大都市區(qū)可持續(xù)發(fā)展的“綠地方略”
——紐約—新澤西—康涅狄格三州大都市區(qū)的探索

王玉明

(廣東行政學(xué)院 行政學(xué)教研部，廣東　廣州　510053)

大都市區(qū)可持續(xù)發(fā)展的“綠地方略”
——紐約—新澤西—康涅狄格三州大都市區(qū)的探索

王玉明

(廣東行政學(xué)院 行政學(xué)教研部，廣東廣州510053)

摘要：1996年，美國(guó)區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)為紐約—新澤西—康涅狄格三州大都市區(qū)完成了第三次區(qū)域規(guī)劃的編制。第三次區(qū)域規(guī)劃強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和公正三者并重，實(shí)施包括“綠地方略”在內(nèi)的五大舉措?！熬G地方略”包括劃定區(qū)域性保護(hù)區(qū)、城市公共空間再投資、城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)三項(xiàng)內(nèi)容。為實(shí)施“綠地方略”，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)建議：強(qiáng)化區(qū)域管治協(xié)調(diào)，優(yōu)化區(qū)域公共決策，建立大都市區(qū)服務(wù)委員會(huì)，建立三州基礎(chǔ)設(shè)施銀行，簽訂區(qū)域主體的承諾協(xié)議，推動(dòng)區(qū)域組團(tuán)式開(kāi)發(fā)。紐約—新澤西—康涅狄格三州大都市區(qū)的做法對(duì)中國(guó)城市群的環(huán)境治理具有借鑒和啟示意義。

關(guān)鍵詞：紐約大都市區(qū)；綠地方略；環(huán)境保護(hù)；環(huán)境治理

美國(guó)紐約—新澤西—康涅狄格三州大都市區(qū)又稱之為“紐約大都市區(qū)”，三州大都市區(qū)位于波士頓—華盛頓巨型城市帶的中心位置，大都市區(qū)土地面積近13 000平方英里，目前擁有2 300萬(wàn)人口，包括31個(gè)縣，約1 600個(gè)城市、城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村。紐約—新澤西—康涅狄格三州大都市區(qū)已發(fā)展成為世界的工商業(yè)、金融、通信、傳媒和研發(fā)、教育、技術(shù)中心，經(jīng)濟(jì)總量達(dá)1.2萬(wàn)億美元，是世界上最發(fā)達(dá)的都市區(qū)之一。然而，自大蕭條期以來(lái)，本區(qū)域一直處于嚴(yán)重的衰退之中，復(fù)興的步伐極其緩慢。特別是20世紀(jì)80年代末，三州大都市區(qū)在全美乃至全球市場(chǎng)的地位日趨下降，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更為緩慢。面對(duì)本區(qū)域發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)，美國(guó)區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)于1989年決定開(kāi)展第三次區(qū)域規(guī)劃的編制工作，1996年區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)以《一個(gè)處在危險(xiǎn)中的地區(qū)》(A Region at Risk)為題，公布第三次區(qū)域規(guī)劃。第三次區(qū)域規(guī)劃強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和公正三者兼顧，以此作為推動(dòng)本區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)，提振區(qū)域發(fā)展活力，實(shí)施包括“綠地方略”在內(nèi)的五大戰(zhàn)役?！熬G地方略”旨在保護(hù)區(qū)域綠色基礎(chǔ)設(shè)施，以建立未來(lái)發(fā)展的綠色界限。本文介紹和分析“綠地方略”提出的背景、主要內(nèi)容和實(shí)施策略。

一、“綠地方略”的產(chǎn)生背景

在過(guò)去的30年中，紐約、新澤西、康涅狄格三州大都市區(qū)在改善環(huán)境質(zhì)量方面已經(jīng)取得了實(shí)際效果，在環(huán)境保護(hù)方面領(lǐng)跑全國(guó)。這三個(gè)州城市政府制定了全面的、影響深遠(yuǎn)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)制，積極進(jìn)行廢氣減排和啟動(dòng)污水設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，借助廢氣治理技術(shù)的進(jìn)步，有效地提高了本區(qū)域的空氣質(zhì)量，海水恢復(fù)了潔凈。

但自大蕭條期以來(lái)，本區(qū)域一直處于嚴(yán)重的衰退之中，復(fù)興的步伐極其緩慢。該區(qū)域盡管在全球經(jīng)濟(jì)中仍具有很強(qiáng)的實(shí)力，但正面臨著五十多年來(lái)最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩和發(fā)展的不確定性，社會(huì)分化的陰影已籠罩整個(gè)區(qū)域。在區(qū)域的發(fā)展中，該區(qū)域與其他都市區(qū)的發(fā)展都面臨著城市“空心化”和郊區(qū)擴(kuò)張化的趨勢(shì)。大量商業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)入先前的居住型郊區(qū)，這使得郊區(qū)不斷向鄉(xiāng)村地區(qū)推進(jìn)。郊區(qū)的不斷擴(kuò)張，使得原本作為工作、人口集中地的城市出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象。1970～1990年，希克斯維爾、特倫頓和波基普西之類的城市減少了10%甚至更多的人口，紐瓦克的人口減少了近30%。1980年，本都市區(qū)相當(dāng)一部分居民已遷往城市地區(qū)之外，居住在郊區(qū)的人口進(jìn)一步增長(zhǎng)。根據(jù)美國(guó)人口普查和區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1960年本區(qū)域城市人口占總?cè)丝诘?3%，到1990年，這一數(shù)值下降到43%，郊區(qū)人口所占比例從36%上升到44%。

經(jīng)濟(jì)衰退帶來(lái)的是人們生活質(zhì)量的日趨下降，區(qū)域內(nèi)犯罪率上升，道路與橋梁擁堵，郊區(qū)不斷擴(kuò)張，大量土地被消耗，私家車(chē)污染、固體廢棄物和污水處理等城市問(wèn)題嚴(yán)峻，特別是空氣質(zhì)量、水體質(zhì)量不斷下降。其具體表現(xiàn)：一是大量的土地被消耗。隨著郊區(qū)的擴(kuò)張，建設(shè)用地面積不斷擴(kuò)大，不斷建造新的住宅，不斷為新的企業(yè)留出建設(shè)空間，農(nóng)田、森林、水道以及珍貴的鄉(xiāng)村地區(qū)在消失。對(duì)比1960年與1990年美國(guó)人口普查的數(shù)據(jù)，本區(qū)域的人口在過(guò)去的30年里僅增加了13%，而土地開(kāi)發(fā)面積增加了60%。30年前，三州大都市區(qū)81%的土地是開(kāi)敞的綠地，而現(xiàn)在只有70%的土地仍保持著綠色。犧牲了綠色資源，換來(lái)的卻是高成本的蔓延和看不到盡頭的交通擁堵。城市中心由于缺乏再投資和再開(kāi)發(fā)，留下了上萬(wàn)英畝的閑置土地。其中許多是被遺棄的“棕地”(brownfields)，即被企業(yè)和政府遺棄的受污染的城市土地。這些從前的工業(yè)區(qū)、被污染的工廠用地往往靠近主要交通干道和工商業(yè)活動(dòng)中心。這些地塊不少已被有毒化學(xué)物質(zhì)污染，政府記錄在案的有10萬(wàn)余處地下燃料罐泄漏點(diǎn)、溢流區(qū)或工業(yè)用地，這些地點(diǎn)對(duì)附近居民的健康構(gòu)成威脅。例如，美國(guó)環(huán)保部和紐約州環(huán)保部?jī)H在紐約市、長(zhǎng)島和威徹斯特就劃定八萬(wàn)多個(gè)這樣的地塊。二是私家車(chē)帶來(lái)的污染。隨著人們居住向郊區(qū)集中，私家車(chē)和貨車(chē)的不斷增加，導(dǎo)致了空氣質(zhì)量的不斷下降，使三州大都市區(qū)成為繼洛杉磯之后全美第二個(gè)空氣潔凈天數(shù)未達(dá)標(biāo)的地區(qū)。三是固體廢棄物問(wèn)題。本區(qū)域每年大約產(chǎn)生2 000萬(wàn)噸固體廢棄物，其中約50%在區(qū)域內(nèi)被填埋，另外50%被回收利用、焚燒或者輸送到區(qū)域外進(jìn)行處理。如果未來(lái)10年內(nèi)本區(qū)域廢棄物增加的趨勢(shì)得不到扭轉(zhuǎn)，本區(qū)域每年將多花費(fèi)2.67億美元用于收集與處理廢棄物。如果這種趨勢(shì)得不到改變，在未來(lái)25年內(nèi)，本區(qū)域產(chǎn)生的廢棄物總量將增加29%。四是污水處理問(wèn)題。20世紀(jì)80年代后期，區(qū)域內(nèi)的各個(gè)城市對(duì)飲用水的需求不斷加大。如紐約市最大的污水處理廠——新鎮(zhèn)溪污水處理廠已超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。

面對(duì)本區(qū)域發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)于1989年啟動(dòng)第三次區(qū)域規(guī)劃的編制工作，于1996年完成第三次區(qū)域規(guī)劃的制定，以應(yīng)對(duì)區(qū)域所面臨的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)諸方面的全新壓力。第三次規(guī)劃強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)( Economy)、環(huán)境(Environment)和公正(Equity)之間的區(qū)域性和關(guān)聯(lián)性，以此作為推動(dòng)本區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)確定了振興區(qū)域發(fā)展的五大方略——綠地(Greensward)、區(qū)域中心(Centers)、通達(dá)(Mobility)、勞動(dòng)力(Work-force)和管治(Governance)。通過(guò)五大方略重新將區(qū)域賦予活力，推動(dòng)區(qū)域的復(fù)興發(fā)展。其中“綠地方略”旨在保護(hù)區(qū)域的綠色基礎(chǔ)設(shè)施，包括森林、河流、海(河)口和農(nóng)田等，以建立未來(lái)發(fā)展的綠色邊界。

二、“綠地方略”的主要內(nèi)容

“綠地方略”是19世紀(jì)中葉弗雷德里克·勞·奧姆斯特德關(guān)于紐約市的“綠心”——中央公園(Central Park)構(gòu)想在21世紀(jì)的再現(xiàn)。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)關(guān)于都市區(qū)綠地的設(shè)想旨在塑造一個(gè)珍貴完整的三州大都市區(qū)。將綠色空間、大尺度區(qū)域景觀資源和綠道系統(tǒng)，作為類似于樹(shù)葉、樹(shù)干和樹(shù)根這樣的綠色系統(tǒng)的組成部分來(lái)加以考慮。區(qū)域開(kāi)敞空間體系將在保護(hù)和恢復(fù)那些支撐城市、郊區(qū)和鄉(xiāng)村村落的自然資源系統(tǒng)和公共空間的同時(shí)，重新鞏固城市的中心地位。

三州大都市區(qū)的“綠地”是指本區(qū)域被保護(hù)完好的生態(tài)系統(tǒng)、濱水地帶、河流、海(河)口、森林及國(guó)家級(jí)或區(qū)域級(jí)農(nóng)田，總面積有三百多萬(wàn)英畝，占本區(qū)域總面積的40%。其中包括五種不同類型的珍貴景觀：松林地帶保護(hù)區(qū)、山地保護(hù)區(qū)、河谷保護(hù)區(qū)、濱海保護(hù)區(qū)和農(nóng)田保護(hù)區(qū)。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)要求對(duì)這些體現(xiàn)區(qū)域特色的重要地域?qū)嵤┯谰眯员Ｗo(hù)。這些自然生態(tài)系統(tǒng)并不適合于大規(guī)模的蔓延式開(kāi)發(fā)。這些保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)作為限定城市無(wú)序增長(zhǎng)的永久性“綠色邊界”，環(huán)繞區(qū)域的核心發(fā)展區(qū)?！熬G地方略”在為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提供健康環(huán)境的同時(shí)，也將為整個(gè)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提供更長(zhǎng)遠(yuǎn)的“綠色藍(lán)圖”和未來(lái)行動(dòng)框架。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)在1929年和1968年開(kāi)展的兩次區(qū)域規(guī)劃中，保護(hù)了近100萬(wàn)英畝的區(qū)域綠地。這兩次規(guī)劃將特拉華河峽谷、密尼絲卡湖等劃定為重點(diǎn)保護(hù)區(qū)。第三次規(guī)劃的“綠地方略”主要包括三部分內(nèi)容：劃定區(qū)域性保護(hù)區(qū)、城市公共空間投資和城鄉(xiāng)綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

1．劃定11個(gè)區(qū)域性保護(hù)區(qū)

這些保護(hù)區(qū)包括長(zhǎng)島松林地帶和佩科尼克河河口、新澤西松林地帶、卡茨基爾山、肖瓦岡克與基塔廷尼山、阿巴拉契亞高地、特拉華河、哈得孫河、長(zhǎng)島峽灣、紐約—新澤西港、大西洋海岸、全區(qū)域農(nóng)田。這11個(gè)保護(hù)區(qū)擁有本區(qū)域最大的海(河)口系統(tǒng)、最長(zhǎng)的河流、最廣闊的松林地帶和最高的山脈。這些保護(hù)區(qū)包含了本區(qū)域主要的供水流域、地下水與地表水資源，均以完整而連續(xù)的自然邊界為界，以至從空中俯瞰，它們構(gòu)成了原野和城市之間如同刀削般的界線。每個(gè)保護(hù)區(qū)面積從10萬(wàn)英畝到300萬(wàn)英畝不等。區(qū)域規(guī)劃要求保護(hù)工作必須確保土地利用與對(duì)區(qū)域?qū)蛹?jí)自然資源的管理相銜接，且齊頭并進(jìn)。這些保護(hù)工作需要得到地方政府的積極參與，地方政府可依據(jù)州級(jí)規(guī)劃框架制定新的規(guī)劃、規(guī)章，或通過(guò)區(qū)域委員會(huì)，或采用社區(qū)內(nèi)部契約的方式制定。

2．再投資城市開(kāi)敞空間

為改善城市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，對(duì)城市公園、公共空間和自然資源進(jìn)行全面的再投資，為城市居民提供平等享受公園的權(quán)利，在城市濱水區(qū)的再開(kāi)發(fā)過(guò)程中建造全新的公共空間，并幫助城市吸引新的商戶與居民。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，必須將居民的積極性、公眾活動(dòng)和創(chuàng)新型融資戰(zhàn)略結(jié)合起來(lái)。該方略包括收取特定使用費(fèi)、創(chuàng)建公園改進(jìn)區(qū)、實(shí)施社區(qū)管理戰(zhàn)略及奧姆斯特德公園更新行動(dòng)，為公眾提供可親近的城市濱水空間。實(shí)施精明基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略——作為改善區(qū)域水環(huán)境和空氣質(zhì)量計(jì)劃的組成部分，恢復(fù)濕地和城市森林。以前的規(guī)劃可能側(cè)重于建設(shè)新的公園，而現(xiàn)在必須著眼于恢復(fù)、改善區(qū)域內(nèi)的城市生態(tài)系統(tǒng)，包括森林、水源地等，保護(hù)好這些綠色基礎(chǔ)設(shè)施，為區(qū)域內(nèi)的居民提供清潔的空氣和水源。

3．區(qū)域綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

綠道是由多種要素構(gòu)成的混合體，包括小徑、景觀道路、主要用于休閑目的的自行車(chē)道和非機(jī)動(dòng)車(chē)道。通過(guò)綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，連接人們生產(chǎn)生活所依賴的城市、郊區(qū)和受保護(hù)的自然景觀。這些相互連接的開(kāi)敞空間，將保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)廊道、景觀道路、河流和野生動(dòng)植物棲息地，使開(kāi)敞空間和休閑娛樂(lè)場(chǎng)地更接近每個(gè)家庭。它們把公園與缺乏開(kāi)敞空間的鄰里及商業(yè)中心連接起來(lái)，能成倍地提升公園的價(jià)值。它們是河流、小溪和濕地的緩沖區(qū)，能凈化地表徑流、截留洪水。它們通過(guò)提供核心棲息地之間連續(xù)的植物覆蓋面，為野生動(dòng)植物的生存和維護(hù)生物多樣性提供保障。

當(dāng)然，三州大都市區(qū)的“綠地方略”并不是單純地強(qiáng)調(diào)保護(hù)，而是通過(guò)保護(hù)綠地，與自然和諧發(fā)展，不斷更新城市的開(kāi)敞空間，為現(xiàn)在和未來(lái)的居住、經(jīng)營(yíng)提供必需的生態(tài)環(huán)境與休閑娛樂(lè)場(chǎng)所?！熬G地方略”也意味著建設(shè)新型區(qū)域交通運(yùn)輸系統(tǒng)：由步行道、自行車(chē)道和自然資源走廊組成的多樣化區(qū)域綠道，在濱水區(qū)和城市核心外緣直接將城市與大的自然系統(tǒng)重新連接起來(lái)。

三、實(shí)施“綠地方略”的建議

在美國(guó)區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)的推動(dòng)下，“綠地方略”在2008年得到實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)，已經(jīng)取得實(shí)質(zhì)性的成效。為實(shí)施區(qū)域第三次規(guī)劃的綠地方略、區(qū)域中心方略、通達(dá)方略、勞動(dòng)力方略和管治方略，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)致力于地方規(guī)劃、區(qū)劃制度和其他土地利用管理的機(jī)制創(chuàng)新。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)提出了一系列的政策建議，這些政策建議盡管是針對(duì)實(shí)施五大方略而言的，但對(duì)執(zhí)行“綠地方略”的針對(duì)性尤為突出。

1．強(qiáng)化區(qū)域管治協(xié)調(diào)

(1)通過(guò)開(kāi)放式的公共程序，形成州域或區(qū)域的增長(zhǎng)、發(fā)展與資源保護(hù)目標(biāo)及政策。這些政策包括對(duì)交通、供水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施加大投入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加就業(yè)機(jī)會(huì)。實(shí)現(xiàn)與自然環(huán)境保護(hù)相互促進(jìn)的增長(zhǎng)，必須保護(hù)和保存水源地、濕地、蓄水層、洪泛平原、海(河)口、河道、山脊、森林及農(nóng)田。加強(qiáng)對(duì)開(kāi)敞空間資源的保護(hù)，包括提供和改善親水通道、將開(kāi)敞空間更好地融入社區(qū)。(2)要求地方的綜合規(guī)劃和土地利用管理與州級(jí)、縣級(jí)的規(guī)劃保持一致。地方綜合規(guī)劃應(yīng)進(jìn)一步明確具體的增長(zhǎng)類型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活質(zhì)量以及保護(hù)目標(biāo)。合理設(shè)計(jì)地方土地利用管理系統(tǒng)以實(shí)施上述規(guī)劃，確保州級(jí)部門(mén)的功能性規(guī)劃與計(jì)劃保持一致。讓地方規(guī)劃得到技術(shù)支持，必須投放充足的資金用于編制地方規(guī)劃、制定管理辦法及規(guī)章，同時(shí)，創(chuàng)設(shè)州域規(guī)劃管理實(shí)體。

2．優(yōu)化區(qū)域公共決策

(1)采用環(huán)境—經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一核算系統(tǒng)。用環(huán)境資源度量國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。在區(qū)域政策層面，將采用有利于保護(hù)自然資源和系統(tǒng)，以及反映可再生、不可再生資源之真實(shí)價(jià)值的定價(jià)方法。將全成本定價(jià)原則納入資本預(yù)算、稅收和管理系統(tǒng)。(2)收取“綠色費(fèi)”。通過(guò)對(duì)污染物和污染行為所導(dǎo)致的不可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)品和生產(chǎn)過(guò)程收費(fèi)或征稅，同時(shí)對(duì)提供就業(yè)崗位、節(jié)約資源及投資環(huán)境保護(hù)的個(gè)人和行動(dòng)減免稅費(fèi)，從而為環(huán)境保護(hù)籌集資金。通過(guò)收取擁堵或高峰時(shí)段費(fèi)用，減少道路上的車(chē)流量。對(duì)排放二氧化碳的化石燃料收取碳稅，鼓勵(lì)家庭、工廠和各類交通工具提高能源使用率。按袋計(jì)征家庭垃圾費(fèi)，以減少固體廢棄物的產(chǎn)生量。(3)進(jìn)行精明基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其方法是通過(guò)保護(hù)和恢復(fù)自然系統(tǒng)、動(dòng)植物棲息地，取代所謂的“末端”治理方法，從而達(dá)到同樣的環(huán)境改善效果。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能僅關(guān)注硬件基礎(chǔ)設(shè)施”替代品的建設(shè)投資，還要重視與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相關(guān)的環(huán)境保護(hù)、許可和管理中支出的削減。運(yùn)用精明基礎(chǔ)設(shè)施理念進(jìn)行廢棄物管理，通過(guò)開(kāi)辟新的市場(chǎng)來(lái)加強(qiáng)對(duì)可回收材料的利用。如采用綜合固體廢棄物管理系統(tǒng)(包括廢棄物預(yù)警)，與填埋策略相比需要更多的廢棄物管理資金。(4)推動(dòng)城鎮(zhèn)政府的服務(wù)共享。區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)之間，可簽訂市際服務(wù)共享與協(xié)作協(xié)議，以確保規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。在許多功能領(lǐng)域開(kāi)展合作，或是使用相互銜接的規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)。例如，確立標(biāo)準(zhǔn)化的程序和指標(biāo)，同時(shí)也運(yùn)用于公共安全、建筑與消防、廢棄物管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及學(xué)校課程設(shè)置等方面。(5)探索區(qū)域性稅基共享。借鑒明尼阿波利斯—圣保羅“雙城”區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)，探索將學(xué)區(qū)物業(yè)稅的稅基擴(kuò)展到更廣的地域，以平衡富裕的郊區(qū)與貧困的中心城區(qū)之間的差距。

3．建立大都市區(qū)服務(wù)委員會(huì)

在20世紀(jì)的大部分時(shí)間里，三州大都市區(qū)在創(chuàng)立區(qū)域性機(jī)構(gòu)、滿足大都市基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)與管理等方面一直領(lǐng)跑全國(guó)，這包括組建紐約—新澤西港務(wù)局、紐約—新澤西過(guò)境公路管理局、不久前成立的大都市區(qū)交通運(yùn)輸管理局等。要實(shí)現(xiàn)本區(qū)域的交通運(yùn)輸和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，需要重新審視區(qū)域機(jī)構(gòu)的構(gòu)成和使命。在區(qū)域性機(jī)構(gòu)設(shè)置上，俄勒岡州的波特蘭提供了可資借鑒的模式。在波特蘭，選民批準(zhǔn)建立了大都市區(qū)服務(wù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)土地利用和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃以及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，包括公園、固體廢棄物處理設(shè)施、會(huì)展中心以及其他設(shè)施。1994年選民賦予大都市區(qū)服務(wù)委員會(huì)以新的權(quán)力，使其可以要求自治市的規(guī)劃、規(guī)章必須與區(qū)域新的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃一致。借鑒波特蘭的經(jīng)驗(yàn)，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)建議建立一個(gè)新的大都市區(qū)服務(wù)委員會(huì)，使其履行以下職責(zé)：管理區(qū)域增長(zhǎng)的邊界，監(jiān)督區(qū)域內(nèi)的土地利用規(guī)劃與區(qū)域目標(biāo)保持一致；統(tǒng)一交通運(yùn)輸規(guī)劃和基本建設(shè)預(yù)算，對(duì)所擁有的高速公路、橋梁和鐵路線網(wǎng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；對(duì)于本區(qū)域應(yīng)實(shí)施保護(hù)的地區(qū)，大都市區(qū)服務(wù)委員會(huì)可資助收購(gòu)相關(guān)的土地，確保對(duì)州級(jí)與區(qū)域級(jí)公園、景觀道路及綠道實(shí)施控制；可承擔(dān)原州政府負(fù)責(zé)的工作，包括環(huán)境規(guī)劃與規(guī)制，甚至包括固體廢棄物管理、污水處理以及公共給水等；州政府可移交環(huán)境、土地利用和其他管制責(zé)任，甚至交出稅權(quán)。

4．建立三州基礎(chǔ)設(shè)施銀行

隨著聯(lián)邦政府在交通和環(huán)境工程上資助資金的削減，使本區(qū)域比其他任何時(shí)候都更需要目的明確的財(cái)政安排來(lái)落實(shí)規(guī)劃所確定的基礎(chǔ)設(shè)施投資。通過(guò)成立一家基礎(chǔ)設(shè)施銀行，制訂和實(shí)施長(zhǎng)期的基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，以保持大都市區(qū)在全球市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)建議將所增加的汽油稅列為交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)投入的重要來(lái)源，這有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家關(guān)于節(jié)約能源、改善空氣質(zhì)量和平衡收支的目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，這些投資將帶來(lái)建筑業(yè)就業(yè)崗位的增加，并將為技能相對(duì)較低的居民提供大量的、必要的培訓(xùn)與就業(yè)機(jī)會(huì)?；诖?，成立三州基礎(chǔ)設(shè)施銀行，并由其負(fù)責(zé)制訂區(qū)域交通和環(huán)境的長(zhǎng)期投資計(jì)劃。三州基礎(chǔ)設(shè)施銀行的組建和管理方案之一是：在三個(gè)州分別創(chuàng)設(shè)獨(dú)立的州基礎(chǔ)設(shè)施銀行，但要明確協(xié)調(diào)機(jī)制或開(kāi)展州際基礎(chǔ)設(shè)施投資。三個(gè)州也可建立統(tǒng)一的、輪流運(yùn)作的、重點(diǎn)關(guān)注大都市區(qū)范圍內(nèi)31個(gè)縣的機(jī)構(gòu)。作為第一步，三個(gè)州的州長(zhǎng)應(yīng)任命一個(gè)由州政府官員、立法官員以及財(cái)政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人組成的特別委員會(huì)，制訂出詳細(xì)的方案。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)建議，通過(guò)“用戶付費(fèi)”系統(tǒng)來(lái)支持銀行開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)，為執(zhí)行規(guī)劃中的交通和環(huán)境投資方案籌集資金。汽車(chē)能源稅和消費(fèi)稅，各種機(jī)動(dòng)車(chē)收費(fèi)、停車(chē)費(fèi)和擁堵計(jì)價(jià)費(fèi)，以及增值稅等專項(xiàng)稅和使用費(fèi)產(chǎn)生的收入將由三州基礎(chǔ)設(shè)施銀行接管和分配。另外，通過(guò)類似的給排水使用費(fèi)及“綠地方略”建議的影響費(fèi)，可落實(shí)改善環(huán)境所需要的投資。

5．簽訂區(qū)域主體的承諾協(xié)議

為了推動(dòng)五大方略的實(shí)施，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)推動(dòng)三州協(xié)議的制定。[10]特別是在區(qū)域環(huán)境合作治理上，協(xié)議或契約是一種推動(dòng)聯(lián)合行動(dòng)的重要工具。通過(guò)簽訂區(qū)域內(nèi)行動(dòng)主體的行動(dòng)承諾協(xié)議，確保州長(zhǎng)、市政官員、商界和市民領(lǐng)袖共同采取若干關(guān)鍵行動(dòng)，推動(dòng)合作治理。(1)三州州長(zhǎng)應(yīng)承諾支持以下行動(dòng)：減少使用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，確保區(qū)域工商業(yè)的合理布局。實(shí)施有效的州級(jí)增長(zhǎng)管理規(guī)劃，完善地方土地利用決策機(jī)制，確保州級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃與區(qū)域規(guī)劃建議相一致，促進(jìn)區(qū)域中心的發(fā)展。保護(hù)綠地和其他自然系統(tǒng)，維護(hù)本區(qū)域的生活質(zhì)量和綠色基礎(chǔ)設(shè)施，包括公共供水、大氣環(huán)境、高產(chǎn)農(nóng)場(chǎng)和海(河)口等。(2)市長(zhǎng)以及區(qū)域內(nèi)縣、城、鎮(zhèn)、村的其他主要民選官員應(yīng)承諾：在規(guī)劃和法規(guī)的制定上，要確保發(fā)展模式是推動(dòng)而不是破壞區(qū)域一體化。在綠地建設(shè)方面，實(shí)施區(qū)域性行動(dòng)，從而保護(hù)、管理好重要的自然、農(nóng)業(yè)及休閑景觀資源。與鄰近社區(qū)合作，共享服務(wù)和設(shè)施，以降低成本。(3)商界領(lǐng)袖應(yīng)承諾：參與或引導(dǎo)組建第三方聯(lián)盟，推進(jìn)規(guī)劃所確定的優(yōu)先行動(dòng)。如采用相關(guān)核算辦法和生產(chǎn)工藝，最大限度地減少污染，反映經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況。(4)市民領(lǐng)袖應(yīng)承諾：參與或引導(dǎo)組建第三方聯(lián)盟，宣傳本規(guī)劃的關(guān)鍵成果。針對(duì)重大的區(qū)域性社會(huì)、環(huán)境問(wèn)題以及其他受到普遍關(guān)注的問(wèn)題，發(fā)揮引導(dǎo)作用。

6.推動(dòng)區(qū)域組團(tuán)式開(kāi)發(fā)

區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)認(rèn)為，在區(qū)域開(kāi)發(fā)中，地方政府要利用土地管理權(quán)控制土地開(kāi)發(fā)速度，對(duì)開(kāi)敞空間進(jìn)行細(xì)分，同時(shí)引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用穹e極主動(dòng)地參與保護(hù)工作。在鄉(xiāng)村地區(qū)，特別是擁有重要文化資源或野生資源的地區(qū)，必須通過(guò)區(qū)劃確定為低密度區(qū)，最好是規(guī)定為組團(tuán)式發(fā)展區(qū)。組團(tuán)式開(kāi)發(fā)可通過(guò)以下兩種有效的方式推進(jìn)：一是強(qiáng)制性組團(tuán)式開(kāi)發(fā)的規(guī)定；二是實(shí)施組團(tuán)式開(kāi)發(fā)的強(qiáng)大激勵(lì)機(jī)制。[11]組團(tuán)式開(kāi)發(fā)規(guī)章也應(yīng)為保護(hù)有用的開(kāi)敞空間提供有力的指導(dǎo)，確保其用于野生動(dòng)植物棲息、休閑、耕種等用途。村鎮(zhèn)中心應(yīng)采用鼓勵(lì)高密度、混合用地的中心式開(kāi)發(fā)的土地區(qū)劃。所有的商業(yè)和大多數(shù)居住地開(kāi)發(fā)都應(yīng)在中心地帶進(jìn)行。在場(chǎng)地規(guī)劃方面，城鎮(zhèn)應(yīng)采用場(chǎng)地規(guī)劃評(píng)審、道路布置等規(guī)劃設(shè)計(jì)準(zhǔn)則，確保新的細(xì)分和商業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)適應(yīng)于現(xiàn)有社區(qū)發(fā)展的特征。在交通管理方面，城鎮(zhèn)應(yīng)采用細(xì)分道路指南等手段，減少“斷頭路”，鼓勵(lì)建設(shè)棋盤(pán)式路網(wǎng)，以分散交通負(fù)荷和方便步行者使用。在雨水污水處理方面，保護(hù)區(qū)如果位于公共水源、蓄水層保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)或靠近重要的河流或海(河)口，就應(yīng)鼓勵(lì)建設(shè)先進(jìn)的污水處理系統(tǒng)。

四、對(duì)中國(guó)的啟示

1．大都市區(qū)可持續(xù)發(fā)展需要全域規(guī)劃

區(qū)域規(guī)劃是規(guī)劃區(qū)域發(fā)展的工具，也是調(diào)控區(qū)域發(fā)展的手段，大都市區(qū)可持續(xù)發(fā)展需要進(jìn)行全域規(guī)劃。全域規(guī)劃就是總體考慮區(qū)域發(fā)展定位、功能布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)分工、環(huán)境保護(hù)等方面，形成各城市之間分工協(xié)作、功能互補(bǔ)的區(qū)域格局。[12]全域規(guī)劃突出“全空間”和“全要素”整體安排，體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、以人為本的總體要求。自1920年以來(lái)，美國(guó)區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)對(duì)三州大都市區(qū)先后進(jìn)行了三次規(guī)劃，與前兩次規(guī)劃不同的是，這次規(guī)劃是一次全域性質(zhì)的規(guī)劃。第三次規(guī)劃明確提出“3E”，即“經(jīng)濟(jì)”“環(huán)境”“公正”，是生活質(zhì)量的基本保證?！?E”互相關(guān)聯(lián)、互相促進(jìn)。規(guī)劃的基本目標(biāo)是從整體上重建“3E”，經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、公正三者兼顧。在此基礎(chǔ)上，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)確定了振興區(qū)域發(fā)展的五大方略，即綠地方略、區(qū)域中心方略、通達(dá)方略、勞動(dòng)力方略和管治方略，五大方略相互作用，相互促進(jìn)，整體推進(jìn)三州大都市區(qū)的發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)各城市群或大都市區(qū)也面臨著與紐約、新澤西、康涅狄格三州大都市區(qū)類似的問(wèn)題。解決這些問(wèn)題需要從多區(qū)域全局發(fā)展的角度進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃，對(duì)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)進(jìn)行總體部署，即工業(yè)布局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、城鄉(xiāng)居民點(diǎn)布局，以及土地使用規(guī)劃、運(yùn)輸規(guī)劃進(jìn)行總體安排。

2．大都市區(qū)環(huán)境治理需要規(guī)劃的導(dǎo)引

為推進(jìn)“綠地方略”，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。近一個(gè)世紀(jì)以來(lái)，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)一直致力于提高紐約大都市區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力、宜居程度和可持續(xù)發(fā)展能力。第一次規(guī)劃中的一些具體提議，包括修建高速公路和橋梁、建設(shè)公園和公園綠道(parkways)以及進(jìn)行郊區(qū)建設(shè)等都已變成現(xiàn)實(shí)。1968年完成第二次區(qū)域規(guī)劃，大膽提出將就業(yè)集中于衛(wèi)星式的新城，并恢復(fù)區(qū)域軌道交通系統(tǒng)，使只能依靠機(jī)動(dòng)車(chē)往返郊外辦公區(qū)的通勤困境得以緩解。特別是第二次規(guī)劃保住了區(qū)域內(nèi)成百上千畝的開(kāi)敞空間，并對(duì)區(qū)域通勤鐵路系統(tǒng)的建設(shè)提供了正確的指導(dǎo)。第三次規(guī)劃專門(mén)提出“綠地方略”，并提出“綠色GDP”“綠色核算”“區(qū)域綠道網(wǎng)絡(luò)”“綠地行動(dòng)區(qū)”“綠地單元”的概念，為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提供了發(fā)展觀念上的引導(dǎo)和具體的行動(dòng)方案。“綠地方略”以堅(jiān)實(shí)的生態(tài)與自然資源研究為支撐，研究區(qū)域內(nèi)生態(tài)稀缺性、生物多樣性及棲息地類型的典型性，提出現(xiàn)存開(kāi)敞空間的最優(yōu)規(guī)模和管理政策。區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)將深入研究如何科學(xué)管理生態(tài)系統(tǒng)，探索多種有效評(píng)估其功能的途徑。[13]同時(shí)，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)還發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的監(jiān)督功能。我國(guó)目前各大城市群或大都市區(qū)的環(huán)境問(wèn)題突出，可以借鑒美國(guó)三個(gè)州大都市區(qū)的做法，對(duì)區(qū)域環(huán)境保護(hù)進(jìn)行總體規(guī)劃，將環(huán)境保護(hù)融入?yún)^(qū)域規(guī)劃的全過(guò)程，并建立區(qū)域性的管治機(jī)構(gòu)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理進(jìn)行引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管。通過(guò)區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域性的管治機(jī)構(gòu)，為城市群的公路和鐵路、排水和洪水控制、公園等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供技術(shù)支持，在合理解決空氣和水污染、固體廢物、自然資源惡化和土地使用等方面發(fā)揮作用。

3．大都市區(qū)環(huán)境治理需要聯(lián)合行動(dòng)

大都市區(qū)的環(huán)境治理，需要將區(qū)域性目標(biāo)與地方利益對(duì)接，多元行動(dòng)主體必須結(jié)成新的共同體，并需要多元主體的聯(lián)合行動(dòng)。在促進(jìn)主體間的聯(lián)合行動(dòng)上，區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)扮演促進(jìn)和激勵(lì)的角色。如區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)聯(lián)合環(huán)境保護(hù)主義者、商界領(lǐng)袖及地方、州級(jí)和聯(lián)邦政府官員共同工作，通過(guò)示范項(xiàng)目和有針對(duì)性的輿論引導(dǎo)，在“綠地方略”中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，貢獻(xiàn)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)。要想使“綠地方略”的總體構(gòu)想變成現(xiàn)實(shí)，需要多方的支持。一是需要政府間的聯(lián)合行動(dòng)?？v向上，大都市區(qū)的環(huán)境治理，需要上級(jí)政府特別是中央政府的支持。各級(jí)地方政府間也需要共同行動(dòng)，在政策規(guī)劃上相互銜接。橫向地方政府間在綜合規(guī)劃、土地政策、環(huán)境政策等需保持一致，確保州級(jí)

部門(mén)的功能性規(guī)劃與計(jì)劃保持一致。二是州政府、地方政府及私人利益攸關(guān)方之間建立合作關(guān)系。如建立包括商界和保護(hù)組織代表在內(nèi)的拓展性綠地保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。該網(wǎng)絡(luò)將為信息共享和技術(shù)支持提供平臺(tái)；它還能直接或通過(guò)媒體的作用，提高本區(qū)域?qū)G色基礎(chǔ)設(shè)施的重視程度，并使公共機(jī)構(gòu)官員直接參與“綠地方略”。三是公眾的廣泛參與。1990年紐約市環(huán)保部門(mén)發(fā)起了流域保護(hù)行動(dòng)，流域的社區(qū)成立了流域城鎮(zhèn)聯(lián)盟。另外，在區(qū)域綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，需要本區(qū)域的市民團(tuán)體、州政府和公共組織等在規(guī)劃、籌資等方面積極參與。目前，我國(guó)城市群的環(huán)境治理主要是政府在行動(dòng)，企業(yè)、公眾的參與不夠?？梢越梃b美國(guó)三州大都市區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，在環(huán)境治理中，政府、企業(yè)、社會(huì)公眾特別是環(huán)保非政府組織聯(lián)合行動(dòng)，形成多元主體協(xié)同治理的格局。

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責(zé)任編校：田旭，馬軍英

收稿日期：2016-03-15

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(13BZZ057)

作者簡(jiǎn)介：王玉明，男，湖南邵陽(yáng)人，教授，研究方向?yàn)榈胤脚c區(qū)域治理、生態(tài)政治學(xué)。

DOI:10.19327/j.cnki.zuaxb.1007-9734.2016.03.004

中圖分類號(hào)：F062.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007-9734(2016)03-0018-06