國企政策性負擔存與留的困境與治理思路
——以中國郵政集團公司為例

文/肖芬蓉班琨（.長江大學，湖北荊州43403；.中國郵政集團荊州分公司，湖北荊州43403）

國企政策性負擔存與留的困境與治理思路
——以中國郵政集團公司為例

文/肖芬蓉1班琨2（1.長江大學，湖北荊州434023；2.中國郵政集團荊州分公司，湖北荊州434023）

無論是“新制度經(jīng)濟學”還是“新自由主義”經(jīng)濟理論都致力于反對政府干預市場，政策性負擔被認為是國家干預的主要表現(xiàn)形式之一。剝離政策性負擔成為了解決中國情境下提高國有企業(yè)業(yè)績的重要法寶。但是，企業(yè)社會責任和利益相關者等理論認為企業(yè)承擔一定的社會責任并與政府存在一定的政治關聯(lián)可以提高企業(yè)業(yè)績。本文以中國郵政集團公司為例，分析得出政策性負擔和企業(yè)社會責任存在重合，兩者時而互為本質(zhì)與表象，在此基礎上認為國有企業(yè)有保留一定政策性負擔的必要性，國有企業(yè)改革的關鍵在于改變其“行政治理”的現(xiàn)實、回歸“公司治理”的本質(zhì)。

政策性負擔企業(yè)社會責任中國郵政集團

一、引言

“新制度經(jīng)濟學”可謂在近現(xiàn)代經(jīng)濟學領域掌握著話語權(quán)，幾乎占有數(shù)學公理式的強勢，其標志性代表人物科斯（RonaldH·Coase）和諾斯（DouglassNorth）曾經(jīng)斷言：唯有市場經(jīng)濟才能促進經(jīng)濟發(fā)展，也唯有清晰的私有產(chǎn)權(quán)才能帶來市場經(jīng)濟的高效運作。［1］如果此斷言為真理的話，那么與民營企業(yè)相比，產(chǎn)權(quán)并不清晰的國有企業(yè)成了“低效率”的代名詞，并被冠之以“低效、龐大、愚笨”等標簽。也正是基于此種認識，英國前首相撒切爾夫人、美國前總統(tǒng)里根等政壇大佬在20世紀70年代末80年代初開啟了一場轟轟烈烈的“私有化”運動，劍鋒直指國企“大恐龍”。姑且不論“被私有化”的國有企業(yè)在2008年席卷全球的經(jīng)濟危機中是否經(jīng)住了考驗，中國的諸多國有企業(yè)卻顯得卓爾不群，在經(jīng)濟發(fā)展中拿出了不同凡響的成績。但在西方觀察者眼中，由官僚而不是由企業(yè)家經(jīng)營的國有企業(yè)只可能是低效率的，中國盈利性國企從來不是經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，只是轉(zhuǎn)軌時期的暫時現(xiàn)象而已。［2］中國學者盛洪也認為國有企業(yè)的效率要遠低于私營企業(yè)。政府干預成了千夫所指，而政府干預最主要的表現(xiàn)是讓企業(yè)承擔政策性負擔。［3］林毅夫認為剝離國有企業(yè)的政策性負擔是解決國企低效的必由之路。［4］但依著企業(yè)社會責任以及治理等理論的路徑，企業(yè)本身就具有一定的公共性，參與公共產(chǎn)品和服務的提供、承擔社會責任理應受到鼓勵和支持。

對于國有企業(yè)而言，政策性負擔和企業(yè)社會責任的界限在哪？國有企業(yè)應在多大程度上承擔社會責任才不至于背上政策性負擔？本著科學研究問題導向意識，本文帶著國企低效的疑問，試圖從政企關系的角度以中國郵政集團公司（以下簡稱中國郵政）為例探究國企績效改進的可能措施。

二、是政策性負擔，還是企業(yè)社會責任？

（一）基于國有企業(yè)低效的政策性負擔概說

國有企業(yè)與政府之間總有著“剪不斷，理還亂”的關系。在現(xiàn)實中這種關系表現(xiàn)為國有企業(yè)一旦發(fā)生虧損，政府往往伸出“援助之手”，通過追加投資、減少稅收、財政補貼、銀行貸款等方式幫助國有企業(yè)度過危機，這種現(xiàn)象被Kornai用來描述社會主義經(jīng)濟現(xiàn)象并稱為“預算軟約束”［5］?！邦A算軟約束”的概念可謂在政府和企業(yè)之間搭起了一座窺探秘密的橋梁。由于“預算軟約束”會帶來企業(yè)經(jīng)理人的道德風險和逆向選擇、銀行呆壞賬和金融風險以及財政風險，因此，關于“預算軟約束”的“為什么”和“怎么辦”受到了越來越多學者和實踐者的關注。Kornai（1980）認為政府出于社會主義意識形態(tài)特有的“國家父愛主義”情結(jié)，李稻葵（Li，1992）認為是公有制的原因，Segel（1998）認為是壟斷的原因?qū)е铝恕邦A算軟約束”問題［6］。但在學者林毅夫看來，這些原因顯得片面而缺乏說服力，因為在資本主義市場經(jīng)濟、蘇聯(lián)和東歐私有化后的企業(yè)中也存在“預算軟約束”現(xiàn)象。因此，企業(yè)的所有權(quán)性質(zhì)與企業(yè)的預算軟約束之間并不存在必然的因果關系?！罢咝载摀辈攀切纬善髽I(yè)預算軟約束問題的根本原因。根據(jù)林毅夫的界定，中國的國有企業(yè)承擔著戰(zhàn)略性政策負擔和社會性政策負擔兩方面的政策性負擔。其中，戰(zhàn)略性政策負擔是指在傳統(tǒng)的趕超戰(zhàn)略的影響下，投資于不具備比較優(yōu)勢的資本密集型產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)區(qū)段所形成的負擔；社會性政策負擔，則是指由于國有企業(yè)承擔過多的冗員和工人福利等社會性職能而形成的負擔。［7］這兩方面政策性負擔的形成與特定的歷史發(fā)展特征緊密相連，屬于歷史遺留性難題。

圖1 政策性負擔的成因及表現(xiàn)

如圖1所示，政府與國有企業(yè)在某種程度上是一個利益共同體。出于國際競爭的戰(zhàn)略考量、解決國內(nèi)就業(yè)、維護社會穩(wěn)定等方面的原因，政府通過低利率貸款、稅收減免、關稅保護、法律特許等事前優(yōu)惠政策和行政補貼、政府追加投資等事后行政扶持政策維持企業(yè)的生存與發(fā)展。但是，很大程度上依靠政府輸血的國有企業(yè)是缺乏自生能力的（林毅夫、譚國富，2000）［8］。自生能力是指一個產(chǎn)業(yè)部門或一類企業(yè)在不依靠外援的前提條件下能在開放的競爭性市場環(huán)境中具備獲取預期收益的能力，它是一個企業(yè)存在和發(fā)展的前提。由于技術結(jié)構(gòu)和要素稟賦結(jié)構(gòu)所決定的比較優(yōu)勢不一致的原因，國有企業(yè)往往先天上不具備自生能力。為了扶持不具有自生能力的國有企業(yè)，政府只好人為扭曲資源和產(chǎn)品的價格，使用行政手段扶持大多數(shù)國有企業(yè)。即使是向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌后，出于戰(zhàn)略目的，政府仍然向這些國有企業(yè)輸血支撐。國有企業(yè)經(jīng)理也有在企業(yè)虧損后政府會提供支持的理性預期，道德風險的問題也由此產(chǎn)生。此外，政府面臨的解決就業(yè)、維護社會穩(wěn)定等職能也試圖依托國有企業(yè)解決，國有企業(yè)冗員、社會職能負擔過重等問題相伴而生，這就造就了國有企業(yè)的社會性政策負擔。

（二）基于國有企業(yè)合法性的企業(yè)社會責任評價

如果說政府在提供公共產(chǎn)品和服務方面具有壟斷性的話，治理理論、企業(yè)社會責任理論則認為此論斷不足可信。隨著治理理論的興起，公共事務參與主體的多元化已經(jīng)得到了學者和公共事務實踐者的認同和鼓勵。企業(yè)、非政府組織、公民等社會主體非但不能被排斥在公共事務管理之外，反而被賦予或被認為應該承擔相應的社會責任。對于企業(yè)所承擔的社會責任，根據(jù)Carroll于1973年提出的概念模型，企業(yè)應承擔四個層面的責任：經(jīng)濟責任，即企業(yè)應創(chuàng)造利潤和不斷發(fā)展；法律責任，即企業(yè)應該遵守法律并在法律的框架下經(jīng)營；道德責任，企業(yè)應滿足社會對其公正、公平、權(quán)利的期望；博愛、慈善的責任。［9］管理學界則認為企業(yè)社會責任意味著對經(jīng)濟和環(huán)境發(fā)展的經(jīng)營承諾。盡管關于企業(yè)社會責任的內(nèi)涵沒有達成一致，但可以肯定的一點是企業(yè)社會責任意味著企業(yè)的經(jīng)營應考慮對經(jīng)濟、社會和環(huán)境等公共性事務的影響。近年來，基于提升公眾形象的利己主義或者純粹的利他主義原因，越來越多的企業(yè)開始把適當?shù)馁Y源投放于承擔社會責任。

社會學家馬克斯·韋伯認為每一個社會活動系統(tǒng)的存在都取決于它是否有能力建立培養(yǎng)對其存在意義的普遍信念，這種信念就是其存在的合法性［10］。一個組織是否具有合法性直接關系到組織的生存與發(fā)展。對于國有企業(yè)來講，合法性的獲得很大程度上來自于社會公眾對其存在的價值以及價值實現(xiàn)程度的認可。里斯認為國有企業(yè)存在的價值主要基于“糾正”市場失靈、改變經(jīng)濟中的支付結(jié)構(gòu)、推動中央集權(quán)的長期經(jīng)濟計劃、經(jīng)濟性質(zhì)由資本主義轉(zhuǎn)為社會主義四個方面。［11］由此可見，相較于私營企業(yè)以盈利為主要目標，國有企業(yè)或承載著政治夢想、或背負著社會責任、或推動經(jīng)濟發(fā)展等多種價值期待，這也構(gòu)成了國有企業(yè)存在的合法性理由。從這個角度而言，國有企業(yè)本身就被賦予了承擔更多社會責任的重任。

（三）政策性負擔存留問題的提出

政策性負擔理論和企業(yè)社會責任理論從不同的角度給國有企業(yè)改革作了不同的診斷結(jié)果并提出了不同的甚至是相互競爭的方案。林毅夫認為只要企業(yè)承擔著政策性負擔，就會引發(fā)企業(yè)的預算軟約束。由此，從政府的角度來講，要避免國有企業(yè)經(jīng)理的道德風險、提高企業(yè)績效、解決預算軟約束等問題，首先需要硬化自身財政約束，其次剝離國有企業(yè)承擔的政策性負擔。天則經(jīng)濟研究所及其所長盛洪（天則經(jīng)濟研究所，2011；盛洪，2012）也表達了類似的觀點：國有企業(yè)要么是沒有利潤的，要么是低利潤的，是不可持續(xù)的。［12］國有企業(yè)表面的光鮮是濫用“公權(quán)力”并獲得私營企業(yè)不具備的競爭條件的結(jié)果，例如無償?shù)厥褂猛恋睾妥匀毁Y源、特殊的稅收優(yōu)惠、特殊的貸款條件等等。因此，要解決國有企業(yè)低效問題必須剝離其所承擔的政策性負擔，通過進一步的私有化迫使國企進化。但是從企業(yè)社會責任的角度來講，在中國，作為“共和國的長子”的國有企業(yè)應承擔更多的社會責任。這里的“負擔”和“責任”是一種價值判斷上的文字錯覺，還是存在重復、交叉、還是各有所指？顯然需要有一個清晰的厘清并在此基礎上判斷是剝離還是保留。

三、案例呈現(xiàn)：中國郵政的“負擔”與“責任”

郵政行業(yè)一直承擔著普遍服務的義務，也正因為如此，世界上幾乎所有的國家都將郵政行業(yè)置于?？亟?jīng)營的地位。20世紀80年代以來，全球化、信息化浪潮席卷全球。在這樣的變革背景下，世界各國郵政改革出現(xiàn)了鮮明的分化，大致呈現(xiàn)出由政企不分向政企分開和公司化、股份制改造兩種趨勢［13］。中國郵政也經(jīng)歷了一個政企分開的探索過程：1998年中國郵政與電信分業(yè)經(jīng)營，中國郵政局首次獨立運營。為了扶助郵政扭虧為盈，國家推出了8531財政補貼逐年遞減計劃直至2003年徹底斷奶。盡管郵政的財務狀況經(jīng)過多年經(jīng)營有所改觀，但從2007年郵政儲蓄銀行的分離、2010年郵政速遞物流的專營來看，郵政行業(yè)的拆分以及將來可能的合并改革預示著郵政改革并沒有因此而停止。本文將視角聚焦在郵政集團中郵政儲蓄銀行、郵政業(yè)務、物流速遞三大板塊特別是傳統(tǒng)郵政業(yè)務，試圖以小見大的從政策性負擔的角度來探討政企關系的調(diào)整和國企改革。

（一）郵政集團的政策性負擔

1.中國郵政的戰(zhàn)略性政策負擔

戰(zhàn)略性政策負擔意味著國家采用了違背比較優(yōu)勢的趕超戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略決定了企業(yè)除了承擔經(jīng)濟目標以外還要承擔政治目標。顯然，戰(zhàn)略性政策負擔能給政府帶來一定的政治利益。承擔戰(zhàn)略性政策負擔的國有企業(yè)缺乏自生能力，從經(jīng)濟學的角度而言，即缺乏盈利能力。［14］如果以是否具備盈利能力、是否承擔除盈利之外的政治職能來界定戰(zhàn)略性政治負擔的話，中國郵政顯然承擔了戰(zhàn)略性政策負擔。一方面，從政府和市場的分工而言，市場解決效率問題，政府致力于公平實現(xiàn)。政府為了達至郵政公平的政治目標，將普遍服務的職能賦予郵政。另一方面，郵政承擔的普遍服務（函件、報刊發(fā)行等傳統(tǒng)郵政業(yè)務）為虧損或微利業(yè)務，如果將此類業(yè)務市場化，私有企業(yè)可能由于其逐利本質(zhì)會產(chǎn)生“撇脂”行為［15］。

為了讓中國郵政承擔普遍服務職能，政府先是通過直接的財政補貼，后是通過政策扶持即鼓勵中國郵政采取多元化的發(fā)展模式，通過拓展金融業(yè)務實現(xiàn)對虧損或微利普遍服務的交叉補貼。盡管隨著信息化的發(fā)展，以書信為代表的郵政傳統(tǒng)業(yè)務出現(xiàn)了很大程度上的萎縮，但“保證公民以最低的可以承受的價格享受盡可能好的”郵政普遍服務依然是企業(yè)盈利的“短板”。國家以立法的方式規(guī)定了郵政必須要承擔普遍服務，普遍服務成為了郵政甩不掉的“包袱”，成為了某種程度上的“政策性負擔”。

2.郵政集團的社會性負擔

按照相關研究的界定，社會性負擔主要體現(xiàn)在福利支出、冗員、價格扭曲三個方面。結(jié)合中國郵政歷年年報以及訪談實際，中國郵政存在以下一些社會性負擔：

（1）員工住房、醫(yī)療、養(yǎng)老和其他福利支出。相較于其它社會性負擔，福利支出的社會性負擔呈現(xiàn)出較大地域差異性。與此同時，隨著社會保障的社會化推行，中國郵政員工的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等其他需要不再由國家財政解決，而是歸入社會統(tǒng)籌逐步實現(xiàn)社會化。這與剝離企業(yè)社會性負擔的發(fā)展方向是一致的。但是由于各地市場化水平存在差異，政府對企業(yè)干預程度也呈現(xiàn)出不同。就筆者所訪談的湖北省J市郵政分公司就存在殘聯(lián)就業(yè)指標分配、學習培訓任務、“三萬”活動（干部下鄉(xiāng)駐村活動）等參與地方行政行為。

（2）冗員。作為社會性負擔的冗員意味著政府為了更好地實現(xiàn)社會穩(wěn)定等政治目標，把國有企業(yè)作為解決就業(yè)的絕佳工具，國有企業(yè)不能隨便解雇員工，支付冗員的工資就成了典型的政策性負擔。盡管中國郵政早已實現(xiàn)用工制度的公開化、市場化，但事實上其人力資源投入依舊存在冗余現(xiàn)象。首先，相當一部分地區(qū)郵政從業(yè)人員相對過剩。長期以來，郵政人力資源呈現(xiàn)出合同工流動性低、規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象（見表1）。由表1可見，中國郵政勞務工在從業(yè)人員中所占份額較大，存在“同工不同酬”現(xiàn)象，這也導致了合同工由于存在心理上的優(yōu)越感和事實上的穩(wěn)定地位而導致的流動性極低，其晉升在很大程度上依然是論資排輩，與外資和民營企業(yè)的員工相比，在市場的敏感度、技術革新的能力上缺乏競爭力；與此相對應的是，似乎是“二等員工”的勞務工往往身處一線，但由于待遇低下流動性較高，這也導致了培訓成本的浪費和忠誠員工的流失。

表1 搖中國郵政人力資源構(gòu)成情況

其次，人力資源配置與運用機制存在制約。為了充分利用現(xiàn)有資源，提高企業(yè)經(jīng)濟效益，中國郵政一直致力于多元化經(jīng)營，現(xiàn)已涉及郵務、金融、速遞物流、電子商務、保險等諸多領域。但是，按照專業(yè)化經(jīng)營模式，多個專業(yè)營銷人員往往面臨一個客戶，造成了人工成本的浪費和服務質(zhì)量的下降；在投遞方面，原有的一個投遞網(wǎng)絡，被人為地劃分為速遞網(wǎng)、報刊網(wǎng)、廣告專遞網(wǎng)、普郵網(wǎng)等，投遞路線和投遞對象多有重復，造成人力資源的浪費和低效，也降低了郵政網(wǎng)絡的資源共享度。由此可見，作為傳統(tǒng)國有企業(yè)，在新的時代背景下，中國郵政傳統(tǒng)郵政業(yè)務萎縮、新業(yè)務開發(fā)未見成效，人力資源結(jié)構(gòu)和素質(zhì)的現(xiàn)狀形成了一種“相對冗員”。

（3）價格扭曲。價格扭曲意味著為了補貼消費者和沒有自生能力的企業(yè)，企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務的價格受到壓制。中國郵政的價格扭曲總是與政府規(guī)制緊密地聯(lián)系在一起的。與通信、航空、交通等傳統(tǒng)性壟斷行業(yè)相比，關于郵政業(yè)的政府規(guī)制放開及放開程度呈現(xiàn)出滯后性和保守性，這與郵政公司以普遍服務為基礎密不可分。事實上，價格規(guī)制應建立在業(yè)務的市場性質(zhì)上：競爭性強的業(yè)務可由市場定價，自然壟斷性強的業(yè)務則由政府定價。在放松進入規(guī)制的環(huán)境中，政府定價必然有著不可避免的滯后性和不同程度的價格扭曲。如果以競爭性強弱為一條連續(xù)的鏈條，郵政的多元化業(yè)務事實上存在著明顯的競爭性差異（如圖2）。但是，由于傳統(tǒng)管理模式形成的路徑依賴，郵政業(yè)務基本以政府定價為主。以“國內(nèi)小包”為例，“國內(nèi)小包”利用了郵政資源優(yōu)勢，通達偏遠農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，顯示出了不同于民營企業(yè)存在投遞盲區(qū)的投遞全覆蓋特點，但省內(nèi)5元、省外8元的定價使得郵政盈利空間較小，盈利不足則又影響投遞速度和服務質(zhì)量，由此形成一種惡性循環(huán)。

圖2 郵政業(yè)務市場競爭性鏈條

由此可見，中國郵政事實上不僅僅承擔著追求利潤的經(jīng)濟職能，更重要的是還承擔著接納就業(yè)以維護社會穩(wěn)定和公平的政治職能。某種程度上來講，這種政治職能的承擔和政府的行政干預即是政策性負擔。由于目前我國尚未建立有效的機制將政府與商業(yè)分開，政府往往掌握著企業(yè)生存和發(fā)展的資源分配權(quán)力。在這樣的情勢下，國有企業(yè)承擔一定的“政策性負擔”則顯得較為普遍。

（二）國企主動承擔“責任”何以可能？

政企關系類似于權(quán)力-依賴關系，但處于弱勢的企業(yè)可以通過“平衡性”運作改變其弱勢地位［16］。也就是說，企業(yè)并不是“負擔”的被動接受者，也可能是主動而為之。希爾曼（Llimanetal，1995）也認為企業(yè)往往通過信息策略、財務刺激策略和政績支持策略以改善與政府關系獲取政治資源，而政績支持策略則意味著企業(yè)把自己的經(jīng)營活動與政府部門政績及偏好聯(lián)系起來，增加政企關聯(lián)，［17］這是一種主動承擔的“責任”。企業(yè)特別是國有企業(yè)為什么要主動承擔可能有損企業(yè)經(jīng)營績效的“負擔”呢？其主要原因是國有企業(yè)高管行事風格類似于政府官僚，國企高管身份可以與政府官員互換。這種身份的互換也從側(cè)面說明了“政企合一”的隱性事實。在這樣的體制中，國有企業(yè)高管的晉升機制成為了促使企業(yè)“自愿”承擔政策性負擔的隱性動因（廖冠民，沈紅波，2013）。［18］為了獲得更多的晉升機會，國有企業(yè)高管往往不僅僅追求更好的企業(yè)業(yè)績，而是在追求企業(yè)業(yè)績的同時有動力承擔更多的政策性負擔，并在此基礎上獲得掌握有考核和任免權(quán)的政府的認可和支持。更有甚者，“國企高管的第一目標往往不是企業(yè)利益的最大化，而是贏得上司的賞識?！保?9］由此可見，響應政府號召、迎合政府意愿等為政府“排憂解難”的主動承擔責任行為與被動接受政府強加的“負擔”并無截然的分野。

四、基于國企政策性負擔存與留困境的治理思路

社會交換理論認為個體或組織的互動從本質(zhì)上來講是一個交換的過程，而交換則隱含著自我利益和相互依賴，其本質(zhì)則是個體或組織通過交換資源達到互惠的目的。［20］對于企業(yè)來講，與投資者、員工、顧客、政府等利益相關者形成良好的社會關系是其持續(xù)發(fā)展的基礎。因此，企業(yè)特別是國有企業(yè)承擔慈善捐助、環(huán)境保護等社會責任可以塑造企業(yè)形象形成行業(yè)競爭力、提高顧客忠誠度、獲得政府支持，營造良好的經(jīng)營環(huán)境。Porter也認為企業(yè)的慈善捐助、環(huán)境保護創(chuàng)新可以形成企業(yè)的核心競爭力，不僅僅可以彌補企業(yè)由于承擔社會責任增加的成本，甚至可以給企業(yè)帶來凈收益。然而，資源依賴理論則認為，在資源交換活動中，組織對關鍵性資源的需求往往造成組織對資源掌握者的依賴。為獲取資源，組織往往會采取積極的行動達成交換。［21］在政企關系中，雙方地位和交換的不平等使得企業(yè)往往尋求主動的政治關聯(lián)。也正是基于此，“主動性”的企業(yè)社會責任掩蓋了部分事實上“被動性”的政策性負擔（如圖3）。這也為政企關系的處理和國企改革提供了新的視角：

圖3

（一）改革思路：由簡單的私有化取向到價值導向的轉(zhuǎn)變

國有企業(yè)低效率的深層次原因在自由主義經(jīng)濟學家看來是產(chǎn)權(quán)的國有所致。從中國郵政的EMS速遞在快遞市場占據(jù)半壁江山到民營企業(yè)進入后迅速衰落可見一斑。但是事實上，國有企業(yè)也因為其在制度上所享有的便利而存在“比較優(yōu)勢”，這也造就了國有企業(yè)在和具有強勁的資本和先進技術的跨國企業(yè)競爭中有著不俗的表現(xiàn)（進入《財富》500強的中國企業(yè)中90%以上都屬于國有企業(yè)，中國郵政也在列）。由此可見，通過私有化路徑實現(xiàn)國企改革固然是一條可以參考的路徑，但不能盲目樂觀。深入觀察和探索可以發(fā)現(xiàn)，民營企業(yè)可能因為缺乏國家支撐和政治關聯(lián)在融資、技術創(chuàng)新等方面存在困難，也有可能因為太多的政治關聯(lián)而承擔過多的政策性負擔導致破產(chǎn)、資金鏈斷裂等不良后果。因此，國企改革的關鍵不在于其應不應該存在的問題，而是其盈利的目標在于公共利益，而不是被資本家、官員和國家機器所吞噬（黃宗智，2009）［22］；國有企業(yè)本應是解決社會不公的利器，不是社會不公的根源。從這個角度來講，國企承擔一定的“政策性負擔”理所當然。也就是說，對于國有企業(yè)而言，社會責任的承擔應由一種工具理性向價值理性轉(zhuǎn)變。

（二）政府行為：減少政府干預，剝離過度的政策性負擔

事實上，政策性負擔更多地表現(xiàn)為政府對國有企業(yè)經(jīng)營過程的干預，特別是在人事配置、政治任務下達等方面。眾所周知的是政府對國有企業(yè)經(jīng)營過程的盲目干預往往造成市場的扭曲，要么形成壟斷地位獲取壟斷利潤，因為承擔與所獲利潤并不匹配的社會責任成為千夫所指；要么因為經(jīng)營不善缺乏企業(yè)績效，不僅不能承擔一定的社會責任，反而成為需要政府耗費行政資源予以扶持的政府負擔。因此，政策性負擔應由政府占據(jù)主導地位的情勢切實轉(zhuǎn)變?yōu)橐試衅髽I(yè)為主導的“主動”行為，這種主動的責任承擔以企業(yè)盈利能力和盈利結(jié)果為前提。國有企業(yè)承擔社會責任必須堅持責任與自愿的統(tǒng)一，從政府角度來說，要求和鼓勵國企積極承擔社會責任；從企業(yè)角度來說，要在自身經(jīng)濟利益得到保障的基礎上承擔社會責任，并用通過承擔社會責任得到額外的經(jīng)營外匯報，比如社會聲譽的提升，知名度和美譽度的擴大，與政府關系的改善等，這對作為理性主體的企業(yè)來說是不容置疑的，因為國有企業(yè)首先是企業(yè)的性質(zhì)，其次才是國有的特征。企業(yè)尚不存，國有無意義。因此，在承擔社會責任的問題上，政府必須從尊重企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)入手，本著自愿、適度、協(xié)商的原則行事。從根本上說就必須努力實現(xiàn)從政府與國企治理關系行政治理向公司治理轉(zhuǎn)型。

（三）績效考核：建立科學的業(yè)績考核體系，轉(zhuǎn)變國企高管身份。

本研究表明，“被動”的政策性負擔以一種“主動”的企業(yè)社會責任面目出現(xiàn)時，政府干預的事實即被隱匿。潛在的原因是國有企業(yè)猶如另一個官場，其運轉(zhuǎn)機制與行政系統(tǒng)別無二致，國企經(jīng)理人主動迎合政府意愿承擔更多的政策性負擔能獲得更多的晉升機會，市場化水平較低的地區(qū)尤為如此。在中國現(xiàn)有的壓力型體制下，晉升錦標賽和行政發(fā)包制成為了具有中國特色的行政運行機制（榮敬本，1997；周黎安，2007；周黎安，2014）。［23］國有企業(yè)顯然也納入了此種運行機制，地方政府為了完成上級行政任務，往往將行政任務即政策性負擔的完成情況直接納入考核國企經(jīng)理人的范疇。為了減少國有企業(yè)主動承擔政策性負擔的激勵，激勵國企經(jīng)理人將注意力集中在經(jīng)濟業(yè)績上，有必要減少對國企經(jīng)理人政策性負擔因素的考核。這也說明國企改革并不是簡單的私有與國有、私營與國營的二元對立問題，更重要的是“企業(yè)”人員在市場經(jīng)濟中的目的、價值觀和工作倫理的問題：國企經(jīng)理人由游走于官場和商場的“準官僚”向真正的企業(yè)家轉(zhuǎn)變，員工以其工作技能晉升，企業(yè)內(nèi)部的“官本位”氛圍由以“顧客導向”的企業(yè)文化取代。［24］

我們有理由相信，國有企業(yè)有其存在的必要性，其價值體現(xiàn)于公共責任的彰顯。通過“行政治理”向“公司治理”的轉(zhuǎn)變，希望就在轉(zhuǎn)角。

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責任編輯：唐瓊

F61

A

1008-6323（2016）02-0084-05

1.肖芬蓉，長江大學馬克思主義學院講師；2.班琨，中國郵政集團總公司荊州分公司研究員。

2016-03-01

2014年度湖北省高等學校青年教師深入企業(yè)行動計劃項目（項目編號：XD2014086）和長江大學人文社科基金青年項目《低碳經(jīng)濟下行政生態(tài)與生態(tài)行政研究》（項目編號：2012csq011）。