盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地的路徑探索——以駐馬店市為例

◎ 陳新國　谷雨　張亞臣

盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地的路徑探索——以駐馬店市為例

◎ 陳新國谷雨張亞臣

土地是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和命脈。我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，對建設(shè)用地產(chǎn)生了大量的需求，在18億畝耕地紅線的硬性約束下，原來單純依賴新增建設(shè)用地進(jìn)行城市發(fā)展擴(kuò)張的模式已經(jīng)難以為繼。中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，要大力提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率；《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》要求，建立健全規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與、利益共享的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵約束機(jī)制，盤活利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地。建立存量建設(shè)用地退出激勵機(jī)制，發(fā)揮政府對盤活城鎮(zhèn)低效用地的作用。中國城鎮(zhèn)化的實踐表明，盤活城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，釋放閑置、低效用地的潛力，已成為破解當(dāng)前土地資源利用管理困局的不二選擇。調(diào)查表明，新形勢下解決城鎮(zhèn)化過程中的土地供需矛盾，應(yīng)特別重視“盤活”存量，向“土地存量”要“發(fā)展增量”，提高土地利用效率。

2013年11月15日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》發(fā)布，其中指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。也就是說農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場，享受和國有土地同等權(quán)利。亦即可以出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這是國家盤活城鎮(zhèn)建設(shè)用地政策的延續(xù)，二者目的也是一致的，其影響將會不可估量。為此，駐馬店市專門開展了相關(guān)調(diào)研。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地現(xiàn)狀

近年來，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)增長乏力，再加上國家取消了“三提五統(tǒng)”等稅費(fèi)，一些空殼村和自然環(huán)境較好的村把農(nóng)村住宅建設(shè)當(dāng)做集體收入的唯一來源，尤其是城鄉(xiāng)接合部，部分城鎮(zhèn)居民以及農(nóng)村村民受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，非法交易農(nóng)村住宅的現(xiàn)象時有發(fā)生，其表現(xiàn)形式主要有：一是部分村集體未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用土地建設(shè)住宅，對外出售；二是部分村以集體土地為條件與他人聯(lián)合開發(fā)，建設(shè)住宅對外出售；三是部分村集體將土地出租給他人，用于住宅建設(shè)。

此外，農(nóng)村集體建設(shè)用地利用率低，閑置浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。一是人均集體建設(shè)用地面積較大，利用率低。國家規(guī)定農(nóng)村人均集體建設(shè)用地面積為150平方米，駐馬店市部分縣區(qū)現(xiàn)有集體建設(shè)用地按人均計算遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出這個標(biāo)準(zhǔn)（非實際占用），如正陽縣每戶宅基地高達(dá)1153.3平方米，人均宅基地317.3平方米；二是農(nóng)村住宅空置率高，一戶多宅現(xiàn)象較多。部分農(nóng)村村民取得宅基地建房后，因考學(xué)、參軍、工作、在外購房居住等原因，將戶口遷出本村，造成大量住宅閑置；部分村民因結(jié)婚分戶等原因已在村內(nèi)單獨(dú)申請建房居住，后又繼承其父母或親戚生前所居住的房屋，導(dǎo)致一戶多宅和房屋閑置，造成了農(nóng)村集體建設(shè)用地的粗放利用和浪費(fèi)。

二、盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地的探索和經(jīng)驗

（一）平輿縣探索“人地掛鉤”機(jī)制

平輿縣面積1282平方千米，轄19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，223個行政村，1741個自然村，總?cè)丝?9萬，耕地面積8.93萬公頃，農(nóng)業(yè)人口76萬。2012年底，平輿縣被省廳確定為人地掛鉤試點縣后，以建新拆舊和退宅進(jìn)城為重點，深入開展人地掛鉤工作，縣政府出臺了《平輿縣人地掛鉤工作激勵約束機(jī)制》《平輿縣農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制》《平輿縣涉農(nóng)項目資金整合機(jī)制》《平輿縣促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城獎勵機(jī)制》等文件，為推進(jìn)人地掛鉤工作提供有效保障。截至目前，全縣25個試點村中，已拆遷舊房3100戶，7個自然村實施整體搬遷，830多戶已退出宅基地，已整理233公頃。

具體做法：整合資源，創(chuàng)新融資。一是設(shè)立基金。平輿縣政府建立1.5億元的人地掛鉤基金，專賬專用。二是整合涉農(nóng)資金，對所有涉農(nóng)資金進(jìn)行整合，優(yōu)先用于土地綜合整治村，共整合資金1.3億元，用于村莊拆舊復(fù)墾和新村基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施建設(shè)。三是吸引社會資金參與，積極籌措、引入社會資金12億元，開展土地、村莊整治。四是加大信貸支持力度，完善對人地掛鉤的金融服務(wù)，對人地掛鉤區(qū)建房購房發(fā)放小額貸款，特別困難的農(nóng)戶，利息由財政貼息。

規(guī)范新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)作。建設(shè)新區(qū)優(yōu)先選擇在縣城周邊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，原則上停止宅基地審批，鼓勵農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)移。退宅農(nóng)民安置區(qū)一期主體占地面積6.67公頃，按成本價給退宅進(jìn)城農(nóng)民。

構(gòu)建機(jī)制，強(qiáng)化保障。一是完善土地流轉(zhuǎn)和宅基地退出機(jī)制。對跨村在新區(qū)建房的，用地按照“平等協(xié)商、等價交換”原則，落實建房用地。農(nóng)民從老村莊搬到新村，安排宅基地的，節(jié)余宅基地復(fù)墾后交原住戶承包管理使用；搬到新村多層樓房或進(jìn)城購房居住的，原宅基地復(fù)墾后全部交原住戶承包管理使用；不愿意承包的，給予補(bǔ)償。二是鼓勵農(nóng)民進(jìn)城。平輿縣進(jìn)一步深入調(diào)研，逐村逐戶了解群眾意愿，制定《關(guān)于鼓勵土地綜合整治人地掛鉤項目區(qū)農(nóng)民進(jìn)城居住的意見(試行)》，給退宅進(jìn)城農(nóng)民更加優(yōu)惠的政策，退宅農(nóng)民在縣城區(qū)安置農(nóng)民退宅點購房的，經(jīng)縣人地掛鉤辦核實確實退宅的，按成本價購房；進(jìn)城落戶農(nóng)民，享受原有的農(nóng)村各項政策不變；自主創(chuàng)業(yè)的，減免稅費(fèi)、提供小額貸款扶持；在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就業(yè)的農(nóng)民，免費(fèi)享受職業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、勞動保障代理服務(wù)，辦理城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、工傷保險。進(jìn)城購商品房的，減免有關(guān)費(fèi)用。

（二）正陽縣推行農(nóng)村集體建設(shè)用地綜合整治

正陽縣是一個典型的農(nóng)業(yè)大縣，全縣土地總面積1903平方千米，其中耕地面積14.24萬公頃，農(nóng)業(yè)人口68.96萬，轄19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，287個行政村，3760個自然村，189800戶，平均每個行政村擁有13個自然村，平均每個自然村只有50戶、183人，農(nóng)村居民點占地面積2.19萬公頃，平均每戶占有宅基地1153.3平方米，人均占有宅基地317.3平方米。據(jù)正陽縣2014年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村居民點占地21866.05公頃，若按人均集體建設(shè)用地120平方米的標(biāo)準(zhǔn)測算，全縣保留8275.2公頃的農(nóng)村居民點用地即可滿足用地需求，其余的農(nóng)村居民點用地均可逐步整理復(fù)墾為耕地，理論整治潛力為1.36萬公頃，按照先易后難的整治原則，只要政策有支持、資金有保障，今后幾年正陽縣村莊可整治0.67萬公頃左右。

具體做法：一是縣財政分別從補(bǔ)充耕地指標(biāo)流轉(zhuǎn)收入和土地出讓收入中計提用于農(nóng)業(yè)開發(fā)的資金以及從耕地開墾費(fèi)中拿出一部分成立土地整治專項基金，專門用于農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾。二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為舊村莊拆遷整理的責(zé)任主體，納入年度目標(biāo)考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是拆遷復(fù)墾項目的業(yè)主，國土部門進(jìn)行業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)?？h政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按整理復(fù)墾節(jié)余建設(shè)用地面積實行包干撥付整治經(jīng)費(fèi)。三是復(fù)墾節(jié)約的節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤所得收益，實行縣、鄉(xiāng)、村三級按比例（2∶3∶5）分成。

正陽縣近年通過實施村莊綜合整治試點項目，對拆舊復(fù)墾區(qū)的整理，已整理出437公頃土地，其中2013年整理驗收99公頃，2014年整理驗收103公頃，2015年整理的235公頃。所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)除去建新占用的面積之后都有節(jié)余指標(biāo)，尤其是銅鐘鎮(zhèn)、彭橋鄉(xiāng)、蘭青鄉(xiāng)和新阮店鄉(xiāng)整理超過67公頃。

三、盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地的對策及建議

加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)意識。進(jìn)一步創(chuàng)新宣傳方式，拓寬宣傳渠道，加大國土資源法律法規(guī)的宣傳力度，不斷增強(qiáng)廣大干部群眾的法律意識，提高依法用地的自覺性；切實增強(qiáng)社會各階層的責(zé)任意識，把節(jié)約集約用地、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展內(nèi)化為廣大群眾的自覺行為。

規(guī)范管理，強(qiáng)化執(zhí)法。嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，界定和控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類用地的范圍和規(guī)模，并納入土地利用年度計劃管理；針對目前農(nóng)村集體土地亂占濫建和非法交易等行為，要進(jìn)一步加大執(zhí)法巡查力度，制止和查處亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違法違規(guī)行為，對違法占用耕地特別是基本農(nóng)田的，要堅決依法處理到位。

多措并舉，節(jié)約集約。一是合理編制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)劃。充分挖掘農(nóng)村集體建設(shè)用地的潛力，將農(nóng)村集體建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加有機(jī)結(jié)合，合理規(guī)劃調(diào)整農(nóng)村集體建設(shè)用地布局，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，降低人均建設(shè)用地面積，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約、高效和可持續(xù)利用。二是積極推進(jìn)農(nóng)村居住工程建設(shè)。結(jié)合實際，實施村莊合并、集中興建多層民居，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策惠及大多數(shù)農(nóng)民，落到實處。三是積極開展農(nóng)村集體建設(shè)用地置換和掛鉤。通過置換和掛鉤的方式，將農(nóng)村集體建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相結(jié)合。通過整理復(fù)墾，將農(nóng)村廢棄、閑置、低效利用的建設(shè)用地整理成耕地，并將整理復(fù)墾后取得的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)由市統(tǒng)一調(diào)劑用于城鎮(zhèn)及工業(yè)園區(qū)項目建設(shè)。四是逐步建立農(nóng)村住宅退出機(jī)制，實行有償使用。一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)占地問題在農(nóng)村具有一定的普遍性，要有效解決此類問題，應(yīng)建立農(nóng)村住宅退出機(jī)制，實行有償使用，利用經(jīng)濟(jì)手段逐步促使農(nóng)戶自愿交還多余住宅。

盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地意義重大，任務(wù)艱巨，實際操作過程中要緊密聯(lián)系本地實際，主動融入，尋找支撐點，依法依規(guī)、平穩(wěn)有序推進(jìn)。要積極探索新農(nóng)村建設(shè)的新途徑、新方法，著力破解盤活利用集體建設(shè)用地的制約瓶頸，努力為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資源保障。

（作者單位：駐馬店市國土資源局）