給未來留一點(diǎn)白——新加坡“白色用地”規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)與啟示

◎ 范華　代兵

給未來留一點(diǎn)白——新加坡“白色用地”規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)與啟示

◎ 范華代兵

“白色用地”是新加坡市區(qū)重建局于1995年提出并實(shí)施的一種加大規(guī)劃彈性、加強(qiáng)土地混合利用的管理模式。

“白色用地”提出的目的是通過預(yù)留當(dāng)時功能無法確定的用地，為將來提供更多靈活的建設(shè)發(fā)展空間。其內(nèi)涵核心，一是土地預(yù)留。在區(qū)位條件優(yōu)越、周邊環(huán)境成熟、發(fā)展?jié)摿薮蟮膮^(qū)域內(nèi)，因短期無法明確最優(yōu)用途而劃定的功能留白地塊，待條件成熟后向高附加值用途轉(zhuǎn)換。二是混合利用。土地用途分類規(guī)定了“白色用地”的主導(dǎo)用途、附屬用途、允許混合的各類功能，及其占總建筑面積的比例，體現(xiàn)“工作、生活、娛樂”一體的空間開發(fā)理念。三是用途轉(zhuǎn)換。政府通過招標(biāo)技術(shù)文件，將混合用途建議清單、許可的最大總建筑面積和總?cè)莘e率上限、建筑高度上限、租賃期限等6項(xiàng)重要指標(biāo)固化。開發(fā)商在“白色用地”租賃使用期間，可以在招標(biāo)合同規(guī)定范圍內(nèi)，視市場環(huán)境需要，自由變更使用性質(zhì)和功能比例，且無需繳納土地溢價(jià)。

這一特色管理模式，一是實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃剛性控制和彈性調(diào)整并舉，發(fā)揮了規(guī)劃的引導(dǎo)、調(diào)控、規(guī)范和拉動作用；二是發(fā)揮了市場調(diào)節(jié)資源配置的決定性作用，保障土地使用功能最優(yōu)化；三是加強(qiáng)了土地綜合利用，促進(jìn)節(jié)約集約用地。

“白色用地”更趨多元化、立體化

隨著新加坡城市規(guī)劃多輪修編，“白色用地”的模式由“白色地塊”向“白色成分”轉(zhuǎn)變，其用途和開發(fā)方式也隨之多元化、立體化發(fā)展。

早期“白色用地”由政府作為開發(fā)主體，以單個地塊土地預(yù)留形式出現(xiàn)。前期政府將地塊規(guī)劃“留白”作為預(yù)留用地，臨時用于公共綠化，當(dāng)城市發(fā)展能夠明確地塊用地性質(zhì)時，再由政府啟動開發(fā)土地。這可以歸納為土地預(yù)留模式，該模式便于協(xié)調(diào)各種關(guān)系，易于控制。

后期“白色用地”演變?yōu)椤鞍咨煞帧保c“商業(yè)用地”“商業(yè)園用地”混合，形成了以“商業(yè)白地”和“商業(yè)園白地”為主的土地混合利用和建筑復(fù)合使用方式，可稱之為綜合用地模式，其特征主要是主體市場化、用途拓展化、開發(fā)立體化。

開發(fā)主體向市場化轉(zhuǎn)變。目前，“白色用地”開發(fā)建設(shè)主要以開發(fā)商為主。政府首先編制招標(biāo)文件，約定各項(xiàng)規(guī)劃控制指標(biāo)和土地使用條件，提出預(yù)估市場價(jià)，企業(yè)以投標(biāo)方式獲取土地使用權(quán)，并負(fù)責(zé)籌集資金，辦理規(guī)劃、征地拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等手續(xù)，最終完成項(xiàng)目建設(shè)并經(jīng)營。后期，開發(fā)商可根據(jù)市場情況，在招標(biāo)文件規(guī)定的范圍內(nèi)，自由變更“白色成分”的功能用途及其比例，且無需繳納土地溢價(jià)。

開發(fā)用途向非經(jīng)營性拓展。在1998年概念規(guī)劃土地利用分類中，“白色成分”可用于居住、商業(yè)、辦公和酒店。而2003年概念規(guī)劃取消了工業(yè)倉儲用地類別，設(shè)立“商業(yè)園”用地，并將一些環(huán)保工業(yè)和對環(huán)境沒有影響的非經(jīng)營性設(shè)施都納入了“白色成分”范疇，新增了清潔工業(yè)、教育機(jī)構(gòu)、清潔設(shè)施、商業(yè)園、市政設(shè)施、體育和休閑設(shè)施等用途。

開發(fā)方式向立體化提升。早期“白色地塊”是以地塊為基本單元，發(fā)展到“白色成分”后，可以復(fù)合在一幢獨(dú)立的建筑內(nèi)，形成了多用途立體開發(fā)、混合利用的模式，促進(jìn)了業(yè)態(tài)融合發(fā)展，提高了土地節(jié)約集約利用程度。在新加坡土地利用分類中，明確主導(dǎo)用途、附屬用途的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單及其占建筑總面積比例，其中，“商業(yè)白地”的主導(dǎo)用途占建筑總面積的比例不得低于60%，其“白色成分”比例視評估而定；“商業(yè)園白地”建筑總面積的15%可留為“白色成分”，該部分允許功能自由轉(zhuǎn)換，剩余85%的部分又分為主導(dǎo)用途、附屬用途，該部分用途固化，且功能轉(zhuǎn)換受限制。

當(dāng)前，新加坡“白色用地”多采取“白色成分”模式，使其規(guī)劃愈加靈活，用地愈加節(jié)約集約。但是，該模式市場性強(qiáng)，對政府在規(guī)劃編制、土地供應(yīng)、地價(jià)評估和后期監(jiān)管等管理環(huán)節(jié)要求非常高，需要建立貫穿管理全過程的政策體系，設(shè)置管理底線，規(guī)范運(yùn)作機(jī)制。

借鑒“白色用地”經(jīng)驗(yàn)，鼓勵存量用地綜合開發(fā)

新加坡“白色用地”模式為我國土地綜合開發(fā)利用提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，但要形成 “可操作、可推廣”的規(guī)劃和土地管理創(chuàng)新政策，還存在以下難點(diǎn)。

現(xiàn)有規(guī)劃兼容性引導(dǎo)對綜合用地開發(fā)缺乏操作性?，F(xiàn)有控制性詳細(xì)規(guī)劃基本按照單一用地性質(zhì)編制，對綜合用地實(shí)施，缺乏明確的、具有可操作性的指導(dǎo)，體現(xiàn)在：一是未在區(qū)域?qū)用婵紤]綜合用地的空間布局、功能集聚以及環(huán)境安全等問題；二是控制性詳細(xì)規(guī)劃編制準(zhǔn)則中，尚未有綜合用地編碼，無法體現(xiàn)多種用途的準(zhǔn)入或某種用途的禁止；三是缺乏主導(dǎo)用途和附屬用途所占比例等剛性規(guī)劃管控指標(biāo)。

現(xiàn)有土地價(jià)格體系對綜合用地土地供應(yīng)缺乏支撐。在現(xiàn)有供地機(jī)制下，地價(jià)形成主要按照規(guī)劃確定的單一用途來測算，對于商住辦混合地塊，按照各用途比例核算。而綜合用地將涉及用途的混合性和用途調(diào)整的不確定性，其地價(jià)測算還未有客觀標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)有用地標(biāo)準(zhǔn)對綜合用地開發(fā)控制深度不足?，F(xiàn)有建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)以核定用地規(guī)模為主，對土地綜合開發(fā)建設(shè)缺乏指導(dǎo)性，體現(xiàn)在：一是綜合用地涉及產(chǎn)業(yè)門類繁多，體現(xiàn)多功能融合，現(xiàn)有用地標(biāo)準(zhǔn)體系未能覆蓋各個產(chǎn)（行）業(yè)；二是綜合用地對周圍的人口、交通、公共服務(wù)設(shè)施與市政設(shè)施等環(huán)境容量提出更高的要求，現(xiàn)有用地標(biāo)準(zhǔn)未能從用途彈性調(diào)整的角度考慮對環(huán)境承載力的影響。

借鑒新加坡“白色用地”經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，我國土地綜合利用可在以下方面做出改進(jìn)。

探索土地混合利用和建筑復(fù)合使用的綜合用地新模式。一方面，加強(qiáng)控制性詳細(xì)規(guī)劃在用地指標(biāo)、混合用途、容積率、建筑密度等方面的剛性約束；另一方面，劃定綜合功能區(qū)域、評估相鄰關(guān)系、明確地塊允許混合的附屬用途清單。在土地供應(yīng)上求同存異，一方面，綜合用地應(yīng)統(tǒng)一納入土地市場；另一方面，應(yīng)根據(jù)規(guī)劃確定的使用條件，采取差別化的供地方式和地價(jià)管控。在用地標(biāo)準(zhǔn)上要兼顧平衡，明確用途混合比例、建筑兼容要求，并考慮用途變更后對周邊交通、公共服務(wù)設(shè)施與市政設(shè)施承載力的平衡。

鼓勵存量用地綜合開發(fā)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。在符合控制性詳細(xì)規(guī)劃的前提下，鼓勵存量用地按規(guī)劃開發(fā)建設(shè)為綜合用地。在組織機(jī)制上，編制轉(zhuǎn)型實(shí)施方案，明確開發(fā)主體、用地類型、公益性責(zé)任等，鼓勵提高土地利用效率，促進(jìn)土地循環(huán)利用；在開發(fā)模式上，鼓勵園區(qū)開發(fā)主體、大型企業(yè)和原土地使用權(quán)人參與綜合用地開發(fā)，建立合理的土地增值收益分配體系，激勵市場資本投入存量用地治理和開發(fā)。

依托全生命周期用地績效評價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)綜合用地利用監(jiān)管。參照工業(yè)用地和經(jīng)營性用地全生命周期管理相關(guān)要求，將項(xiàng)目建設(shè)、功能實(shí)現(xiàn)、運(yùn)營管理等納入土地出讓合同，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目開竣工、土地利用綜合評估、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓退出等全生命周期管理。遠(yuǎn)期，探索試點(diǎn)深化，允許綜合用地在規(guī)劃彈性管控范圍內(nèi)，自行調(diào)整功能，隨之加強(qiáng)規(guī)范引導(dǎo)和執(zhí)法監(jiān)管，并制定綜合用地專項(xiàng)全生命周期管理辦法。

（原載《中國國土資源報(bào)》，作者供職于上海市地質(zhì)調(diào)查研究院）