能源革命目標下的政府與國家石油企業(yè)

□ 文/陳衛(wèi)東 朱凱

能源革命目標下的政府與國家石油企業(yè)

□ 文/陳衛(wèi)東 朱凱

本文首先歸納了中國制定石油戰(zhàn)略和政策所基于的四點基本認識，并指出，在當前國內外石油行業(yè)的新形勢和中國經(jīng)濟新常態(tài)的大背景下，許多一直以來被認為是中國特色的體制優(yōu)勢在概念認識和實踐中受到了巨大的沖擊，中國政府必須對前述的四點基本認識進行深刻的反省，對石油政策乃至能源戰(zhàn)略、外交策略、國家安全觀做出積極、及時的調整。在此基礎上，對2014年中國在能源戰(zhàn)略、政府監(jiān)管、石油金融、石油稅改、石油央企混改五個石油政策領域的新變化進行回顧和點評。

能源革命；政府監(jiān)管；原油期貨；國家石油公司

中國石油戰(zhàn)略和政策的制定主要基于以下四點認識：中國富煤少油缺氣的自然資源稟賦；石油是支撐國民經(jīng)濟快速增長的重要的戰(zhàn)略資源；自給自足的供給安全觀念；借舉國之力、搞石油會戰(zhàn)的輝煌歲月里成功的記憶。

2014年下半年國際石油價格的大幅下挫，中國經(jīng)濟進入新常態(tài)、面臨三期疊加都要求國內提高能源效率、調整經(jīng)濟結構、落實節(jié)能減排措施，導致石油需求增速放緩。同時，全球能源行業(yè)進入大轉型時期，以化石能源為主的能源格局正在面臨氣候變化、環(huán)境污染以及替代能源發(fā)展的挑戰(zhàn)。石油在一次能源消費中的比重下降，一方面是因為國內石油產(chǎn)量沒有大幅增長的預期，而且政策決定者對于石油對外依存度高企會降低能源安全的認識；另一方面是由于電的利用得到普及，各種一次能源可以通過轉化為電能來比較能效、排污、經(jīng)濟成本，替代能源通過技術進步增強對石油的競爭力和替代能力。石油在能源中的主導地位開始動搖，以石油為核心的全球地緣政治經(jīng)濟格局也將發(fā)生深刻全面甚至是徹底的改變。

這些變化都使一直以來被認為是中國特色的諸多體制優(yōu)勢在概念認識和實踐中受到了巨大的沖擊，“可持續(xù)性”得到了越來越多的重視，石油資源、石油資本的利用效率亟待提升，石油行業(yè)（尤其是上游）向民營企業(yè)開放、改革國有石油公司體制的呼聲日高，迫使中國的石油工業(yè)進入轉型期。中國政府亟需對石油政策乃至能源戰(zhàn)略、外交策略、國家安全觀出積極、及時的調整。

2014年是中國全面深化改革的元年，石油政策的變革也亮點頗多，重點體現(xiàn)在以下五個方面：戰(zhàn)略—發(fā)展的方向、政府監(jiān)管—發(fā)展的保障、金融—發(fā)展的動力、稅收—利益再分配、企業(yè)—市場競爭的主體。

能源戰(zhàn)略

（一）“四個革命、一個合作”

2014年中國能源行業(yè)中的頭等大事，就是習近平主席提出“四個革命、一個合作”的國家能源戰(zhàn)略，明確提出，要推動能源體制革命，還原能源商品屬性，構建有效競爭的市場結構和市場體系。

使用“革命”而非其他領域的“改革”，說明中國領導人充分認識到全球能源供需格局新變化、國際能源發(fā)展新趨勢對中國能源行業(yè)的沖擊，以及中國能源行業(yè)面臨的需求壓力巨大、供給制約較多、生產(chǎn)和消費對生態(tài)環(huán)境損害嚴重、技術水平總體落后等挑戰(zhàn)。革命與合作的提出有助于對國家石油戰(zhàn)略和政策制定的四個基本認識進行調整。然而，革命與合作還只是新概念，實質性的內容亟需補充，預計將在今后一系列的能源政策中，尤其是在即將開始的“國家十三五能源規(guī)劃”中得以體現(xiàn)。

（二）能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃

國務院辦公廳6月7日同意、11月19日正式發(fā)布《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）》（下稱《計劃》）?！队媱潯诽岢鲋攸c實施“節(jié)約優(yōu)先、立足國內、綠色低碳、創(chuàng)新驅動”四大戰(zhàn)略，到2020年，基本形成統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代能源市場體系，并明確提出“一降三升”的能源結構調整路徑。

《計劃》延續(xù)了既定的改革原則，例如：建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代能源市場體系，推進石油領域價格改革，完善政府對基礎性、戰(zhàn)略性、前沿性科學研究和共性技術研究及重大裝備的支持機制，深化國際能源雙邊多邊合作，支持企業(yè)“走出去”。這些內容仍然是原則性表述，缺乏可實施的路線圖和時間表，而且涉及面太廣，不是能源計劃可以協(xié)調處理的，需要全面的改革。

由于替代能源關鍵技術的突破在短期內尚無法預見，石油的開發(fā)利用還具有經(jīng)濟性，保障石油供給依然是當前能源工作中的重要任務?！队媱潯芬惨虼嗣鞔_提出增強能源自主保障能力，堅持陸上和海上并重，提高國內石油產(chǎn)量。

（三）“一帶一路”

在2014年12月召開的2015中央經(jīng)濟工作會議將“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”列為2015年區(qū)域發(fā)展的首要戰(zhàn)略。構建“一帶一路”對中國加快融入全球化，促進在經(jīng)貿合作、地緣政治和文化交流等方面有重要的推動作用，而且對于促進油氣貿易更是有重大戰(zhàn)略意義。

阿拉伯國家長期以來是中國最大的石油供應地區(qū)。在中國2013年的石油進口結構中，中東、非洲、俄羅斯及中亞分別占據(jù)42.8%、17.4%和16.7%。根據(jù)對中國2020年和2030年石油消費量以及原油產(chǎn)量的預測（見表1和表2），未來年進口量將在4億-5億噸。屆時，中國需要加大力度從中東、非洲、俄羅斯及中亞進口石油資源。

“一帶一路”本身的安全性如何保障需要重視。目前，建設“一帶一路”的主要動力來自中國，需要得到各參與國的認同和配合，這就需要共贏的思路，還要有安全底線和保障措施。中國必須明確應該、可以采取什么策略和措施維護自己的正當權利，而且必須得到各參與國的認同。

政府監(jiān)管

（一）油氣管網(wǎng)設施的監(jiān)管

中國的油氣管網(wǎng)設施建設、運營主要集中于少數(shù)大型央企，主干油氣管網(wǎng)處于高度壟斷經(jīng)營狀態(tài)，相關市場主體對于油氣管網(wǎng)設施公平開放的需求日益凸顯。2月13日，國家能源局正式印發(fā)《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》提出：油氣管網(wǎng)設施開放的范圍為油氣管道干線和支線（含省內承擔運輸功能的油氣管網(wǎng)），以及與管道配套的相關設施；在有剩余能力的情況下，油氣管網(wǎng)設施運營企業(yè)應向第三方市場主體平等開放管網(wǎng)設施。

（二）投資項目的簡政放權

2014年10月31日，國務院發(fā)布《政府核準的投資項目目錄(2014年本)》，主要內容可以概括為六個字：取消、下放、監(jiān)管。此輪簡政放權的實質是中央不再直接審批小項目。根據(jù)國家發(fā)改委官員的解釋，審批權下放是有條件的，條件就是一系列的政策約束，包括發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、總量控制目標、準入標準、技術政策、用地政策、環(huán)保政策、信貸政策等。

政府監(jiān)管的改革，不能只是一放了之，防止職能錯位，而不是造成缺位，應該有放有收。在不斷深化改革的過程中，黨和政府須繼續(xù)探索經(jīng)濟管理的內涵和方法。

石油金融市場

（一）成品油現(xiàn)貨交易

2013年3月26日，國家發(fā)改委將成品油調價周期縮短至10個工作日后，國內成品油經(jīng)營企業(yè)對緩解油價波動風險的需求愈發(fā)迫切。

北京石油交易所成品油現(xiàn)貨交易在經(jīng)過一年的試運行后，于2014年2月14日正式上線。理論上，對于成品油經(jīng)營企業(yè)而言，通過在該平臺實時買貨賣貨，可以進一步拓寬業(yè)務渠道。成品油現(xiàn)貨交易平臺建立后，民營加油站將成為其主體，將使消費者獲得更多的選擇。但是，中國石油和中國石化掌握著國內80%-90%的油源供應渠道。如果這“兩桶油”不積極參與成品油現(xiàn)貨平臺建設，該平臺長時期內可能僅能在較小范圍內運行，低普及率會導致平臺上形成的交易價格難以影響“兩桶油”的定價，難以形成成品油的市場化定價。

（二）原油期貨

原油期貨是全球最大宗的商品期貨品種，每次國際油價的大漲大跌都會直接影響全球經(jīng)濟走勢。目前，世界原油期貨基準價是WTI和Brent，亞洲地區(qū)至今仍未找到一個獨立的、權威的基準價。

中國證監(jiān)會于2014年12月12日正式批準上海期貨交易所開展原油期貨交易,原油期貨上市工作步入實質性推進階段。在上海成立原油期貨中心，還有很多困難需要克服。首先，國內外期貨交易制度、習慣差別較大，需要中國的金融體制做出相當大的改革。其次，中國的原油生產(chǎn)、進口和煉化領域受制度約束嚴重，開放度不高，原油現(xiàn)貨市場相對壟斷；中國的商品期貨市場尚未對相關機構全面開放，機構投資者參與商品期貨受限，現(xiàn)貨企業(yè)普遍很少參與期貨，部分國企被限制參與期貨交易，只能經(jīng)營套期保值業(yè)務。國有、民營、外國資本如何行使期貨市場參與主體的全部權利，還有待政府在原油行業(yè)監(jiān)管、期貨市場監(jiān)管和外匯管理等多方面打破現(xiàn)有的政策局限。

石油稅改

（一）油氣資源稅改

資源稅改涉及重大利益關系的調整，成為影響資源開發(fā)乃至經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。自2006年起，中國正式啟動資源稅改革，旨在最大效率地使用國內自然資源和公正地分配國內自然資源的收益，至今已取得了一定成效。

2014年10月11日，國家財政部和國家稅務總局發(fā)出通知，自12月1日起，原油、天然氣礦產(chǎn)資源補償費費率降為零，相應將資源稅適用稅率由5%提高至6%；對油田范圍內運輸稠油過程中用于加熱的原油、天然氣免征資源稅，對稠油、高凝油和高含硫天然氣資源稅減征40%，對三次采油資源稅減征30%，對低豐度油氣田資源稅暫減征20%，對深水油氣田資源稅減征30%；在全國范圍統(tǒng)一將原油、天然氣礦產(chǎn)資源補償費費率降為零，停止征收原油、天然氣價格調節(jié)基金，取消不合法、不合理收費基金項目。

此政策出臺前，資源稅全部上交中央后再進行返還和轉移性支付，而且國家在征收資源稅的同時，各地區(qū)也在收取煤炭資源稅以外的補償費。此政策出臺的目的是進一步建立統(tǒng)一、透明的稅收機制。

（二）成品油消費稅改

自2014年6月以來，國際油價從超過100美元/桶（主要參考WTI和Brent油價）下滑至60美元/桶以下，幾乎腰斬。2014年中國的成品油價也相應的以“十一連跌”收官。但是在11月29日、12月12日和2015年1月13日三個調價窗口，汽、柴油消費稅單位稅額分別由1.12元和0.94元提至1.52元和1.20元。財政部稅政司負責人表示，適當提高成品油消費稅，一是合理引導消費需求，促進石油資源的節(jié)約利用和減排；二是有利于促進新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進能源生產(chǎn)方式變革；三是通過“有增有減”的消費稅政策調整，更好地引導生產(chǎn)和消費，以及調節(jié)收入分配。提高成品油消費稅的新增收入將納入一般公共預算統(tǒng)籌安排，主要用于支持經(jīng)濟轉型。

（三）石油特別收益金

經(jīng)國務院批準，財政部決定從2015年1月1日起，將石油特別收益金起征點從55美元/桶提至65美元/桶，繼續(xù)實行5級超額累進從價定率計征。目前國際油價處于50美元/桶以下水平，對于石油企業(yè)的上游開采及出口業(yè)務是很大的打擊，國內部分老油田開發(fā)、生產(chǎn)成本高企，“特別收益”已不存在。此次提高石油特別收益金的起征點之后，石油企業(yè)的稅負將減輕。

石油央企混改

2014年2月19日晚，中國石化股份有限公司發(fā)布公告，重組油品銷售業(yè)務板塊，同時引入社會和民營資本參股，實現(xiàn)混合所有制經(jīng)營，社會和民營資本持股比例將根據(jù)市場情況厘定。6月31日公告了具體方案。9月14日宣布25家境內外投資者將認購其全資子公司銷售公司29.99%的股權，引資規(guī)模超千億。

自2月公告之后，中國石化在下游油品銷售板塊的重組引資問題上多是以“銷售業(yè)務重組”來指代，混合所有制五個字很少提及；6月的公告中，全文未提“混合”二字。顯然，混改思維的不確定也讓中國石化感受到了壓力和不知所措。

中國石油也在積極謀劃混改。2014年5月12日，中國石油天然氣股份有限公司決定，以西氣東輸管道分公司管理的與西氣東輸一、二線相關的資產(chǎn)及負債,以及管道建設項目經(jīng)理部核算的與西氣東輸二線相關的資產(chǎn)及負債出資設立東部管道公司；通過產(chǎn)權交易所公開轉讓所持東部管道公司100%的股權。這意味著中國石油所有中游管道業(yè)務均被納入混合所有制改革范疇。此次股權轉讓除了有利于優(yōu)化公司資產(chǎn)配置和融資結構,實現(xiàn)產(chǎn)權結構多元化的目的，還能激發(fā)各類資本進入油氣生產(chǎn)領域，“管網(wǎng)分離”也可能借此破局，中游管線管輸費有望重新定價。

中國石油管道公司與中國石化銷售板塊的混改有相似之處：都是集團總公司決策，由上市公司發(fā)布公告，以資產(chǎn)為混改對象，以成立獨立的混合所有制公司為目標。但是，就國企混改而言，目前在理論上還缺乏定論。

國企在混改中處境尷尬：虧損了是國資流失，盈利了是與民爭利，國有企業(yè)的領導者一方面要通過市場搞經(jīng)濟、使國有資產(chǎn)保值增值，另一方面又要承擔政治任務，要有政治覺悟，無法作為真正的經(jīng)濟主體在市場上競爭。即使引入了民營資本，也無法協(xié)調這兩方面的矛盾。私有化倒是可以簡單的解決問題，但是卻不符合中央對國企的定位和要求。從民資的角度來看，僅僅是參股的話，依然沒有話語權。即便拿到了49%的股份，依然要服從控股股東的指令。因此，如何保護小股東利益、國有股是否一定要對公司控股，都是國企改革必須回答的問題。

表1 相關機構對中國石油消費的預測結果

表2 相關機構對中國原油產(chǎn)量的預測結果

借助全面深化改革的春風，油氣領域體制改革已經(jīng)啟動。分析人士幾乎一致認為，目前中國能源體制改革的核心在價格體系改革，同時需要破除（國有經(jīng)濟的）壟斷，充分調動多元化參與主體的積極性，推動市場化。但是，更為重要的是對前言中所提四個基本認識進行深刻的反思和革命性的創(chuàng)新。國際貿易作為“增長的發(fā)動機”的魅力在石油這個商品上得以充分展現(xiàn)：商品、資本和人才的流動使石油的開發(fā)、運輸變得更容易，可獲取性的增強降低了石油作為戰(zhàn)略物資被管控的必要性，也促進了非常規(guī)油氣和替代能源的發(fā)展。自然資源稟賦的不利逐漸被科技發(fā)展彌補，曾經(jīng)的“資源為王”論者感受到了“富饒的貧困”帶來的壓力。自給自足早已不是保障供給安全的唯一途徑，甚至不是有效途徑（例如對經(jīng)濟成本的考慮）。由市場組織的社會化大生產(chǎn)與依靠國家石油公司孰優(yōu)孰劣，在國際市場競爭中可以得到最直接的回答。中國在謀劃新常態(tài)下的石油戰(zhàn)略之際，不應滿足于“術”的革新，更應在“道”上謀求更大的突破，這才是能源革命的實質。

作者單位： 中海油研究總院規(guī)劃研究院

（本文獲中國石油企業(yè)協(xié)會行業(yè)部級2016年度全國石油石化企業(yè)管理現(xiàn)代化創(chuàng)新優(yōu)秀論文評審一等獎）