打通制約黃淮海流域高質(zhì)量發(fā)展“水堵點”

何國華，楊 艷，趙 勇，馬 樂，谷樹忠，何 凡

（1.中國水利水電科學研究院，100038，北京；2.國務院發(fā)展研究中心，100010，北京；3.北京市供水管理事務中心，100195，北京）

水資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎性、先導性、控制性要素。黃淮海流域水資源短缺、水生態(tài)脆弱、水環(huán)境負荷較重，與經(jīng)濟社會發(fā)展間的矛盾不容忽視，“小馬拉大車”問題日益凸顯。隨著人口產(chǎn)業(yè)要素進一步集聚，以及氣候變化、水資源衰減導致的不確定性增加，黃淮海經(jīng)濟社會發(fā)展受水資源制約問題可能加劇。與此同時，京津冀協(xié)同發(fā)展、雄安新區(qū)建設、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等重大戰(zhàn)略的相繼提出與實施，對水安全保障提出更高要求，亟須從水需求管理、水資源治理、跨流域調(diào)水等方面協(xié)同發(fā)力，全力打通制約高質(zhì)量發(fā)展的“水堵點”。

一、水治理取得顯效，整體形勢向好發(fā)展

近年來，在黨中央部署下，黃淮海流域積極探索綠色發(fā)展模式，整體水形勢不斷向好。

1.水治理效果明顯

在三江源生態(tài)保護和建設工程、黃土高原退耕還林（草）工程等重大生態(tài)治理工程不斷推進的背景下，黃河流域上中游水源涵養(yǎng)、水土保持能力顯著增強，下游河道萎縮態(tài)勢得到初步遏制。截至2022年，黃河干流已實現(xiàn)連續(xù)23年不斷流，河流含沙量從20世紀70年代的16億t下降到目前的1億t左右。嚴重水污染曾是淮河流域主要問題，通過連續(xù)實施全流域水污染防治的五年計劃、強化枯水期污染源限排等措施，近年來淮河排污量大幅度減少，水質(zhì)得到明顯改善，干流發(fā)生重大水污染事件的風險逐漸降低。海河流域人水爭地、“小水大災”問題突出，通過建立以河道堤防為基礎、大型水庫為骨干、蓄滯洪區(qū)為依托的“分流入海、分區(qū)防守”防洪格局，流域各河系均達到50年一遇防洪標準。

2.用水效率領先全國

2022年，黃淮海流域平均萬元工業(yè)增加值用水量為11.4 m3，僅為全國平均值的47.3%；平均灌溉水利用系數(shù)達0.65，高出全國平均值13.6%；人均生活用水量為128.3 L/d，不到全國人均生活用水量的2/3，各行業(yè)用水效率長期處于全國前列。作為水資源短缺地區(qū)，黃淮海流域大力推進再生水和淡化海水利用，目前流域用水總量不到全國的1/4，但再生水利用量占全國的50%以上；流域內(nèi)山東、河北和天津等沿海省份是我國海水淡化工程規(guī)模較大的地區(qū)，三?。ㄖ陛犑校┖Ｋこ桃?guī)模占全國總規(guī)模的60%。此外，流域近年來積極推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，高耗水產(chǎn)業(yè)已逐步搬出，低耗水、高產(chǎn)出的金融服務業(yè)、高科技企業(yè)逐年增加，未來節(jié)水效率有望進一步提升。

二、水問題仍然突出，三大“水瓶頸”尚未破解

盡管治理成效明顯，但仍需認識到，黃淮海流域水資源整體形勢依然嚴峻，是我國水資源供需矛盾最突出的地區(qū)。流域水問題主要表現(xiàn)在以下3個方面。

1.水資源緊缺

黃淮海流域多年平均水資源量占全國總量的7.2%，人均水資源量僅為全國平均水平的20%，卻承載著全國31.6%的人口、28.8%的GDP 和42%的耕地用水需求，人均、畝均用水指標遠低于全國平均水平。黃淮海流域自身水資源短缺，卻承擔著大量外調(diào)水任務，“窮幫窮”現(xiàn)象突出。以黃河流域為例，盡管水資源十分緊缺，但其還擔負著向海河流域、淮河流域及西北內(nèi)陸河流域輸水的任務。根據(jù)2022年《中國水資源公報》，2022年黃河流域向外流域供水量達79億m3，占黃河流域總用水量的20%，調(diào)水規(guī)模僅次于我國水量最豐沛的長江流域。在黃淮海流域水資源整體性短缺的背景下，區(qū)域內(nèi)供用水不平衡問題突出。例如山東青島、煙臺、濰坊、威海經(jīng)濟總量約占全省的近四成，水資源量僅占全省的29%，水資源匱乏嚴重影響區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。

2.水生態(tài)脆弱

數(shù)十年來，黃淮海三大流域依靠水資源的過度開發(fā)維持了經(jīng)濟的高速發(fā)展，生態(tài)用水被長期擠占，累積性生態(tài)赤字問題突出，水資源開發(fā)利用程度均已超過合理閾值。其中，黃河流域水資源開發(fā)利用率接近80%，流域內(nèi)19%的縣級行政區(qū)面臨水資源超載問題；海河流域地下水超采問題突出，累計超采量達到1800 億m3，形成全球最大的地下水漏斗區(qū)之一；淮河流域水資源和產(chǎn)業(yè)布局分配不均，淮北地區(qū)地下水超采和地下水污染問題已經(jīng)顯現(xiàn)。黃淮海流域水生態(tài)問題的突出表現(xiàn)是地表入海水量系統(tǒng)性減少及地下水水位持續(xù)下降。以海河流域為例，在20 世紀50 年代初期，海河入海水量基本處于自然狀態(tài)（多年平均238 億m3），隨著流域內(nèi)人工取用水增加和大中型蓄水工程陸續(xù)興建，20 世紀80 年代入海水量不足20 億m3，到2001—2009 年進一步下降到18 億m3，相比20 世紀50 年代降幅達92%。

3.水環(huán)境負荷較重

據(jù)2017 年開展的黃淮海流域排污口排污檢測，黃淮海流域水功能區(qū)水質(zhì)達標率分別為57.5%、33.9%和31.3%。據(jù)中國水資源公報數(shù)據(jù)，2017 年，黃河、淮海、海河流域全年評價河長中，劣Ⅴ類河長占總河長的比例分別為19.1%、8.8%和39.2%?？傮w來看，目前黃淮海流域水環(huán)境負荷較重，入河污染量較大且自身水環(huán)境容量不足是流域水環(huán)境問題普遍出現(xiàn)的主要原因。分區(qū)域看，海河流域水環(huán)境問題尤其突出，據(jù)2017 年海河流域重點湖泊水質(zhì)評價數(shù)據(jù)，海河流域水質(zhì)為劣Ⅴ類的湖泊數(shù)量占比達12.1%；53座大中型水庫中，水質(zhì)為Ⅳ～Ⅴ類的水庫有10 座，水質(zhì)為劣Ⅴ類有3 座。

三、多方面因素影響下，未來高質(zhì)量發(fā)展“水制約”或?qū)⒓觿?/h2>

解決水問題已經(jīng)成為黃淮海流域高質(zhì)量發(fā)展的重大前提。未來一段時期，在節(jié)水生態(tài)影響增加、節(jié)水經(jīng)濟成本上漲、水資源衰減加劇，經(jīng)濟要素集聚的背景下，黃淮海流域發(fā)展面臨的水壓力或?qū)⑦M一步提升。

1.現(xiàn)有技術條件下節(jié)水空間已較為有限

目前黃淮海流域用水效率已達到國內(nèi)先進水平。農(nóng)業(yè)用水占總用水量的六成，是黃淮海流域最大用水戶。21 世紀以來，流域通過持續(xù)開展節(jié)水行動，大力挖掘農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力，灌溉效益顯著提升。但在部分干旱地區(qū)，高強度農(nóng)業(yè)節(jié)水也導致農(nóng)田周邊地下水水位下降，湖泊濕地自然補水大幅度減少，對自然植被的水分支撐作用減弱。黃淮海流域曾是我國高耗水重工業(yè)的集中分布區(qū)，由于水資源短缺，近年來區(qū)域重工業(yè)不斷搬出，工業(yè)用水量已出現(xiàn)下降趨勢。生活用水方面，位于北方的黃淮海流域生活用水量較小，進一步降低的幅度十分有限。綜合來看，目前黃淮海流域的節(jié)水效率已經(jīng)較高，節(jié)水空間較為有限，若進一步大規(guī)模節(jié)水，邊際成本將可能顯著加大。

2.黃淮海流域水資源可能進一步衰減

數(shù)據(jù)顯示，黃淮海流域水資源呈現(xiàn)出衰減趨勢，過去20 年間合計減少水資源量約170 億m3。根據(jù)相關預測，未來黃淮海流域水資源還將呈進一步衰減態(tài)勢。盡管近年來黃淮海流域部分地區(qū)呈現(xiàn)暖濕化特征，但這種變化是周期性的，不足以改變區(qū)域缺水的本質(zhì)。此外，近年來黃淮海流域降水結(jié)構(gòu)明顯改變，降水日數(shù)不斷下降且小雨、中雨在全年降雨中的占比增加，即流域降水雨型分布更加坦化。從水循環(huán)角度看，同等降水量條件下，暴雨更容易產(chǎn)生徑流形成地表水資源量，雨強越弱，產(chǎn)生的徑流越少而蒸發(fā)越多，故這種雨型改變也不利于水資源量的產(chǎn)生。

3.經(jīng)濟要素集聚趨勢可能更加突出

作為我國北方地區(qū)的重要經(jīng)濟引擎，黃淮海流域吸收了區(qū)域大量高學歷人才和高質(zhì)量勞動力，且該“虹吸效應”還在不斷加強。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展、雄安新區(qū)建設、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等重大戰(zhàn)略的相繼提出與實施，人口產(chǎn)業(yè)要素進一步集聚，再加上氣候變化、水資源衰減導致的不確定性增加，流域未來經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展受水資源脅迫問題或?qū)⒓觿　４送?，位于黃河流域西部缺水地區(qū)的寧夏、甘肅、內(nèi)蒙古、山西等省份是我國重要能源基地，在全球能源貿(mào)易不穩(wěn)定性加劇的背景下，未來西部能源基地開發(fā)強度可能將進一步提升，能源基地水安全保障程度的提升也將加大黃河流域西部缺水地區(qū)的用水壓力。

四、建議從四方面著力，全力打通流域高質(zhì)量發(fā)展的“水堵點”

1.控總量、優(yōu)結(jié)構(gòu)、提效率，持續(xù)強化水資源需求管理

①控總量。積極落實“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，根據(jù)黃淮海流域水資源時空分布特征控制經(jīng)濟社會關鍵要素規(guī)模布局。特別對于水資源超載區(qū)和地下水超采區(qū)，需統(tǒng)籌平衡水安全、糧食安全、能源安全等戰(zhàn)略目標之間的關系，以高質(zhì)量發(fā)展為契機促進產(chǎn)業(yè)迭代升級，提升水資源承載能力。

②優(yōu)結(jié)構(gòu)。充分利用各地區(qū)位優(yōu)勢開展協(xié)同創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)協(xié)作，以“先進制造業(yè)+高科技產(chǎn)業(yè)”為方向，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；以減少高耗水作物為重點，優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)；以加大水資源密集型產(chǎn)品輸入、管控高耗水產(chǎn)品輸出為路徑，優(yōu)化貿(mào)易結(jié)構(gòu)；以積極倡導推進綠色消費為抓手，優(yōu)化消費結(jié)構(gòu)。

③提效率。謀劃節(jié)水創(chuàng)新舉措，挖掘最大節(jié)水潛力。農(nóng)業(yè)可考慮以小幅度單產(chǎn)損失換取大幅度水分利用效率提升；工業(yè)可考慮以水效提升和非常規(guī)水替代為抓手，提升用水效益；生活要實現(xiàn)從水廠源頭到終端用戶龍頭全過程節(jié)水，通過智慧化管控，提升家庭節(jié)水意識和節(jié)水水平。

2.加強地下水修復，恢復地下水系統(tǒng)健康

①明確地下水系統(tǒng)修復目標。黃淮海流域人口密集、經(jīng)濟發(fā)達，地下水修復要將生態(tài)環(huán)境需求與經(jīng)濟社會發(fā)展需求統(tǒng)籌結(jié)合，在保障生態(tài)健康的基礎上，最大程度支撐經(jīng)濟社會發(fā)展。具體而言，則是要以地下水獲得最大補給為基礎，以降低對經(jīng)濟社會發(fā)展用水影響為要求，綜合考慮鹽堿化、海水入侵、河湖生態(tài)、建筑物安全等因素，分區(qū)域確立合理修復目標。

②充分認識地下水治理的長期性和艱巨性。黃淮海流域地下水超采歷史悠久，其治理修復也必然需要一個漫長的過程，在繼續(xù)鞏固好流域地下水治理效果的同時，針對目前區(qū)域內(nèi)深層地下水超采仍未得到系統(tǒng)解決的現(xiàn)實，宜考慮將地下水治理納入中長期發(fā)展規(guī)劃，持續(xù)性投入地下水修復。

③防控地下水安全系統(tǒng)風險。針對近年來黃淮海平原區(qū)地下水特別是淺層地下水遭受的污染情況，亟須建設地下水動態(tài)監(jiān)測預警系統(tǒng)，掌握地下水水質(zhì)變化過程，識別地下水回補過程中可能形成的水質(zhì)安全風險。

3.“本地水—外調(diào)水—再生水”三水互補，促進河湖濕地生態(tài)復蘇

①保障生態(tài)基流。針對非天然斷流河流或河段，需制定貫穿全年的基流目標；針對枯水期斷流的季節(jié)性河流，制定非枯水期基流目標，在兼顧水庫防洪、供水、發(fā)電等不同調(diào)度需求的基礎上，建立可持續(xù)的生態(tài)基流泄放設施與生態(tài)調(diào)度機制，最大限度保障河湖生態(tài)基流，提升水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

②增加生態(tài)水量。根據(jù)各地區(qū)實際情況，制定主要河湖生態(tài)補水實施方案，加強不同水源之間的優(yōu)化配置和聯(lián)合調(diào)度，切實提升流域生態(tài)水量保障程度。在保障生活用水的基礎上，考慮水資源調(diào)配可能性，結(jié)合天然和當前實際水文過程，科學制定河流年生態(tài)水量占斷面多年平均天然徑流量比值的分區(qū)分類閾值。

③加強城市退排水利用。目前，黃淮海流域平原河湖主要依靠城市退排水作為補給水源，通過廢污水高標準處理，實現(xiàn)清水退河，是統(tǒng)籌解決河湖水質(zhì)不佳和生態(tài)水量不足的重要手段。一方面，需要逐步推進排水管道雨污分流，提升廢污水進廠濃度；另一方面，提高污水處理標準，盡早實現(xiàn)污水處理達到Ⅳ類、準Ⅳ類標準，拓展廢污水回用范圍。

4.以優(yōu)化南水北調(diào)后續(xù)工程布局為核心，完善水網(wǎng)格局

①加快研究論證，推進國家水網(wǎng)建設。黃淮海流域是我國水網(wǎng)主骨架的集中分布區(qū)，需以黃淮海流域為核心加快建立健全“南北調(diào)配、東西互濟、多元保障”的國家水資源優(yōu)化配置體系?！笆奈濉睍r期，以推進南水北調(diào)后續(xù)工程建設為抓手，加強頂層設計，積極構(gòu)建國家水網(wǎng)工程。南水北調(diào)東線工程繼續(xù)北延；中線繼續(xù)擴源、挖潛，適當增加輸水量、擴大受水范圍；加強研究論證，適時上馬南水北調(diào)西線工程。通過調(diào)整水資源時空布局，提升缺水地區(qū)水資源承載能力，為我國人口、經(jīng)濟、社會、城市布局打開新空間。

②需高度重視黃淮海流域水資源衰減。近50年來，黃淮海流域水資源整體處于衰減態(tài)勢，與第一次水資源評價期（1956—1979年）相比，2001—2018年黃河、海河、淮河地表水資源量分別下降了17.5%、53.8%和5.1%。作為南水北調(diào)工程的主要受水區(qū)，黃淮海流域后續(xù)水網(wǎng)工程規(guī)劃論證需高度重視水資源衰減影響，在供需雙向合理預測分析的基礎上，研判受水區(qū)需調(diào)水量規(guī)模和布局，才能實現(xiàn)健康的水平衡，保障流域水資源安全。