農(nóng)村土地三權(quán)分置的內(nèi)在邏輯

[摘要] 本文從農(nóng)村土地權(quán)利制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)演變要求契合的理論判斷展開(kāi)，對(duì)當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)演變進(jìn)行了分析，認(rèn)為固化的農(nóng)村土地權(quán)利制度與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)演變中產(chǎn)生的多元化新訴求之間出現(xiàn)了摩擦和明顯失衡，提出從二權(quán)分離邁向三權(quán)分離，就是以契合多元訴求為導(dǎo)向?qū)r(nóng)村土地權(quán)利在各權(quán)利主體間的再分配，以此闡明我國(guó)農(nóng)村土地三權(quán)分置的內(nèi)在邏輯。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村土地； 三權(quán)分置； 農(nóng)村土地制度供給

[中圖分類號(hào)] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 0529-1445（2018）12-0050-04

改革開(kāi)放40年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、城市農(nóng)村形態(tài)及利益訴求都發(fā)生了巨大的變化。研究我國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題及相關(guān)制度改革，也必須將其置于這種變化中，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新格局中進(jìn)行審視。

農(nóng)村土地權(quán)利制度變遷應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)演變和利益訴求調(diào)整相契合

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)帶來(lái)各類資源的重新分配和利用，社會(huì)格局也會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而發(fā)生變化，基于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的雙重變化，整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)的利益形態(tài)和利益關(guān)系就處于一種動(dòng)態(tài)的變化之中。這種形態(tài)變化包含了由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的總量上、絕對(duì)性的提升和優(yōu)化，同時(shí)也包含了由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展自身無(wú)法做到絕對(duì)平衡而產(chǎn)生的新的利益訴求。原本與舊制度契合的利益形態(tài)隨著這種動(dòng)態(tài)發(fā)展逐漸演變?yōu)樾碌纳踔镣耆煌睦嫘螒B(tài)，利益關(guān)系也隨之由原來(lái)的平衡或較為平衡變?yōu)椴黄胶饣蛘邍?yán)重失衡。此時(shí)，新的利益形態(tài)就會(huì)與舊的體制安排產(chǎn)生摩擦。因此，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展演變帶來(lái)的新的利益形態(tài)與制度供給間的摩擦，就是制度供給調(diào)整或者制度改革的出發(fā)點(diǎn)和基礎(chǔ)，制度調(diào)整和改革的方向就是縮小二者的摩擦，解決二者間存在的差異，以此來(lái)重新契合新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益訴求，最終實(shí)現(xiàn)平衡的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益形態(tài)。農(nóng)民土地權(quán)利的調(diào)整也應(yīng)遵循上述制度供給的基本邏輯，這是討論農(nóng)民土地權(quán)利制度改革基礎(chǔ)和必要性的重要判斷。

我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)發(fā)生了重要且本質(zhì)的變化：靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)已轉(zhuǎn)換為動(dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)

靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)是指由國(guó)家層面的制度對(duì)城市居民和農(nóng)村居民進(jìn)行分別管理，這種管理依據(jù)戶籍進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，城市居民和農(nóng)村居民所擁有的各類權(quán)利在這種嚴(yán)格區(qū)分管理的制度下呈現(xiàn)出巨大的差異。在改革開(kāi)放前，我國(guó)就是以嚴(yán)格的靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)形成農(nóng)村和城市兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立部分，除了特殊的國(guó)家項(xiàng)目和政策，不存在大規(guī)模的農(nóng)民在城鄉(xiāng)間流動(dòng)，農(nóng)民被固化在農(nóng)村，通過(guò)實(shí)際占有農(nóng)村土地、經(jīng)營(yíng)土地、使用土地獲得幾乎全部生產(chǎn)生活資料。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)利益形態(tài)發(fā)生巨變，資源配置不平衡，農(nóng)民僅依靠其農(nóng)民身份通過(guò)土地獲得的資源已經(jīng)無(wú)法滿足其在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)階段的生活發(fā)展需要。農(nóng)民除了要利用手中依據(jù)其農(nóng)民身份獲得資源，還往往要進(jìn)入城市利用其他資源，才能滿足其發(fā)展需要，這也正是城鎮(zhèn)化的歷史背景和達(dá)到新平衡的必經(jīng)之路?；谖覈?guó)國(guó)情，農(nóng)民數(shù)量過(guò)于龐大，城市資源相對(duì)有限，城市為農(nóng)民提供的資源穩(wěn)定性和充足性不高，無(wú)法在短時(shí)期內(nèi)滿足所有農(nóng)民的所有需求。因此，農(nóng)民必須要同時(shí)保持進(jìn)入城市和返回農(nóng)村的自由，即處于動(dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)，才能盡可能滿足其與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所匹配的生活和發(fā)展需求，單靠農(nóng)村或城市一方，都無(wú)法為整個(gè)農(nóng)民群體提供所有需要的資源和保障。

動(dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)中最重要的特征是產(chǎn)生了對(duì)農(nóng)村土地功能的多元化訴求

從農(nóng)民視角來(lái)看，第一，土地經(jīng)營(yíng)收入比重下降，但是土地的社會(huì)保障功能依然存在。土地的功能不僅僅是生產(chǎn)資料，更是農(nóng)民未來(lái)生活的風(fēng)險(xiǎn)抵御物資，是部分社會(huì)保障功能的替代物。如何處置其手中的土地意味著農(nóng)民對(duì)未來(lái)生活方式的選擇，意味著對(duì)未來(lái)收入的長(zhǎng)期安排，意味著農(nóng)民要找到新的風(fēng)險(xiǎn)抵御方式來(lái)代替土地。第二，地租高低已經(jīng)成為直接影響農(nóng)民選擇如何安排土地資源以及如何處理其土地權(quán)利的重要因素。農(nóng)民對(duì)土地增值、通過(guò)土地牟利的期望越來(lái)越高，激發(fā)了農(nóng)民主動(dòng)進(jìn)行土地權(quán)利資本化的需求。從地方政府視角看，農(nóng)村土地的承載功能變得越來(lái)越重要，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速帶來(lái)不斷增長(zhǎng)的用地需求，地方政府在實(shí)際行動(dòng)上強(qiáng)烈地表現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民土地的需求。從國(guó)家視角看，我國(guó)的土地制度在不同的歷史階段服務(wù)于不同的國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。改革開(kāi)放初，農(nóng)村的土地要素基于靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)不斷地低價(jià)供給，這樣的制度設(shè)計(jì)是國(guó)家工業(yè)化高速發(fā)展戰(zhàn)略所需要的。隨著我國(guó)工業(yè)和城市發(fā)展水平的大幅度提高，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略也由強(qiáng)調(diào)工業(yè)化發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮穩(wěn)定、耕地保護(hù)、糧食安全成為農(nóng)村發(fā)展的主要問(wèn)題。同時(shí)，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶來(lái)對(duì)土地資源高效利用的需求，而農(nóng)民的“候鳥(niǎo)式”遷徙必將弱化其自己經(jīng)營(yíng)土地和使用土地的產(chǎn)出效率。在這種背景下，保護(hù)農(nóng)民利益的同時(shí)提高土地利用效率是符合國(guó)家根本利益的必然選擇。

可見(jiàn)，在動(dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)下，國(guó)家、地方政府、農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地功能產(chǎn)生了新的訴求，并且這些訴求不完全一致且同步。在動(dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村土地需要承擔(dān)自身發(fā)展、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間承載、國(guó)家發(fā)展和糧食安全等多元功能。

固化的農(nóng)村土地權(quán)利制度與多元化新訴求間出現(xiàn)明顯失衡

新中國(guó)成立之初，滿目瘡痍，對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)最為重要的就是迅速發(fā)展工業(yè)，因此實(shí)行了以城鄉(xiāng)分治為核心方式的“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市”的大戰(zhàn)略?，F(xiàn)行農(nóng)民土地權(quán)利制度就是產(chǎn)生于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要，農(nóng)民不需要城市滿足其需求，城市也無(wú)法容納大量農(nóng)民，農(nóng)民通過(guò)其土地權(quán)利獲取生產(chǎn)生活的資料，此時(shí)農(nóng)民土地權(quán)利制度與靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)高度契合。

但靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)演變?yōu)閯?dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)，當(dāng)前只有在動(dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民生活和發(fā)展的基本需要才能被滿足，社會(huì)也才能穩(wěn)定，而農(nóng)民土地權(quán)利制度仍然保留靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)中誕生的基本特征，產(chǎn)生了一系列摩擦。一方面，從農(nóng)民角度看，雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得重大成就，但總體而言，我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍不平衡，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入水平遠(yuǎn)不及城市居民水平。因此，必須把保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利擺在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位，制度變遷也應(yīng)順應(yīng)這一趨勢(shì)。另一方面，從土地利用效率來(lái)看，隨著靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)演變?yōu)閯?dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)民手中土地資源的利用也發(fā)生了明顯變化，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工生活，農(nóng)民無(wú)法再用過(guò)去的模式來(lái)經(jīng)營(yíng)土地，農(nóng)民自己對(duì)其承包地、宅基地以及地上住宅的利用效率都明顯降低，而由于固化的土地權(quán)利，其他主體很難高效利用這些土地。因此，固化的土地權(quán)利安排直接造成農(nóng)村土地制度效率的損失，影響著農(nóng)村土地制度績(jī)效，影響著農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的實(shí)現(xiàn)。

因此，農(nóng)民對(duì)其土地權(quán)利從靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)中通過(guò)占有土地、經(jīng)營(yíng)土地獲得收益的單一訴求演變?yōu)閯?dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)，既要保證自己在土地上的長(zhǎng)期權(quán)利和長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期以應(yīng)對(duì)市民化過(guò)程中的各類風(fēng)險(xiǎn)（涉及個(gè)人能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度調(diào)整、城市容納能力等問(wèn)題），還要求通過(guò)對(duì)手中的土地權(quán)利市場(chǎng)化配置增強(qiáng)土地財(cái)產(chǎn)性以獲得更多土地收益。這是當(dāng)前農(nóng)村土地制度安排和農(nóng)民土地權(quán)利制度改革要滿足的主要訴求。另一方面，由于農(nóng)民長(zhǎng)時(shí)間在城市居住生活，土地與農(nóng)民之間出現(xiàn)了事實(shí)上的物理性的“人地分離”，農(nóng)民無(wú)法高效利用其土地，農(nóng)民保留的土地也應(yīng)當(dāng)通過(guò)讓其他主體利用來(lái)提高土地資源利用效率，增加整體社會(huì)效益的同時(shí)，也增加農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)收入，而其他主體對(duì)土地的利用又不能影響農(nóng)民和集體在土地上的長(zhǎng)期權(quán)利。

通過(guò)分解土地權(quán)利來(lái)滿足對(duì)土地權(quán)利的多元訴求，以契合動(dòng)態(tài)二元格局是當(dāng)前農(nóng)村土地制度變遷的首要取向。

從二權(quán)分離邁向三權(quán)分離：以契合多元訴求為原則對(duì)土地權(quán)利在各權(quán)利主體間再分配

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系中，經(jīng)濟(jì)制度的核心就是產(chǎn)權(quán)被如何界定并得以實(shí)現(xiàn)。不管是從國(guó)外土地權(quán)利價(jià)值取向的變遷來(lái)看，還是從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，權(quán)利束中最重要、最核心的不是絕對(duì)的所有權(quán)，而是收益權(quán)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)也不例外，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的根本就在于實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)權(quán)能對(duì)應(yīng)的收益。因此，雖然農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)被界定為一個(gè)完整的產(chǎn)權(quán)權(quán)利束，但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民自身發(fā)展的背景下，在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，人們往往需要基于權(quán)利收益的清晰化將土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)行分離，通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能清晰界定并進(jìn)行分離，同時(shí)對(duì)如何實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利進(jìn)行明確有效的安排，達(dá)到權(quán)責(zé)清晰、權(quán)責(zé)利三者統(tǒng)一的目的，使各權(quán)利主體各盡其能、各得其利，最終提高土地資源的配置效率。

我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)分離帶來(lái)效率的提高，首先表現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)第一次分離——土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離上。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的重大變革，本質(zhì)上就是對(duì)原本歸為一體由集體擁有的土地產(chǎn)權(quán)束進(jìn)行了分離，將土地產(chǎn)權(quán)束分為所有權(quán)和使用權(quán)，所有權(quán)歸集體擁有，而使用權(quán)分離出來(lái)分配給集體內(nèi)的農(nóng)民，通過(guò)權(quán)利分離將土地上的收益分配給集體和農(nóng)民兩個(gè)主體，滿足了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局中集體和農(nóng)民對(duì)土地上的收益分配各自的訴求，而這就是成功的制度安排的核心。

面對(duì)靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換為動(dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村土地制度尤其是土地權(quán)利制度改革的呼聲也愈來(lái)愈強(qiáng)烈，制度改革勢(shì)在必行。其中具有代表性的一種觀點(diǎn)是照搬西方“私有化”+“市場(chǎng)化”+“規(guī)?；钡淖龇ǎ岢鰧⑼恋赝暾乃袡?quán)賦予農(nóng)民，農(nóng)民可以自由賣掉手中土地，土地實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。這種提法不僅不符合我國(guó)基本國(guó)情，而且具有巨大的危害性和煽動(dòng)性。因?yàn)?，即便在我?guó)的實(shí)際城鎮(zhèn)化率（非常住人口城鎮(zhèn)化率）達(dá)到70%時(shí)，快速城鎮(zhèn)化階段基本結(jié)束，我國(guó)仍將有4、5億農(nóng)民，而基于我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，即便18億畝耕地紅線仍然保持，按4億農(nóng)民計(jì)算，留在農(nóng)村的農(nóng)民每人僅有4.5畝耕地，顯然如此少的資源無(wú)法滿足這些農(nóng)民在這個(gè)現(xiàn)代社會(huì)的生活生產(chǎn)需要。而一旦允許土地私有化和自由買賣，一方面，土地兼并將迅速出現(xiàn)。另一方面，農(nóng)民又無(wú)法在城市完全立足（已經(jīng)進(jìn)入非常緩慢的城鎮(zhèn)化階段），最終的結(jié)果必然是城市貧民窟化與農(nóng)村社會(huì)沖突的同步加劇，其激烈程度將遠(yuǎn)比其他發(fā)展中國(guó)家嚴(yán)重。在國(guó)際上，印度因?yàn)?9世紀(jì)實(shí)行土地私有化政策后，80%的土地通過(guò)兼并由1%的人所有，10億農(nóng)民中有8億農(nóng)民沒(méi)有土地1，這種情況一直持續(xù)到現(xiàn)在，農(nóng)民的利益以及長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)會(huì)被大大損害且無(wú)法逆轉(zhuǎn)，印度整體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也被大大拖滯。因此，在我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地私有制打著賦予農(nóng)民完整權(quán)利的旗號(hào)，實(shí)際是從農(nóng)民手中將完整的土地產(chǎn)權(quán)奪走，而集體土地所有權(quán)正是對(duì)出現(xiàn)這種局面最有效的抵抗。因此，當(dāng)前農(nóng)村土地制度創(chuàng)新不能顛覆土地集體所有制，而是要堅(jiān)持在集體土地所有制的基礎(chǔ)上，繼續(xù)對(duì)土地上的來(lái)自不同主體的利益訴求進(jìn)行第二次剖析和細(xì)分，將這些分割后的權(quán)利賦予對(duì)應(yīng)的主體，滿足其對(duì)土地收益的訴求，契合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)新格局對(duì)土地資源的需求。

當(dāng)前農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)權(quán)利束實(shí)際上包括了農(nóng)民基于集體身份分配土地的權(quán)利和占用、使用的權(quán)利。這些權(quán)利對(duì)應(yīng)的收益和需求在靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)時(shí)是一體的，即農(nóng)民從集體分配而來(lái)土地，其目的和用途就是通過(guò)自己使用土地，獲得收入，保證生活需要。隨著靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)演變?yōu)閯?dòng)態(tài)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)民原本一體化的收益和需求開(kāi)始明顯分化為兩個(gè)權(quán)利訴求，一個(gè)權(quán)利是要保證農(nóng)民對(duì)土地的分配權(quán)和長(zhǎng)遠(yuǎn)土地權(quán)利預(yù)期來(lái)滿足農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)的需求，另一個(gè)權(quán)利是要通過(guò)轉(zhuǎn)讓給他人實(shí)際使用土地來(lái)增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入和土地收益。因此，應(yīng)依據(jù)兩大訴求，對(duì)農(nóng)民手中的土地權(quán)利依據(jù)土地價(jià)值形態(tài)進(jìn)行第二次分解（所有權(quán)和使用權(quán)分離是第一次分解）。首先，要滿足農(nóng)民保留部分權(quán)利來(lái)滿足市民化過(guò)程中抵御風(fēng)險(xiǎn)的訴求，這個(gè)訴求要求保證農(nóng)民對(duì)土地的分配權(quán)和長(zhǎng)遠(yuǎn)土地權(quán)利預(yù)期，也就是說(shuō)，這個(gè)訴求要求穩(wěn)定并明確集體與農(nóng)民在土地上的權(quán)利關(guān)系，只有集體擁有所有權(quán)、農(nóng)民擁有根據(jù)集體身份對(duì)土地的分配權(quán)才能契合農(nóng)民在市民化過(guò)程中抵御風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)保障訴求。集體對(duì)土地的所有權(quán)和農(nóng)民對(duì)土地的分配權(quán)共同保障了農(nóng)民的這部分訴求。其次，要滿足農(nóng)民在“人地分離”狀態(tài)下把土地轉(zhuǎn)讓給他人實(shí)際使用來(lái)增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入和土地收益的訴求，就要求從農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)中分離出來(lái)一部分權(quán)利，賦予其市場(chǎng)交易功能來(lái)實(shí)現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值，這部分權(quán)利可以通過(guò)市場(chǎng)配置轉(zhuǎn)讓給其他主體使用，如此構(gòu)成動(dòng)態(tài)的土地權(quán)利體系和土地利用關(guān)系，從集體和農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的二權(quán)分離邁向集體、農(nóng)民和其他主體對(duì)農(nóng)村土地的三權(quán)分離。

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（作者簡(jiǎn)介：郭冠男，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所綜合研究室主任、副研究員）

責(zé)任編輯 / 梁齊勇