茵邦柏爾茲行政強(qiáng)制執(zhí)行法》第63條作了類似規(guī)定。德國1994年《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物清理法》將代履行引入環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域，該法第17條第4款規(guī)定了廢物代清除制度，即環(huán)境監(jiān)管部門借助于專業(yè)第三人(協(xié)會)的力量來完成廢物清除任務(wù)，義務(wù)人需及時(shí)繳納代清除費(fèi)用。目前，德國生產(chǎn)的廢物幾乎都交由市場上專業(yè)的第三人清除，廢物代清除已初步實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化和市場化。(2)日本立法。日本對代履行的規(guī)定肇始于1948年《行政代執(zhí)行法》，后來，日本1970年《海洋污染及海上災(zāi)害防治法》第41條、1970年《關(guān)于處理和清理廢棄物品法》第19條都規(guī)定環(huán)境行政機(jī)關(guān)有權(quán)代執(zhí)行廢棄物清理、河川治理、海洋污染防治等。目前，代執(zhí)行已成為日本環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行的必備手段之一。(3)我國立法。我國最早于1995年《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》第55條引入了代履行制度，由于廢物代清理的效果顯著，后來修訂的一些環(huán)境單行法如1998年《森林法》第39條、2002年《草原法》第71條、2003年《放射性污染防治法》第56條、2008年《水污染防治法》第76條、2010年《水土保持法》第55條等，都陸續(xù)設(shè)立了環(huán)境行政代履行制度。

二、環(huán)境行政代履行制度的優(yōu)勢

環(huán)境行政代履行中存在三個(gè)主體：環(huán)境行政機(jī)關(guān)、義務(wù)人(環(huán)境行政相對人)和第三人。其中，環(huán)境行政機(jī)關(guān)與義務(wù)人之間構(gòu)成環(huán)境行政管理關(guān)系；環(huán)境行政機(jī)關(guān)與第三人之間構(gòu)成環(huán)境行政委托關(guān)系；第三人與義務(wù)人之間并不存在直接的法律關(guān)系，當(dāng)二者之間出現(xiàn)糾紛時(shí)，應(yīng)根據(jù)糾紛的性質(zhì)確定雙方的法律關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中，環(huán)境行政機(jī)關(guān)往往與第三人簽訂環(huán)境行政委托合同，當(dāng)出現(xiàn)雙方約定的情形時(shí)，環(huán)境行政機(jī)關(guān)可委托或指定第三人代為履行環(huán)境治理義務(wù)，并基于委托合同向第三人付費(fèi)，之后基于行政決定向義務(wù)人收取代履行費(fèi)?？梢钥闯?，環(huán)境行政代履行制度的最大優(yōu)勢在于將義務(wù)人的行為義務(wù)置換為付費(fèi)義務(wù)，從而減少義務(wù)人與環(huán)境行政機(jī)關(guān)之間的對抗與沖突，同時(shí)提升環(huán)境行政的執(zhí)行力，激發(fā)第三人參與環(huán)境污染治理的積極性，最終實(shí)現(xiàn)“三贏”的目標(biāo)。環(huán)境行政代履行制度的優(yōu)勢具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.確保環(huán)境義務(wù)得到實(shí)際履行

代履行制度的一大優(yōu)勢在于其費(fèi)用機(jī)制具有極強(qiáng)的利益驅(qū)動性，既可以督促行政相對人自行履行環(huán)境義務(wù)，又能激勵(lì)第三人代為履行?，F(xiàn)實(shí)中污染者之所以對環(huán)境義務(wù)履行不足，主要是為了追逐利益最大化，以避免負(fù)擔(dān)高額的治污成本。以直接強(qiáng)制為主的環(huán)境執(zhí)法方式，不但難以有效規(guī)制環(huán)境行政相對人的非法逐利行為，反而極大地抑制了社會公眾參與環(huán)境管理的現(xiàn)實(shí)需求，導(dǎo)致環(huán)境污染問題久拖不決。環(huán)境行政代履行制度借助于市場上第三方的治污能力和行為，有助于降低環(huán)境義務(wù)的履行難度。代履行的實(shí)質(zhì)意義在于將具體行政行為中的復(fù)雜問題簡單化，其結(jié)果是既可以實(shí)現(xiàn)合同義務(wù)，達(dá)到行政機(jī)關(guān)所預(yù)期的管理狀態(tài)和目標(biāo)，又可以使義務(wù)人支付更經(jīng)濟(jì)的治污費(fèi)用。不過，一旦啟動代履行程序，環(huán)境行政相對人就不僅要支付代履行費(fèi)用，還要承擔(dān)相應(yīng)的行政處罰，與過去單純“罰錢了事”的行政強(qiáng)制手段相比，其違法成本顯著增加，而高額的違法成本必然倒逼其提高治理污染的積極性和主動性，激發(fā)其履行環(huán)境義務(wù)的內(nèi)生動力。

2.增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的實(shí)效性

近年來，我國環(huán)境行政“執(zhí)法難”“執(zhí)法軟”的問題頻頻見諸報(bào)端。有媒體曾指出：2007年至2008年間，江蘇優(yōu)士化學(xué)有限公司因直接排放有毒有害污水導(dǎo)致水體嚴(yán)重污染而被多次罰款，但其對環(huán)境污染問題拒不整改，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門迫于無奈只能選擇舉報(bào)。這一現(xiàn)象凸顯我國環(huán)境執(zhí)法面臨多重困境——執(zhí)法手段不足、執(zhí)行力度較弱、執(zhí)法效果不佳等，表明我國環(huán)境執(zhí)法的實(shí)效性迫切需要提升。代履行制度契合環(huán)境行政以間接強(qiáng)制為主、直接強(qiáng)制為輔的思路，能夠避免行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間產(chǎn)生直接、正面的沖突，有利于提高行政效率，還能借助于第三人的專業(yè)能力，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的實(shí)效性。具體而言：(1)環(huán)境行政代履行的程序便捷，可及時(shí)處置污染，特別是在突發(fā)性環(huán)境污染事件中，可避免污染擴(kuò)大化。(2)環(huán)境行政代履行的專業(yè)性強(qiáng)，能確保履行質(zhì)量。環(huán)境行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)污染的不同種類、范圍、程度等，指定有相應(yīng)專業(yè)、技術(shù)、人才、管理等優(yōu)勢的第三人代為治污，確保治污效果。(3)環(huán)境行政代履行的手段柔緩，可降低對抗程度。代履行本質(zhì)上屬于間接強(qiáng)制，可有效避免義務(wù)人對環(huán)境執(zhí)法的排斥與抗拒，確保環(huán)境執(zhí)法平穩(wěn)、有效推進(jìn)。

3.維護(hù)環(huán)境執(zhí)法的嚴(yán)肅性

環(huán)境執(zhí)法是在行使國家公權(quán)力，它以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益、增進(jìn)社會福祉為最終目標(biāo)。然而，當(dāng)前我國一些地方存在著“執(zhí)法創(chuàng)收”現(xiàn)象，最典型的是有的環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)對污染者以罰款替代監(jiān)管，造成執(zhí)法公信力不足、執(zhí)法權(quán)威下降。長此以往，環(huán)境執(zhí)法的嚴(yán)肅性將會被嚴(yán)重?fù)p耗。環(huán)境行政代履行制度的引入有助于消除這一執(zhí)法弊端。該制度借助于第三人的力量實(shí)現(xiàn)對公權(quán)力的制衡，能有效防止環(huán)境執(zhí)法者恣意妄為，同時(shí)可有效督促相對人自行履行環(huán)境義務(wù)，抑制其謀求“以罰代治”的權(quán)力尋租動機(jī)。

三、環(huán)境行政代履行制度的理論基礎(chǔ)

環(huán)境行政代履行制度的實(shí)施效果不盡如人意，除了制度本身有缺陷外，還與人們對該制度的理論基礎(chǔ)缺乏了解有很大關(guān)系。因此，有必要闡釋該制度賴以建立的公私合作理念、最小損害理念和環(huán)境善治理念，以增強(qiáng)人們對實(shí)施該制度的信心。

1.公私合作理念

傳統(tǒng)環(huán)境行政奉行單一、封閉的管理模式，簡單地強(qiáng)調(diào)“命令與服從”。隨著社會轉(zhuǎn)型、利益多元化，這種以行政權(quán)力為核心的自上而下的管理模式日漸式微，一種注重合作、強(qiáng)調(diào)共贏的公共治理模式強(qiáng)勢崛起。這種模式奉行開放、合作的理念，致力于提高環(huán)境行政的開放度和柔韌性，通過有效的公眾參與，增進(jìn)政府與公眾在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作，最終實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的有效管理。在我國環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域，公私合作理念已經(jīng)得到立法者與決策者的認(rèn)可。黨的十八屆三中、四中全會以及國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》都提出，積極推行環(huán)境污染第三方治理，即鼓勵(lì)公私合作治理污染。

2.最小損害理念

最小損害理念可追溯至19世紀(jì)德國的警察法學(xué)，該學(xué)說認(rèn)為警察權(quán)的行使只在必要時(shí)才可限制公民權(quán)利，否則構(gòu)成警察權(quán)濫用。申言之，行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定僅僅是為了實(shí)現(xiàn)公共目的，其行使應(yīng)盡量采用溫和、合作、對相對人損害最小的方式，即體現(xiàn)最小損害理念。最小損害理念在英美法系國家表現(xiàn)為“適當(dāng)性原則”，主要用來判斷某一公權(quán)力的運(yùn)行是否符合法律目的和實(shí)質(zhì)正義。在大陸法系國家，該理念體現(xiàn)為“比例原則”，即要求行政機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)時(shí)，只能選擇那些對相對人和社會損害最小的方式。許多國家的行政強(qiáng)制法都體現(xiàn)了最小損害理念，如德國1953年《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》第9條、奧地利1925年《行政強(qiáng)制執(zhí)行法通則》第2條、瑞士1968年《行政程序法》第42條都設(shè)立了“比例原則”。我國2011年《行政強(qiáng)制法》第5條規(guī)定，“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制”，這體現(xiàn)了“適當(dāng)性原則”。筆者認(rèn)為，最小損害理念旨在尋求公共利益與個(gè)人利益的平衡，并強(qiáng)調(diào)保護(hù)相對弱勢的個(gè)人利益。盡管立法設(shè)定行政強(qiáng)制權(quán)的初衷是為了維護(hù)社會公益，但該權(quán)力在實(shí)施中極有可能侵損個(gè)人私益，因而務(wù)必要求行政手段兼顧公私利益。環(huán)境行政代履行就有利于平衡保護(hù)、理性整合公私利益，使環(huán)境污染得到及時(shí)、專業(yè)化治理，同時(shí)對整體環(huán)境利益只帶來最小損害。

3.環(huán)境善治理念

環(huán)境善治是近年來國際社會極力倡導(dǎo)的一種環(huán)境治理理念。這里的“善治”，是指政府與公眾在社會管理中相互合作，以最大化地實(shí)現(xiàn)公共利益。環(huán)境善治理念強(qiáng)調(diào)在環(huán)境保護(hù)中充分發(fā)揮各相關(guān)方的作用，充分利用法律、行政、經(jīng)濟(jì)和社會手段，改變環(huán)境保護(hù)僅由政府(特別是由環(huán)境保護(hù)部門)獨(dú)立承擔(dān)并過分依賴行政手段的局面?？梢?，環(huán)境善治是一種多中心、多元化的環(huán)境治理理念，具有開放性、平衡性、協(xié)商性、透明性、高效性、問責(zé)性等多重特質(zhì)。為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治，政府要進(jìn)一步鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)，使個(gè)人、企業(yè)和政府三種力量良性互動，形成政府監(jiān)管、市場調(diào)節(jié)和公眾參與相結(jié)合的環(huán)境保護(hù)機(jī)制。環(huán)境行政代履行制度就是對環(huán)境善治理念的具體運(yùn)用。在這一制度中，政府扮演“掌舵者”的角色，篩選、指定、監(jiān)督第三人從事代履行工作；第三人則扮演“劃槳者”的角色，運(yùn)用自身的專業(yè)技能提供優(yōu)質(zhì)、高效的代履行服務(wù)。通過市場化運(yùn)作，最終實(shí)現(xiàn)既鼓勵(lì)公眾積極參與環(huán)境保護(hù)，又確保環(huán)境污染得到及時(shí)、有效處置的制度初衷。

四、環(huán)境行政代履行制度的完善路徑

盡管我國環(huán)境立法中早已引入了代履行制度，但在環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中，代履行制度較少被適用且不被執(zhí)法人員看好。究其原因，主要是現(xiàn)有立法關(guān)于環(huán)境行政代履行的適用范圍、主體、程序、收費(fèi)準(zhǔn)則、法律救濟(jì)等的規(guī)定不明確甚至相互矛盾、沖突。為了有效發(fā)揮環(huán)境行政代履行制度的功效，我國亟須對《行政強(qiáng)制法》第50—52條以及環(huán)境單行法的相關(guān)條文進(jìn)行細(xì)化和完善。

1.明確環(huán)境行政代履行的適用范圍

從法理上講，行政代履行僅適用于可替代性行為，即積極、可作為的義務(wù)，而金錢給付義務(wù)以及具有高度人身性的義務(wù)如容忍義務(wù)、不作為義務(wù)等，不能適用代履行。德國《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》第10條、日本《行政代執(zhí)行法》第2條都規(guī)定代履行的適用范圍限于他人可替代實(shí)施的行為。我國《行政強(qiáng)制法》第50條規(guī)定治理環(huán)境污染與自然資源破壞問題可適用代履行，但我國環(huán)境單行法中的代履行僅適用于水污染治理、廢棄物處置等少數(shù)領(lǐng)域。顯然，《行政強(qiáng)制法》與環(huán)境單行法對代履行適用范圍的規(guī)定并不一致。在執(zhí)法實(shí)踐中，當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境單行法未作明文規(guī)定的情況時(shí)，為了避免不必要的麻煩，環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)往往選擇執(zhí)行罰而非代履行。筆者認(rèn)為，本著提高行政實(shí)效的原則，我國環(huán)境行政代履行的適用范圍應(yīng)以《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定為準(zhǔn)，即所有的環(huán)境污染與自然資源破壞問題的治理均可適用代履行。在實(shí)際操作層面，環(huán)境行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)綜合考量環(huán)境污染的危害性、治理的緊迫性以及代履行的可行性，決定是否實(shí)施代履行。譬如，盡管我國對大氣污染、有毒化學(xué)品污染以及噪音污染缺乏立法規(guī)制，但基于污染治理的現(xiàn)實(shí)需求，對這些領(lǐng)域可適用代履行。對于明顯超出第三人履行能力的環(huán)境污染(如核污染)治理，則不宜實(shí)施代履行。

2.統(tǒng)一環(huán)境行政代履行的主體

代履行主體作為環(huán)境治理的實(shí)際參與者，承擔(dān)著技術(shù)含量高、專業(yè)性強(qiáng)的環(huán)境修復(fù)或治理任務(wù)，因而其甄選尤為重要。正因?yàn)榇?，德國、日本、法國、韓國等國家都通過立法規(guī)范或明確了環(huán)境行政代履行主體。主要有兩種立法模式：一是規(guī)定代履行主體是有環(huán)境治理能力的專業(yè)第三人，德國和我國臺灣地區(qū)采用這一模式；二是規(guī)定行政機(jī)關(guān)和第三人均可作為代履行主體，日本、韓國等國家采用這一模式。我國《行政強(qiáng)制法》采取的是第二種模式。但是，我國《森林法》《草原法》規(guī)定林業(yè)、草原行政主管部門有權(quán)自行代履行；《水污染防治法》《水土保持法》《放射性污染防治法》規(guī)定代履行主體是有污染處理能力的單位，即第三人。可見，我國現(xiàn)有立法對代履行主體的規(guī)定極為混亂，這無疑極大地影響了環(huán)境行政代履行的實(shí)施效果。理論界對是否應(yīng)統(tǒng)一代履行主體也莫衷一是。如章劍生教授認(rèn)為代履行的主體是行政相對人以外的第三人；胡建淼教授認(rèn)為行政機(jī)關(guān)可以自己代履行，或者委托第三人代為履行；應(yīng)松年教授認(rèn)為，對代履行的主體不宜作統(tǒng)一規(guī)定，可由單行法根據(jù)不同領(lǐng)域的特點(diǎn)單獨(dú)規(guī)定。筆者認(rèn)為，環(huán)境行政代履行主體應(yīng)專屬于有環(huán)境治理能力的第三人，即市場上的專業(yè)環(huán)保公司；環(huán)境行政機(jī)關(guān)不宜作為代履行主體。理由是：(1)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的職責(zé)是環(huán)境監(jiān)管，而非參與具有營利性質(zhì)的代履行。(2)環(huán)境治理代履行頗具專業(yè)性，行政機(jī)關(guān)或許難以勝任。(3)由第三人實(shí)施專業(yè)化環(huán)境治理，更能增強(qiáng)治理的實(shí)際效果。因此，我國應(yīng)適時(shí)修正《行政強(qiáng)制法》第50條，刪除其中“行政機(jī)關(guān)可以代履行”的規(guī)定，明確規(guī)定第三人是行政代履行的唯一主體。在具體操作中，地方立法可以借鑒《廈門市環(huán)境保護(hù)局行政代執(zhí)行實(shí)施辦法》第8條，規(guī)定“由三家單位作為代履行候選單位，從中隨機(jī)抽選”，以確保選擇適格的第三人。

3.完善環(huán)境行政代履行的程序和收費(fèi)準(zhǔn)則

行政代履行是國家公權(quán)力的一種運(yùn)行方式，涉及公民、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的處分，屬于典型的損益行政行為。為了保障個(gè)人私權(quán)，代履行的設(shè)定與實(shí)施應(yīng)當(dāng)受到法律的嚴(yán)格規(guī)范。我國《行政強(qiáng)制法》對及時(shí)代履行程序的規(guī)定存在不足之處，如該法第52條規(guī)定“當(dāng)事人不能清除的，行政機(jī)關(guān)可以決定立即實(shí)施代履行”，這一規(guī)定具有一定的合理性和必要性，但違背了鼓勵(lì)當(dāng)事人自行履行的行政原則。筆者認(rèn)為，我國《行政強(qiáng)制法》第52條應(yīng)補(bǔ)充規(guī)定，“當(dāng)事人在場的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)催告其先行清除”，以避免貶損當(dāng)事人自主履行的積極性。

獲得代履行費(fèi)是第三人參與代履行的終極目標(biāo)，也是驅(qū)使其從事代履行活動的原動力。我國行政執(zhí)法實(shí)踐中頻頻出現(xiàn)的“天價(jià)拖車費(fèi)”等事件表明，有必要在立法上統(tǒng)一代履行的收費(fèi)準(zhǔn)則。我國《行政強(qiáng)制法》第51條僅規(guī)定代履行決定書應(yīng)當(dāng)載明代履行的費(fèi)用預(yù)算，而對代履行費(fèi)是事先收取還是事后繳納、相關(guān)糾紛如何解決等缺乏明文規(guī)定。筆者建議將來制定《行政強(qiáng)制法》實(shí)施細(xì)則時(shí)，可考慮下列事項(xiàng)：(1)規(guī)定事先繳納模式，防止行政相對人拒付、拖欠或不完全給付代履行費(fèi)。(2)明確代履行費(fèi)的法律順位，當(dāng)出現(xiàn)爭議時(shí)確保第三人能夠優(yōu)先受償。(3)規(guī)定“行政機(jī)關(guān)有義務(wù)公開代履行的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將代履行費(fèi)的計(jì)算方法、使用明細(xì)及時(shí)告知相對人，并接受其查詢與質(zhì)疑”等內(nèi)容，確保代履行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的公開、公正與透明。

4.健全環(huán)境行政代履行的法律救濟(jì)制度

環(huán)境行政代履行關(guān)乎相對人和第三人的切身利益，其法律救濟(jì)不可或缺。德國《行政法院法》第80條、第173條明確規(guī)定，當(dāng)事人對行政代履行不服的，有權(quán)進(jìn)行申訴或提起行政訴訟。日本《行政不服審查法》第2條也作了類似規(guī)定。相較而言，我國《行政強(qiáng)制法》第8條僅規(guī)定了行政代履行法律關(guān)系中相對人一方的法律救濟(jì)，而缺失對第三人的救濟(jì)。實(shí)際上，第三人在實(shí)施代履行的過程中，不但可能遭遇行政相對人的阻礙，而且極易發(fā)生代履行費(fèi)用糾紛。為了保障第三人的利益，我國亟須在《行政強(qiáng)制法》中建立對第三人的法律救濟(jì)制度。(1)建立以實(shí)力排除反抗制度。可以借鑒德國、日本的立法經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定“在代履行過程中，執(zhí)行機(jī)關(guān)可以運(yùn)用實(shí)力排除來自義務(wù)人的妨礙，如果妨礙超過必要的限度，可以認(rèn)定其構(gòu)成妨礙公務(wù)罪”。(2)完善代履行費(fèi)用征收制度?？梢越梃b日本的做法，規(guī)定“代履行費(fèi)用可比照拖延繳納國稅予以處分的規(guī)定征收，并確保第三人優(yōu)先受償”；或者借鑒德國的做法，設(shè)立環(huán)境保護(hù)基金，將其中一部分用以清償代履行費(fèi)用，以確保第三人及時(shí)、足額獲得代履行費(fèi)。

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責(zé)任編輯：肖 云

System of Replace the Fulfillment of the Environmental Administration：Advantage, Dilemma and Improvement

TangShaojunJiangYunfei

The system of replace the fulfillment of the environmental administration originated in Germany and Japan, and aims to solve the problem of insufficient environmental obligations. This system shows the concept of public-private partnership, minimal damage and good environmental governance. It helps to ensure the fufillment of environmental obligation, enhance the effectiveness of environmental enforcement and to maintain the seriousness of it. The "Administrative Enforcement Law" in China was promulgated in 2011，its articles of 50-52 stipulate the system of replace the fulfillment of the environmental administration and its implementation procedures, but these terms are contradictory with the relevant provisions of the environmental single laws. The future legislation should detail and clear the scope of application, subject, procedure, charge standard, legal relief, etc., to ensure that the system of replace the fulfillment of the environmental administration operates in the professional, standard and institutional way.

environmental obligation; replace the fulfillment of the environmental administration; administrative enforcement law

2015-11-12

國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“環(huán)境義務(wù)的行政代履行制度研究”(13BFX033)；教育部人文社會科學(xué)研究一般項(xiàng)目“‘環(huán)境優(yōu)先’原則的法律確立與制度回應(yīng)研究”(11YJA820066)；重慶大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“環(huán)境法‘義務(wù)重心’的實(shí)然與應(yīng)然”(CDJSK11012)。

唐紹均，男，重慶大學(xué)西部環(huán)境法制建設(shè)研究中心教授，博士生導(dǎo)師(重慶 400045)。

X321

A

1003-0751(2016)01-0085-05

蔣云飛，男，重慶大學(xué)法學(xué)院博士生(重慶 400045)。