海洋工程裝備制造業(yè)政策研究述評(píng)

吳賓，楊一民

(1.中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島　266100；2.東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)　110004)

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海洋工程裝備制造業(yè)政策研究述評(píng)

吳賓1,2，楊一民1

(1.中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島266100；2.東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110004)

[摘要]文章首先對(duì)公共政策內(nèi)涵、產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵進(jìn)行介紹，并根據(jù)官方對(duì)海洋工程裝備制造業(yè)的界定以及產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵對(duì)海洋工程裝備制造業(yè)政策進(jìn)行了定義。其次，在相關(guān)政策梳理中，發(fā)現(xiàn)在當(dāng)下的政策研究中，政策結(jié)構(gòu)是研究前提，規(guī)范化研究方法是研究基礎(chǔ)，稅收政策是研究重點(diǎn)，對(duì)外國(guó)政策研究多是經(jīng)驗(yàn)總結(jié)式，對(duì)海工政策的專項(xiàng)研究較為缺乏。最后，針對(duì)當(dāng)下政策研究的特點(diǎn)，認(rèn)為我國(guó)海工政策應(yīng)建立自己獨(dú)有的政策結(jié)構(gòu)體系，增加規(guī)范化的定量分析，加強(qiáng)對(duì)人才政策和科技政策的研究并注重研究的國(guó)際視角。

[關(guān)鍵詞]公共政策；定量分析；海洋工程裝備制造業(yè)①

引言

海洋工程裝備制造業(yè)是我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)的重要組成部分，其戰(zhàn)略性和外部性需要政府政策的大力扶持。2015年，國(guó)家工信部發(fā)布《中國(guó)制造2025》，標(biāo)志著我國(guó)正式開(kāi)始由“裝備制造業(yè)大國(guó)”向“裝備制造業(yè)強(qiáng)國(guó)”邁進(jìn)，而海洋工程裝備制造業(yè)入選其十大重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。2016年3月，我國(guó)“十三五”規(guī)劃草案出臺(tái)，海洋工程裝備制造業(yè)再次入選“高端裝備創(chuàng)新發(fā)展工程”。工信部部長(zhǎng)苗圩指出，由于高端裝備制造業(yè)是工信部“十三五”期間聚焦的重點(diǎn)領(lǐng)域，今后還會(huì)制定一系列的規(guī)劃計(jì)劃或者政策措施推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域的發(fā)展?？梢?jiàn)當(dāng)下國(guó)家已經(jīng)認(rèn)清到海工業(yè)的重要性并逐漸加強(qiáng)對(duì)海工業(yè)的政策扶持。因而在這個(gè)時(shí)期，海洋工程裝備制造業(yè)的政策研究對(duì)海洋強(qiáng)國(guó)的建設(shè)以及裝備制造業(yè)的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型升級(jí)具有重要意義。本文總結(jié)了國(guó)內(nèi)外關(guān)于海洋工程裝備制造業(yè)政策研究的文獻(xiàn)與資料，并對(duì)相關(guān)研究進(jìn)行了分析與評(píng)價(jià)。

一、概念界定

(一)公共政策內(nèi)涵

二戰(zhàn)之前，公共政策學(xué)并不被世人所重視，學(xué)界并沒(méi)有把其當(dāng)成一門獨(dú)立學(xué)科去進(jìn)行研究。直到1951年，由美國(guó)政治學(xué)家哈羅德·拉德維爾和丹尼爾拉納合著的《政策科學(xué)：范圍與方法的新近發(fā)展》出版，公共政策學(xué)才脫離傳統(tǒng)政治學(xué)，成為一門獨(dú)立學(xué)科。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于公共政策的概念尚無(wú)一致意見(jiàn)。國(guó)內(nèi)外學(xué)者大致有五種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是計(jì)劃論，代表人物是政策科學(xué)的創(chuàng)始人拉斯韋爾(1951)，該觀點(diǎn)認(rèn)為公共政策就是包括目標(biāo)、策略、方法等的大型計(jì)劃。第二種觀點(diǎn)是分配價(jià)值論，所謂分配價(jià)值，是指在政策系統(tǒng)被輸出的過(guò)程中，公共政策實(shí)質(zhì)上起到了一種社會(huì)價(jià)值分配的作用[1](P120)(戴維·伊斯頓，1999)。第三種觀點(diǎn)是均衡論，均衡論的持有者大部分是西方社會(huì)團(tuán)體，他們認(rèn)為公共政策是在既定時(shí)間，各種利益集團(tuán)在政治競(jìng)爭(zhēng)中為了自身利益相互妥協(xié)的產(chǎn)物，目的是為了達(dá)到既得利益者之間的利益平衡。第四種觀點(diǎn)是選擇論，美國(guó)學(xué)者托馬斯·R·戴伊就認(rèn)為，公共政策就是政府選擇該做什么不該做什么。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者張世賢、林水波(2003)有類似的看法，認(rèn)為公共政策就是政府選擇作為或者不作為的行為。第五種觀點(diǎn)是構(gòu)成論，這種觀點(diǎn)主要從政策靜態(tài)構(gòu)成來(lái)定義公共政策，他們認(rèn)為公共政策是黨和政府用來(lái)引導(dǎo)和規(guī)范團(tuán)體和個(gè)人的一系列法律法規(guī)、條例、辦法、計(jì)劃、通知等的總稱(陳振明，2004)。

對(duì)比國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)公共政策內(nèi)涵的界定，能夠看到顯著差異。從計(jì)劃論、分配價(jià)值論、均衡論再到選擇論，西方學(xué)者對(duì)于政策的定義側(cè)重在將政策付諸行動(dòng)的施政過(guò)程，偏重于動(dòng)態(tài)表現(xiàn)；而國(guó)內(nèi)學(xué)者大部分還是從政策的內(nèi)容構(gòu)成上來(lái)定義政策，偏重于靜態(tài)表現(xiàn)。除此之外，在研究中發(fā)現(xiàn)，西方國(guó)家的政策普遍包括企業(yè)的行業(yè)規(guī)范等，而我國(guó)講政策側(cè)重在國(guó)家和政府層面。

(二)海洋工程裝備制造業(yè)政策內(nèi)涵

目前，國(guó)內(nèi)尚無(wú)對(duì)海洋工程裝備制造業(yè)政策的統(tǒng)一界定。但是，官方給出了海洋工程裝備制造業(yè)的相關(guān)定義。2011年，工信部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、科技部、國(guó)家能源局聯(lián)合下發(fā)《海洋工程裝備產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略(2011～2020)》[2]，將海洋工程裝備制造業(yè)定義為為海洋能源(特別是海洋油氣資源)開(kāi)采、勘探、加工、儲(chǔ)運(yùn)、管理、后勤服務(wù)等方面提供大型工程裝備和輔助裝備的產(chǎn)業(yè)。

雖然對(duì)于海洋工程裝備制造業(yè)政策并沒(méi)有具體的定義，但對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的界定學(xué)界有較為深入的研究。產(chǎn)業(yè)政策的提出最早要追溯到1970年的OECD大會(huì),當(dāng)時(shí)，日本通產(chǎn)省代表在題為《日本的產(chǎn)業(yè)政策》的演講中指出產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)對(duì)資源配置的控制從而使得相關(guān)產(chǎn)業(yè)得到資源傾斜，達(dá)到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目的的一種手段[3](P44)。國(guó)內(nèi)學(xué)者史忠良，何維達(dá)(2004)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的理解與日本通產(chǎn)省有相似之處，他們認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策是指在社會(huì)生產(chǎn)中，以市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制為基礎(chǔ)，政府對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)、組織、資金、技術(shù)、人才等進(jìn)行有傾向性的調(diào)控，從而實(shí)現(xiàn)政府期望的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策性手段[4](P34)。

根據(jù)上述的產(chǎn)業(yè)政策以及海洋工程裝備制造業(yè)定義，本文將海洋工程裝備制造業(yè)政策定義為以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，政府通過(guò)對(duì)為海洋資源提供大型工程裝備和輔助裝備的海洋工程裝備制造業(yè)的結(jié)構(gòu)、組織、技術(shù)等有傾向性的扶持與調(diào)整，從而達(dá)到推動(dòng)海工業(yè)發(fā)展以及工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的政策措施。

二、相關(guān)政策研究現(xiàn)狀

對(duì)于海洋工程裝備制造業(yè)政策的研究目前主要分散在對(duì)裝備制造業(yè)政策、戰(zhàn)略性海洋新興產(chǎn)業(yè)政策、海洋開(kāi)發(fā)政策、海洋產(chǎn)業(yè)政策等政策的研究過(guò)程中，專項(xiàng)政策研究非常罕見(jiàn)，所以，對(duì)于相關(guān)政策中海工政策的分析提取，以期構(gòu)建一個(gè)獨(dú)立的海工政策研究領(lǐng)域，具有重大意義。

(一)政策結(jié)構(gòu)是研究前提

在政策研究初期，學(xué)者一般會(huì)厘清被研究政策的政策結(jié)構(gòu)，為下一步的深入研究做準(zhǔn)備。例如，在對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的研究過(guò)程中，不同學(xué)者有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)。按時(shí)間階段，我國(guó)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策可以劃分為前期準(zhǔn)備和全面啟動(dòng)兩個(gè)階段(改革雜志社專題研究部，2011)。按政策體系，張嵎喆(2011)等認(rèn)為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策可劃分為產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、國(guó)際合作政策、產(chǎn)業(yè)融資政策、稅收政策等幾個(gè)方面[5](P6)，而張靜(2014)把海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策劃分為技術(shù)政策、結(jié)構(gòu)政策、布局政策、組織政策四個(gè)方面[6](P4)。按政策工具類型，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策又可劃分為戰(zhàn)略規(guī)劃類、具體措施類、政策支持類和組織保障類等幾種類型(胡賽全，2013)。在對(duì)海洋政策的研究過(guò)程中，許麗娜(2014)、王剛(2012)等學(xué)者在對(duì)海洋政策進(jìn)行分類梳理時(shí)，主要從政策層次、政策內(nèi)容、政策領(lǐng)域、政策主體等四個(gè)角度來(lái)梳理[7](P9)[8](P12)。于謹(jǐn)凱(2007)對(duì)海洋產(chǎn)業(yè)政策的劃分與張靜對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的劃分有極大相似，他將海洋產(chǎn)業(yè)政策劃分為技術(shù)政策、結(jié)構(gòu)政策、布局政策和可持續(xù)發(fā)展政策四種類型[9](P17)。孫悅民(2013)則把海洋政策看成一個(gè)體系，并從政策體系結(jié)構(gòu)、法制體系、政策層次、政策內(nèi)容、政策過(guò)程、歷史借鑒和國(guó)際啟示等幾個(gè)方面做了研究[10](P38)。

(二)規(guī)范化政策研究方法是研究基礎(chǔ)

在理論研究層面，程新章(2011)與胡慧芳(2013)都認(rèn)為，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策應(yīng)該是基于演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的政策體系。程新章(2011)從目前國(guó)家的實(shí)際情況出發(fā)并結(jié)合全球化的技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)，認(rèn)為從長(zhǎng)期看，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)的知識(shí)外溢政策體系雖然能暫時(shí)使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)得到優(yōu)化升級(jí)，但是，升級(jí)的范圍將受到限制。由于其給定的技術(shù)變化速度、依賴性的能力構(gòu)建路徑，將難以從根本上提高中國(guó)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力并導(dǎo)致中國(guó)陷入增長(zhǎng)的陷阱[11](P77)[12](P90)。賀俊(2012)則提出了一個(gè)具有一般性和自治性的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)理論分析框架，其基本邏輯是，首先，識(shí)別影響戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展績(jī)效的主要的經(jīng)濟(jì)型、技術(shù)性、制度性要素，然后，對(duì)這些要素之間的互相適應(yīng)性和動(dòng)態(tài)匹配性進(jìn)行研究，最后，分析總結(jié)這些要素主要發(fā)生在企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、國(guó)家的哪些層次與位置[13](P106)。

在方法論研究層面，韓超(2014)以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為研究對(duì)象，以Heckman的兩部選擇模型為基礎(chǔ)分析地方政府的補(bǔ)貼選擇機(jī)制及補(bǔ)貼選擇偏好，結(jié)果顯示中央國(guó)有企業(yè)受到的補(bǔ)貼概率、補(bǔ)貼數(shù)量以及補(bǔ)貼程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他所有制企業(yè)，因而得出地方政府在補(bǔ)貼選擇中所有制是重要的考慮因素，地方政府具有顯著的扶持弱者的行為取向的結(jié)論[14](P57)。孫蕊(2015)與胡賽全(2013)均選擇了內(nèi)容分析法對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行規(guī)范分析，孫蕊(2015)通過(guò)構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)發(fā)展維度”和“政策支持維度”的二維分析框架，將政策內(nèi)容進(jìn)行編碼并對(duì)我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策主題頻數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，通過(guò)可視化分析，認(rèn)為我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策具有需求型政策明顯不足、主題聚焦“創(chuàng)新”、目標(biāo)規(guī)劃過(guò)溢和等特征[15](P3)。胡賽全(2013)認(rèn)為我國(guó)31個(gè)省市的政策工具組合類型主要分為注重政策支持，注重全面發(fā)展和注重具體措施三種，并且他把我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具體系分為戰(zhàn)略規(guī)劃類、組織保障類、具體措施類和政策支持類四類，最后對(duì)比分析了3類型省市在4種工具構(gòu)成要素上的區(qū)別[16](P66)。

(三)稅收政策是細(xì)分政策研究重點(diǎn)

一方面，在細(xì)分政策研究中，人才政策、科技政策、產(chǎn)業(yè)集群政策、稅收政策都有涉及，但稅收政策的成果居多。張海星(2008)首先對(duì)東北裝備制造業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及優(yōu)劣勢(shì)進(jìn)行分析，然后介紹了歐美工業(yè)化發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)裝備制造業(yè)支持的經(jīng)驗(yàn)做法，借鑒其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)有針對(duì)性地提出了振興東北裝備制造業(yè)的財(cái)稅政策措施[17](P63)。董雷(2013)與卜偉(2008)等人則把分析的重點(diǎn)放在財(cái)政稅收政策對(duì)裝備制造業(yè)創(chuàng)新能力的提升上[18](P15)。而具體到財(cái)政固定資產(chǎn)投資和稅收政策兩項(xiàng)政策的對(duì)比，張萬(wàn)強(qiáng)(2015)通過(guò)分析認(rèn)為兩者對(duì)裝備制造業(yè)的產(chǎn)出都有顯著的政策效應(yīng)，前者保持持續(xù)的正效應(yīng)，后者保持持續(xù)的負(fù)效應(yīng)，而且稅收政策對(duì)裝備制造業(yè)產(chǎn)出的負(fù)效應(yīng)絕對(duì)值高于財(cái)政投資政策對(duì)裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)的正效應(yīng)的絕對(duì)值。

另一方面，財(cái)稅政策對(duì)企業(yè)研發(fā)的作用也是當(dāng)下學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)與核心。在持積極態(tài)度的學(xué)者中，中船船務(wù)總經(jīng)理王宇航(2012)認(rèn)為國(guó)家安排一定的政策性貸款，對(duì)于海工企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)具有重要作用[19](P23)。楊林(2013)也認(rèn)為關(guān)稅政策能夠提升海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的自主創(chuàng)新能力[20](P26)。張萬(wàn)強(qiáng)(2013)通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)不同的投資補(bǔ)貼標(biāo)的稅收優(yōu)惠政策具有不同的效率和效應(yīng)，其中對(duì)機(jī)械設(shè)備及研究開(kāi)發(fā)等新投資的選擇性稅收優(yōu)惠是富有效率且成本低廉的措施，具有正向效應(yīng)[21](P86)。在持消極態(tài)度的學(xué)者中，Mansfield和Switzer等(1985)對(duì)加拿大企業(yè)進(jìn)行了實(shí)證研究，認(rèn)為政府減免的稅收要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)因此帶來(lái)的企業(yè)研發(fā)收入的增長(zhǎng)，即這種政策對(duì)于企業(yè)增加創(chuàng)新支出沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義[22](P241)。任曙明(2013)使用1999～2007年中國(guó)裝備制造企業(yè)的面板數(shù)據(jù)，利用最前沿的新產(chǎn)業(yè)組織實(shí)證方法，測(cè)算了加成率，認(rèn)為補(bǔ)貼會(huì)隨著數(shù)額的增加呈現(xiàn)出邊際效應(yīng)遞減，補(bǔ)貼每增加1%，通過(guò)非生產(chǎn)性成本增加導(dǎo)致的加成率就會(huì)下降0.3575個(gè)單位，證實(shí)并解釋了補(bǔ)貼并未換來(lái)裝備制造企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升[23](P118)。在持中立態(tài)度的學(xué)者中，霍爾曼斯和斯羅維根認(rèn)為政府對(duì)私人的研發(fā)補(bǔ)貼水平過(guò)高會(huì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，太低則激勵(lì)作用不足，關(guān)鍵是尋找二者的平衡點(diǎn)。Dominique等人的研究認(rèn)為，政府對(duì)企業(yè)的直接補(bǔ)貼政策與稅收減免政策具有相互替代效應(yīng)，當(dāng)其中一種政策呈增強(qiáng)趨勢(shì)的時(shí)候，會(huì)降低另一種政策的實(shí)施效果[24]。

(四)對(duì)國(guó)外政策研究多是介紹總結(jié)

對(duì)于國(guó)外海洋工程裝備制造業(yè)政策的研究，主要分為政策介紹和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)兩大部分。在政策介紹方面，主要集中在對(duì)美國(guó)、日本、韓國(guó)以及新加坡的海工政策介紹，這些國(guó)家普遍海工產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)，而且部分國(guó)家的產(chǎn)業(yè)環(huán)境與中國(guó)較為接近，對(duì)于中國(guó)具有借鑒意義。從1950年至今，美國(guó)政府高度重視海洋能源的利用和海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，先后頒布了《全球海洋科學(xué)規(guī)劃》、《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》及《美國(guó)海洋行動(dòng)計(jì)劃》，這些規(guī)范和計(jì)劃為日后海洋工程裝備制造業(yè)的發(fā)展提供了良好的政策基礎(chǔ)[25](徐璐，2014)。相較于美國(guó)的海洋發(fā)展政策，日本政府對(duì)于海工產(chǎn)業(yè)政策的制定更具針對(duì)性。1997年，日本為了海洋科技的基礎(chǔ)和應(yīng)用性研究，制訂了《日本海洋開(kāi)發(fā)推進(jìn)計(jì)劃》和《海洋科技發(fā)展計(jì)劃》，2007年，日本眾議院又通過(guò)了《海洋基本法》。在“兩大計(jì)劃、一項(xiàng)法案”的基礎(chǔ)上，日本在之后的幾年內(nèi)連續(xù)出臺(tái)了《深海鉆探計(jì)劃》、《大洋鉆探計(jì)劃》、《綜合大洋鉆探計(jì)劃》、《海洋高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《海洋研究開(kāi)發(fā)長(zhǎng)期規(guī)劃》等多項(xiàng)規(guī)劃，為海工產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了兼具普適性和專一性的政策體系[26](仲雯雯，2011)。而韓國(guó)作為國(guó)際海工市場(chǎng)的領(lǐng)頭羊之一，韓國(guó)政府的海工政策體系同樣為產(chǎn)業(yè)提供了良好的發(fā)展環(huán)境。徐曉麗(2014)就認(rèn)為，自2012年開(kāi)始，韓國(guó)政府接連發(fā)布的《海洋裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略》、《海洋裝備產(chǎn)業(yè)技術(shù)路線圖》、《海洋裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案(2013～2017)》等規(guī)劃對(duì)海洋工程裝備制造業(yè)之后的騰飛起到了巨大的推動(dòng)作用[27](P83)。

在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)方面，國(guó)家發(fā)改委重大技術(shù)裝備協(xié)調(diào)辦公室(2010)從制定相關(guān)法律、財(cái)稅減免及優(yōu)惠、鼓勵(lì)技術(shù)引進(jìn)及自主開(kāi)發(fā)、扶植大型企業(yè)、產(chǎn)業(yè)資金傾斜、注重科技人才等幾個(gè)方面分析了韓國(guó)發(fā)展裝備制造業(yè)的政策和措施[28](P34)。王志(2009)在對(duì)美國(guó)、日本、印度的裝備制造業(yè)政策進(jìn)行分析后，也從立法、自主創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)傾斜等方面提出了意見(jiàn)建議[29](P46)。孫剛(2006)在對(duì)美國(guó)、韓國(guó)、日本等國(guó)的裝備制造業(yè)稅收政策進(jìn)行分析后，重新梳理了我國(guó)出臺(tái)的各項(xiàng)稅收優(yōu)惠措施，提出了一攬子并且相互配套的稅收激勵(lì)措施，為我國(guó)裝備制造業(yè)稅收優(yōu)惠制度的構(gòu)建提供了借鑒。在與日本裝備制造業(yè)政策對(duì)比研究中，尹小平、崔巖(2010)發(fā)現(xiàn)，目前中國(guó)的裝備制造業(yè)發(fā)展與日本高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)期極為相似。一是目前通過(guò)對(duì)歐美國(guó)家的先進(jìn)技術(shù)和資本的引進(jìn)，仍能夠快速提高自己的產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平；二是國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入了工業(yè)化中后期階段，產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展必將為裝備制造業(yè)提供巨大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)；三是同為后發(fā)國(guó)家，政府擔(dān)負(fù)著推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任[30](P22)。鄧俊英(2013)通過(guò)對(duì)美國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)家的海洋政策比較，得出結(jié)論:一是實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理已成為沿海國(guó)家未來(lái)發(fā)展的普遍趨勢(shì)；二是加強(qiáng)國(guó)人對(duì)海洋科技和海洋知識(shí)的理解有利于更好的貫徹海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展觀念[31](P10)。陳俊，同春芬(2009)回顧了美國(guó)、日本以及中國(guó)海洋政策的發(fā)展歷程，并分析了各國(guó)最近政策和政策發(fā)展趨勢(shì)，最后，從理念、政府、科技、倫理與合作五個(gè)角度闡述產(chǎn)業(yè)政策工具應(yīng)具備的要素[32](P1)。

(五)對(duì)海工政策的專項(xiàng)研究缺乏

雖然國(guó)家在新世紀(jì)加強(qiáng)了對(duì)海工業(yè)的政策扶持，尤其在近十內(nèi)頻繁出臺(tái)海工業(yè)的指導(dǎo)性政策，但是目前學(xué)界對(duì)海工業(yè)政策的專項(xiàng)研究依然罕見(jiàn)，僅有成果主要停留在對(duì)海工政策階段的劃分和海工政策框架的構(gòu)建兩方面。在海工政策階段劃分上，呂芳華(2013)與侯晚梅(2011)分別對(duì)海洋新興產(chǎn)業(yè)政策和海洋開(kāi)發(fā)政策做了階段性研究，兩者對(duì)海洋政策的劃分基本上采取了一致的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。即以改革開(kāi)放、21世紀(jì)為兩個(gè)節(jié)點(diǎn)劃分為改革開(kāi)放前、改革開(kāi)放到20世紀(jì)末期、21世紀(jì)后三個(gè)階段。兩位學(xué)者認(rèn)為，在改革開(kāi)放前，國(guó)家百?gòu)U待興，國(guó)際形勢(shì)較為嚴(yán)峻，因而新中國(guó)的海洋觀念和海洋政策主要側(cè)重于海防方面，國(guó)家的海洋政策中基本上沒(méi)有海洋開(kāi)發(fā)的相關(guān)信息。在改革開(kāi)放到21世紀(jì)末這個(gè)階段，我國(guó)開(kāi)始關(guān)注海洋資源開(kāi)發(fā)并逐漸建立了基本的政策體系。1982年的第五屆全國(guó)人大五次會(huì)議明確要求積極開(kāi)展海上石油的勘探和開(kāi)發(fā)，這被侯晚梅(2011)看成是最早的海洋裝備制造業(yè)的政策雛形。從21世紀(jì)開(kāi)始，國(guó)家逐漸重視對(duì)海洋能源的開(kāi)發(fā)和利用，并把發(fā)展海洋工程裝備制造業(yè)提升到戰(zhàn)略強(qiáng)國(guó)的高度，開(kāi)始構(gòu)建全方位、多層次的海工政策體系[33][34](P1)。在對(duì)海工政策框架構(gòu)建上，現(xiàn)有的研究對(duì)其劃分較為簡(jiǎn)單，呂芳華(2013)在把海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策分為國(guó)家海洋戰(zhàn)略、國(guó)家層面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和地方層面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策；郭越(2012)也在其文章中把海洋工程裝備制造業(yè)的政策支持分為國(guó)家層面和地方層面[35](P20)。

三、對(duì)當(dāng)前海洋工程裝備制造業(yè)政策研究的評(píng)價(jià)

總體上看，當(dāng)前國(guó)內(nèi)海洋工程裝備制造業(yè)政策未被作為產(chǎn)業(yè)政策或海洋政策的分支學(xué)科加以研究，對(duì)海洋工程裝備制造業(yè)政策的專項(xiàng)研究幾乎處于空白狀態(tài)。現(xiàn)有的研究成果主要是對(duì)于裝備制造業(yè)政策、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策、海洋產(chǎn)業(yè)政策普適性的政策結(jié)論。如果海洋工程裝備制造業(yè)政策長(zhǎng)期從屬于裝備制造業(yè)政策、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策、海洋產(chǎn)業(yè)政策等領(lǐng)域，會(huì)受到極大的束縛，難以形成一個(gè)獨(dú)立體系的研究學(xué)科。因此，應(yīng)把海洋工程裝備制造業(yè)政策作為產(chǎn)業(yè)政策或海洋政策的分支學(xué)科加以研究，采取成熟的公共政策學(xué)和產(chǎn)業(yè)政策學(xué)理論和方法探討海工業(yè)政策問(wèn)題。

在理論層面上，由于諸多研究缺乏理論指引，因而部分研究觀點(diǎn)缺乏理論支撐，難以做出精確的結(jié)論和判斷。政策分析的理論體系是政策研究的前提，沒(méi)有自身的政策分析理論體系，便無(wú)法開(kāi)展有價(jià)值的研究工作。因此，我們要探究適合中國(guó)海工產(chǎn)業(yè)的政策理論體系。對(duì)于海工政策體系，可以借鑒戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、海洋產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)有研究成果。而對(duì)于海工政策分析理論體系，既要關(guān)注政策制定、政策執(zhí)行等各個(gè)階段的理論與實(shí)踐問(wèn)題，也要關(guān)注海工政策自身的特殊性問(wèn)題。

在方法論層面上，規(guī)范的定量分析技術(shù)與方法主要集中在對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的研究，罕見(jiàn)于裝備制造業(yè)政策與海洋產(chǎn)業(yè)政策。即便是在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策研究領(lǐng)域，定量研究方法也不夠系統(tǒng)與全面。其直接后果是當(dāng)前海工政策研究結(jié)果較為空泛，可操作性不強(qiáng)。政策的研究不能僅停留在政策描述與宏觀政策研究階段，應(yīng)該從具體的政策制定、政策執(zhí)行等規(guī)范的分析面入手，通過(guò)文本的實(shí)證與量化研究，借鑒相關(guān)學(xué)科的理論與發(fā)展，從微觀的細(xì)微政策領(lǐng)域展開(kāi)探討。只有如此，才能形成該領(lǐng)域特色的研究方法與研究技術(shù)，為整個(gè)學(xué)科的研究打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在細(xì)分政策層面上，稅收政策的研究較為完善，但是技術(shù)政策、人才政策等政策的研究較為缺乏。在當(dāng)前的技術(shù)政策研究中，政策分析的學(xué)者對(duì)于海工技術(shù)的基本常識(shí)較為缺乏，而對(duì)海工技術(shù)有深入研究的學(xué)者不懂得政策的規(guī)范分析與量化。此外，即便是技術(shù)研究型學(xué)者，由于行業(yè)調(diào)研的缺乏，對(duì)自身就職以外的海工企業(yè)與機(jī)構(gòu)的核心技術(shù)也缺乏了解。即便了解到，由于海工業(yè)事關(guān)國(guó)土安全，也很難寫(xiě)入文獻(xiàn)，而對(duì)人才政策的研究則更為缺乏。海工技術(shù)與海洋人才是我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要武器，加強(qiáng)技術(shù)與人才政策的研究，更有利于我國(guó)突破海工業(yè)發(fā)展的屏障，盡早趕超海工業(yè)第二梯隊(duì)。

在國(guó)外研究層面上，海洋工程裝備制造業(yè)政策研究缺乏國(guó)際視角，有待進(jìn)一步深化?，F(xiàn)有的國(guó)外相關(guān)政策研究基本上是總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，并提出中國(guó)裝備制造業(yè)或海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議。研究方法多局限于定性分析與經(jīng)驗(yàn)分析，使得已形成的結(jié)論大多依靠主觀判斷與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。海工業(yè)是全球性產(chǎn)業(yè)，訂單與市場(chǎng)全球共享，外國(guó)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)指標(biāo)與中國(guó)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀有極高的比較價(jià)值[36](P69)。用規(guī)范的實(shí)證與量化分析方法對(duì)外國(guó)海工業(yè)指標(biāo)進(jìn)行度量，更有利于我們清晰地認(rèn)識(shí)中國(guó)裝備制造業(yè)在國(guó)際上所處的地位，找到與海洋工程裝備制造業(yè)強(qiáng)國(guó)之間的發(fā)展差距。

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[責(zé)任編輯：郭震旦]

[收稿日期]①2016-05-10

[基金項(xiàng)目]國(guó)家科技部軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2012GS4D078)階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介]吳賓(1974-)，男，陜西洛南人，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院公共管理系副教授，東北大學(xué)公共管理博士后，主要從事海洋公共政策研究；楊一民(1992-)，男，山東濟(jì)寧人，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院公共管理系研究生，主要從事海洋公共政策研究。

[中圖分類號(hào)]F426.4

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1004-7077(2016)04-0130-06