地下綜合管廊PPP項目實務要點分析

袁志陽，曹云峽

(長春工程學院，長春 130021)

地下綜合管廊PPP項目實務要點分析

袁志陽，曹云峽

(長春工程學院，長春 130021)

城市地下綜合管廊基于我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、地下基礎設施建設相對滯后的大背景下被政府推出，而采用PPP模式來建設和運營地下綜合管廊被視為該等項目投融資方式的一種創(chuàng)新機制。由此，通過論述綜合管廊項目投資范圍的合理確定、運作方式比較、定價及調(diào)整機制、績效管理機制和風險類型及應對這五個方面，來歸納關(guān)于建設地下管廊PPP項目實務要點，供專業(yè)人士參考。

地下綜合管廊；PPP項目；運作方式；項目實務

隨著社會的發(fā)展，地下綜合管廊逐漸成為城市建設的焦點，2015年2月，財政部、住房城鄉(xiāng)建設部在《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》(財建(2015)29號)中就已強調(diào)為緩解地方債務風險，當前在地下綜合管廊等市政公用領(lǐng)域重點推進的符合條件的存量項目可優(yōu)先考慮按照PPP模式轉(zhuǎn)型，加強政府和社會資本的風險分擔和權(quán)益融合。

一、綜合管廊項目投資范圍的合理確定

地下綜合管廊[1]項目投資范圍的合理確定是項目合作初期的一大難題，值得PPP項目合作各方引起重視。在綜合管廊PPP項目[2]實踐操作中，部分項目僅完成項目前期立項工作，但并未提供項目的初步文件，甚至項目的可行性研究報告尚未完成即開始PPP項目采購工作。PPP項目實施機構(gòu)在編制項目實施方案、合理確定項目投資總額時，應當重點關(guān)注項目類型(新建或存量)、管廊上覆道路是否納入項目合作范圍等因素。

(一)存量資產(chǎn)(包括在建管廊)納入項目投資范圍

將存量資產(chǎn)納入投資范圍按PPP模式進行改造有利于盤活社會存量資本，有效彌補財政投入不足，防范和化解政府性債務風險。同時，利用與新建管廊項目捆綁投資方式，通過對存量資產(chǎn)進行融資抵押、資產(chǎn)證券化等手段化解項目現(xiàn)有債務困境，有利于拓寬項目融資渠道，創(chuàng)造更多現(xiàn)金用于該新項目建設。

(二)管廊上覆道路部分納入項目投資范圍

國辦發(fā)61號文件提出了管廊工程規(guī)劃應與地下空間規(guī)劃、道路規(guī)劃等保持銜接，合理確定地下管廊建設布局、管線種類等總體規(guī)劃的要求，并逐步提高城市道路配建地下綜合管廊的比例。因此，將管廊上覆道路打包納入項目投資范圍能夠與城市區(qū)域建設規(guī)劃和道路規(guī)劃有效連接，在城市新區(qū)、開發(fā)區(qū)域的新建道路建設中根據(jù)功能要求，同步建設地下綜合管廊。老城區(qū)在結(jié)合舊城更新、道路改造的基礎上，也因地制宜統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設的統(tǒng)籌規(guī)劃與發(fā)展。

二、綜合管廊PPP項目運作方式比較

地下綜合管廊項目雖然具有初期投資規(guī)模巨大、地下管線種類繁雜等特點，但是長期經(jīng)濟效益明顯，建成后使用壽命長，不會產(chǎn)生重復開始等生產(chǎn)費用，同時能夠帶來巨大的社會效益和環(huán)境效益。根據(jù)筆者及團隊在PPP項目的實踐經(jīng)驗，采用PPP模式[3-4]運作地下綜合管廊建設可以根據(jù)管廊的不同性質(zhì)和投資范圍，通過以下幾種項目模式進行：

(一)新建管廊PPP項目

1.BOT模式

采用BOT模式的綜合管廊項目，通常由社會資本和政府方指定出資機構(gòu)共同出資設立的PPP項目公司具體負責地下綜合管廊的設計、投融資、建設、運營維護等工作，并在項目合作期滿后將管廊無償移交給政府指定接收機構(gòu)。在項目合作期內(nèi)，政府授予項目公司經(jīng)營權(quán)，項目公司通過向入廊管線單位收取管廊租賃費(包括管廊單位的入廊費用及日常維護費)，并由政府每年度根據(jù)項目的實際運營情況進行考核，給予項目公司可行性缺口補助。具體模式如圖1所示：

圖1 BOT模式運作圖

2.BOO模式

BOO(Build-Own-Operate，建設—擁有—運營)模式由BOT模式演變而來，二者的主要區(qū)別是，在BOO模式下,一般會在合同中注明保證公益性的約束條款，不涉及項目期滿的移交。采用BOO模式目的在于鼓勵PPP項目公司從項目全壽命期的角度合理建設和經(jīng)營設施，以提高項目產(chǎn)品或服務的質(zhì)量，追求全壽命期的總成本降低和效率的提高，使項目的產(chǎn)品或服務價格更低。

3.BOOT模式

BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，建設—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)模式結(jié)合了BOT和BOO模式各自的特點，提供了一種較為折中的路線，雖然PPP項目公司最終必須履行項目設施移交義務，但在項目合作期內(nèi)，作為項目的經(jīng)營者，項目公司對項目設施具有自主的、完整的、充分的所有權(quán)。

(二)存量(包括在建)項目

1.TOT模式

采用TOT模式的綜合管廊項目，通常由政府將已存在的項目資產(chǎn)，包括管廊及其附屬設施通過有償轉(zhuǎn)讓的方式讓予PPP項目公司，并授予項目公司一定期限的項目經(jīng)營權(quán)，在該項目合作期內(nèi)項目公司向管線單位收取租賃費或使用費，并根據(jù)實際情況可由政府提供可行性缺口補助，項目合作期滿后由項目公司將項目資產(chǎn)移交給政府或政府指定接收機構(gòu)。具體模式如圖2所示：

2.LOT模式

地下綜合管廊的LOT(Lease-Operate-Transfer，租賃—運營—移交)模式指政府將存量管廊資產(chǎn)的運營、維護及用戶服務職能授予中選社會資本/PPP項目公司，通過合同安排向其支付相關(guān)管理費，而政府仍然承擔公共資產(chǎn)投資的職責并保留公共資產(chǎn)的所有權(quán)。在LOT模式下，由于不涉及存量資產(chǎn)的投資建設，因此社會資本并沒有項目融資上的風險，政府通常重視社會資本在項目經(jīng)營、維護和管理上的專業(yè)水準。

圖2 TOT運作模式圖

3.ROT模式

ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer，改建—運營—移交)模式是指政府在TOT模式的基礎上增加項目改建、擴建內(nèi)容，因此該模式同樣適用于存量管廊項目，項目公司除了需要支付資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的對價和資產(chǎn)運營維護之外，還需要負責管廊或管線的改建或擴建以滿足老城區(qū)舊城更新、道路改造等具體規(guī)劃要求。

三、管廊使用費的定價及調(diào)整機制

(一)管廊使用費的構(gòu)成

1.入廊費

入廊費是指主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設施建設成本，入廊管線單獨敷設和更新改造成本等因素確定收費標準，須由各入廊管線單位一次性支付或分期支付用于彌補管廊建設成本的費用。

2.日常維護費

日常維護費是指主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設施維修、更新等維護成本，以及管線占用地下綜合管廊空間比例、對附屬設施使用強度等因素合理確定收費標準，須由各入廊管線單位按確定的計費周期向管廊運營單位逐期支付用于彌補管廊日常維護、管理支付的費用。

(二)管廊使用費標準的確定

1.協(xié)商確定

按照市場化原則協(xié)商確定，城市地下綜合管廊使用費原則上應由管廊建設運營單位與各入廊管線單位通過協(xié)商方式確定其收費標準。將管廊項目的綜合評估結(jié)果作為調(diào)查收費標準的依據(jù)。管廊建設運營單位與入廊管線單位雙方簽訂《入廊協(xié)議》，確定管廊使用費收費標準時，應同時建立管廊使用費收費標準的定期調(diào)整機制，確定調(diào)整周期、調(diào)整方式。

2.管廊使用費實行政府定價或指導價

按照政府定價或指導價確定，對暫不具備管廊建設運營單位與入廊管線單位雙方協(xié)商定價條件的城市地下綜合管廊，管廊使用費的收費標準可實行政府定價或政府指導價。依法開展定價調(diào)價程序工作。列入地方定價目錄的，制定、調(diào)整城市地下綜合管廊使用費收費標準，應依法履行成本監(jiān)制、成本調(diào)查、專家論證、信息公開等程序，保證定調(diào)價工作程序規(guī)范、公開、透明，自覺接受社會監(jiān)督。

(三)管廊使用費收費標準的調(diào)整

1.合理調(diào)整管廊使用費的收費標準

通常在綜合管廊項目進入項目運營期后，會綜合考慮影響管廊使用費變動的關(guān)鍵因素，合理設定管廊使用費的調(diào)價機制，以實現(xiàn)既能夠保障管廊項目社會資本方可以獲取合理收益，又能防止其獲取不合理的超額收益。

2.管廊使用費收費標準調(diào)整方式

制定調(diào)價公式。在城市地下綜合管廊PPP項目實踐操作中，綜合考慮管廊運營期間的CPI指數(shù)、銀行貸款基準利率等關(guān)鍵性因素，制定調(diào)價公式，并且設定相應的調(diào)價觸發(fā)機制。根據(jù)既定的調(diào)價周期調(diào)整管廊使用費收費標準，以實現(xiàn)管廊使用費的動態(tài)調(diào)整。該種調(diào)價公式的調(diào)整方法，被較多的管廊PPP項目所采用。

3.調(diào)價程序

(1)遵照協(xié)商確定的調(diào)價程序。如由管廊建設運營單位與收入廊管線單位協(xié)商確定管廊使用費收費標準[5]的，應當按雙方簽署《入廊協(xié)議》約定的調(diào)價程序開展調(diào)價工作。(2)遵行法定的調(diào)價程序。如地下綜合管廊使用費實行政府定價或政府指導價的，應當按照政府定價或指導價調(diào)整的法定程序辦理相關(guān)的申請和審批手續(xù)。

四、綜合管廊PPP項目績效管理機制

(一)績效考核指標的選取

績效考核評價體系中首要的問題是考核指標的選取，政府和中選社會資本/PPP項目公司應當根據(jù)項目的特點和實際情況在《PPP項目合同》中明確約定適當?shù)目冃Э己酥笜?。對于地下綜合管廊PPP項目而言，考慮其運行和維護的自身特點，在實踐中通常選舉的績效考核指標可以涵蓋項目設施維護情況、項目設施運行情況、項目安全管理、應急事件處置、項目公司專業(yè)人員配備與制度建設、用戶滿意度和公眾滿意度等各方面，并應在各個方面進行進一步的細化，以便于真正具備可操作性和客觀性。

(二)績效考核指標的評價標準

目前，績效考核標準設定的方法主要包括參照法、歷史數(shù)據(jù)法、計劃標準法等。其中，參照法是指以其他同類項目的績效情況作為評價標準。就綜合管廊PPP項目來看，鑒于目前尚無非常成熟的參照項目可供參考，且各地所建的管廊在規(guī)格、標準上都有所差異，故實踐中通常并不選取該種方式。

(三)績效考核結(jié)果

為了對項目公司形成有效約束，綜合管廊《PPP項目合同》中通常應當明確約定未達到績效標準的后果，具體包括：

1.扣減政府付費，《PPP項目合同》中通常會根據(jù)設施或服務在整個項目中的重要程度以及未達到績效標準的情形和影響程度分別設置相應的政府付費扣減比例。

2.如果長期或者多次無法達到績效標準，或者未達到績效標準的情形非常嚴重，還有可能構(gòu)成嚴重違約從而導致合同終止?；蛘叱鲇诔浞职l(fā)揮社會資本及項目公司積極性的考慮，通常也可以在綜合管廊《PPP項目合同》中約定相應的獎勵條款，當項目實際效績優(yōu)于約定標準的，項目實施機構(gòu)應執(zhí)行項目合同約定的獎勵措施。

五、綜合管廊項目的風險類型[6]及應對

(一)社會穩(wěn)定風險

項目單位在組織開展重大項目前期工作時，應當征詢相關(guān)群眾意見，查找并列出風險點、風險發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解風險的方案措施，提出采取相關(guān)措施后的社會穩(wěn)定風險等級建議，并將社會穩(wěn)定風險分析作為項目可行性研究報告、項目申請報告的重要內(nèi)容并設獨立篇章。

(二)項目審批風險

項目實施機構(gòu)或者其指定的主體應當依法完成地下綜合管廊PPP項目的PPP模式審批手續(xù)，并根據(jù)項目實際情況完成項目前期建設手續(xù)審批等工作。

(三)土地獲取風險

土地獲取風險中最大的問題是以何種方式取得項目土地使用權(quán)。因地下綜合管廊項目屬于準經(jīng)營性市政基礎設施項目，可由項目所在地政府根據(jù)項目投資情況、項目交易架構(gòu)、資產(chǎn)歸屬等因素確定項目用地的取得方式。

(四)項目融資風險

對于符合條件的地下綜合管廊建設運營企業(yè)可通過發(fā)行企業(yè)債券和項目收益票據(jù)，專項用于地下綜合管廊建設項目。政府除給予融資政策支持外，中央財政將繼續(xù)通過現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持，地方各級人民政府也應進一步加大地下綜合管廊建設資金投入。

(五)管廊建設的風險

一是選擇在高密度建設地區(qū)。二是選擇在道路運輸繁忙、交通量大的地區(qū)。三是選擇在地下空間開發(fā)利用需求高的地區(qū)，如有軌道交通、高壓電纜隧道通過的地區(qū)應考慮一并建設地下綜合管廊。四是新區(qū)優(yōu)先建設、老區(qū)結(jié)合項目改造建設。

(六)原材料供應風險

地下綜合管廊PPP項目在建設階段對原料的需求量很大，為了防控原料供應風險，項目公司通常會與原料的供應商簽訂長期原料供應合同，并約定一個相對穩(wěn)定的原料價格。

(七)項目收益穩(wěn)定性風險

首先，PPP項目授權(quán)實施機構(gòu)應當保障該管廊PPP項目在篤定區(qū)域及時間范圍內(nèi)，保障項目公司或中選社會資本享有唯一、獨占性的經(jīng)營權(quán)，以實現(xiàn)潛在競爭項目對項目收益造成的不利影響。其次，政府應當確定項目公司或中選社會資本作為收費主體的保障措施如強制入廊政策及入廊費、日常維護費定價收費標準等。

(八)管廊入廊不可控風險

第一，加強管線的入廊管理；第二，實行有償使用制度；第三，提高運營管理水平；第四，地下綜合管廊是“百年工程”，地方人民政府應建立財政補貼機制，根據(jù)實際情況對地下綜合管廊建設運營。

(九)項目運維質(zhì)量不可控性風險

建議在考慮項目風險分配的問題上，應由入廊管線單位和綜合管廊運營單位合理共同分擔運營的風險。綜合管廊項目運維的可控性來源于對PPP項目公司的監(jiān)管，主要通過項目績效考核體現(xiàn)出來，在一定條件下也可通過調(diào)價機制來實現(xiàn)對項目運維的可控性。對社會資本定期進行績效評價，使得其回報與績效掛鉤，督促其高效、高質(zhì)地運營地下綜合管廊。

(十)政策性基金融資及退出風險

各類政策性基金作為融資方介入管廊PPP項目時，應當與中選社會資本/PPP項目公司在《融資協(xié)議》中明確基金的進入及退出路徑，如明確是以股權(quán)還是以債權(quán)方式介入、期滿退出由哪方回購還是公開轉(zhuǎn)讓、投資收益標準等事項。針對基金介入時間與管廊PPP項目合作期限不匹配的風險，拓寬融資渠道是解決問題的根本。

[1] 錢誠，付光輝.綜合管廊在我國推廣關(guān)鍵影響因素研究[J].價值工程，2016(18)：34-36.

[2] 汪金敏.為什么你的PPP項目不靠譜[J].施工企業(yè)管理，2016(09)：56-58.

[3] 郭培義，龍鳳嬌.PPP模式推進過程中的問題及建議[J].建筑經(jīng)濟，2015(08)：22-25.

[4] 杜婭妮.地下綜合管廊項目PPP模式應用研究[J].建筑經(jīng)濟，2016(10)：60-62.

[5] 王英.基于直埋成本法的地下綜合管廊入廊費定價機制[J].中國工程咨詢，2016(06)：20-22.

[6] 柯永建，王守清，陳炳泉.基礎設施PPP項目的風險分擔[J].建筑經(jīng)濟，2008(04)：50-51.

The analysis to practical points on public-private partnership project of underground utility tunnel

YUAN Zhi-yang，et al.

(SchoolofEngineering，ChangchunInstituteofTechnology，Changchun130021，China)

Underground utility tunnel is introduced by the government based on the rapid development of urbanization and the lagging construction of underground infrastructure in China，and the using the PPP model to construct and operate the underground utility tunnel is considered as an innovative mechanism on investing and financing of these projects.Therefore，by discussing all these five aspects on utility tunnel project such as the reasonable determinations investment scope，the operation mode comparison，the pricing and adjustment mechanism，the performance management mechanism，the risk type and the coping，this article sums up the practical points on PPP project of underground utility tunnel，and provides reference for professional persons.

underground utility tunnel；PPP project；operation mode；project practice

10.3969/j.issn.1009-8976.2016.04.006

2016-10-31

袁志陽(1978—)，男(漢)，吉林遼源，副教授，博士 主要研究工程管理。

F283

A

1009-8976(2016)04-0024-04