新常態(tài)下國企需健全法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制
——以杭州市屬國企為例

許仁龍

新常態(tài)下國企需健全法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制
——以杭州市屬國企為例

許仁龍

法律風(fēng)險(xiǎn)管理是企業(yè)有效防范風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)、解決風(fēng)險(xiǎn)的一種管理能力。區(qū)別于傳統(tǒng)的企業(yè)競爭力，其對企業(yè)的發(fā)展和價(jià)值貢獻(xiàn)往往通過避免或減少損失、維護(hù)合法權(quán)益、爭取利益最大化等方式體現(xiàn)出來。國有企業(yè)正在推進(jìn)的混合所有制改革，其涉及到的并購重組、投融資、市場運(yùn)營、產(chǎn)品研發(fā)、財(cái)務(wù)管理等，無一不存在法律風(fēng)險(xiǎn)，無一不需要法律風(fēng)險(xiǎn)的管理，如果管控不好就會帶來巨額損失甚至滅頂之災(zāi)，從這個(gè)意義上而言，法律風(fēng)險(xiǎn)防控、管理已成為企業(yè)發(fā)展的“壓艙石”。

當(dāng)前國企法律風(fēng)險(xiǎn)防范中存在的問題

近年來，隨著法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的穩(wěn)步推進(jìn)，杭州市屬企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范能力得到了明顯提高，但客觀地講，目前杭州市屬企業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)防范工作還不夠深入，企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)控制有效性尚有待進(jìn)一步加強(qiáng)，還存在很多法律風(fēng)險(xiǎn)防控的盲點(diǎn)、難點(diǎn)，全面、系統(tǒng)的法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)。

涉案數(shù)量金額增幅較快，企業(yè)潛在（或有）風(fēng)險(xiǎn)趨大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2012-2014年，杭州市屬國企及其國有獨(dú)資及控股企業(yè)（簡稱下屬企業(yè)）共發(fā)生法律糾紛1549件，涉案金額約645222.8萬元；通過訴訟解決法律糾紛1038件，涉案金額約384844.8萬元；依法維權(quán)、依法解決紛爭挽回經(jīng)濟(jì)損失203012.4萬元（部分案件尚在處理中）。與2009-2011年比，法律糾紛案件增加998件，增長181%，涉案金額增加592242萬元；訴訟解決案件增加521件，增長100.7%，涉案金額增加335088萬元，挽回?fù)p失金額增加176183萬元。法律糾紛案件和涉案金額上升趨勢明顯，給有關(guān)企業(yè)的改革、發(fā)展和穩(wěn)定帶來了較大影響。

機(jī)構(gòu)設(shè)置未能滿足法務(wù)工作需求。面上看，杭州市屬16家國有企業(yè)中，有4家專設(shè)了法律事務(wù)工作部門，4家企業(yè)設(shè)立了合署法務(wù)機(jī)構(gòu)，8家企業(yè)的法律事務(wù)依舊放在辦公室或者審計(jì)、監(jiān)察、投資、戰(zhàn)略等部門，僅在這些部門設(shè)置了法律事務(wù)崗位。法務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，或者僅有的法務(wù)人員身兼數(shù)職，客觀上使這些機(jī)構(gòu)和人員的主要精力集中在非法律事務(wù)上，導(dǎo)致企業(yè)法制建設(shè)和法律風(fēng)險(xiǎn)防范相對薄弱，影響企業(yè)處理相關(guān)法律事務(wù)的成效以及依法維權(quán)的能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來市屬企業(yè)法律糾紛案件高發(fā)，而通過訴訟解決糾紛案件，同比增長只有100.7%，遠(yuǎn)低于企業(yè)糾紛案件的發(fā)生率。訴訟解決糾紛案件占涉案案件的比例為67%，同比前幾年糾紛案件的解決率為93.9%，糾紛案件解決率嚴(yán)重下降，企業(yè)專職法律機(jī)構(gòu)缺乏是重要因素之一。

法律顧問參與企業(yè)重大事項(xiàng)程度較低。目前杭州市屬國企中的企業(yè)法律顧問隊(duì)伍逐漸壯大，部分下屬國有獨(dú)資及控股企業(yè)也配備了法律顧問，但杭州16家市屬國企中，尚沒有一家建立總法律顧問制度。盡管11家企業(yè)建立了企業(yè)法律顧問參與企業(yè)重大決策或重要談判的工作機(jī)制，但據(jù)調(diào)查了解，部分企業(yè)雖建立了法律事務(wù)管理的規(guī)章制度，但其執(zhí)行不夠理想，法律顧問參與企業(yè)重大事務(wù)時(shí)，仍需向公司領(lǐng)導(dǎo)層層申請，或者在執(zhí)行過程中根據(jù)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的好惡而取舍，隨意性較大，制度剛性不強(qiáng)。5家企業(yè)未建立法律顧問參與重大決策的制度，這使得企業(yè)在經(jīng)營決策、項(xiàng)目論證、工程招投標(biāo)、投資立項(xiàng)等重要經(jīng)營活動上，缺乏法律審查環(huán)節(jié)，給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)隱患和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上減弱了企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范的實(shí)效。

合同管理制度需進(jìn)一步落實(shí)。合同管理制度是在“源頭把關(guān)”。盡管杭州16家市屬國企均已建立了合同管理制度，固定文本格式合同大多經(jīng)過法律顧問的審核，但日常經(jīng)營中，企業(yè)非固定文本格式合同的法律顧問審核率不高，特別是下屬國有獨(dú)資及控股企業(yè)未經(jīng)法律顧問審核而簽訂合同的情況時(shí)有發(fā)生。2012—2014年市屬國企及其下屬企業(yè)的法律糾紛案件中，合同經(jīng)濟(jì)糾紛案卷占主要比重。引起合同經(jīng)濟(jì)糾紛案件主要原因有：一是合同當(dāng)事人資格不當(dāng)；二是合同內(nèi)容不規(guī)范，條款有漏洞；三是合同屬于無主合同，為避稅設(shè)立虛假合同；四是合同沒有及時(shí)得到變更等等。落實(shí)企業(yè)合同管理制度，加強(qiáng)合同管理的法律風(fēng)險(xiǎn)防范迫在眉睫。

對下屬國有獨(dú)資及控股企業(yè)法律監(jiān)管不足。大部分市屬企業(yè)對下屬控股企業(yè)的法律事務(wù)工作不了解，未掌握下屬企業(yè)的合同管理、經(jīng)濟(jì)糾紛案等情況。集團(tuán)公司總部與子企業(yè)未形成有效的法律事務(wù)溝通機(jī)制，市屬企業(yè)未能全面掌握下屬國有獨(dú)資及控股企業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)情況，糾紛案件不及時(shí)上報(bào)，一方面不利于公司總部對案件的及時(shí)介入與跟進(jìn)，未能很好地利用國資系統(tǒng)的法律資源，協(xié)調(diào)一致地開展案件處理，同時(shí)也不利于通過個(gè)案分析發(fā)現(xiàn)國資監(jiān)管和國企經(jīng)營中的薄弱環(huán)節(jié)和法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

進(jìn)一步健全國企法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

任何一個(gè)企業(yè)總是處在一個(gè)既定的法律環(huán)境中，必然地離不開對法律風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制。事實(shí)上，法律風(fēng)險(xiǎn)并不是一個(gè)單一的概念，它與其它所有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有交叉性，當(dāng)企業(yè)其它經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)（如財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)）發(fā)生時(shí)，在表現(xiàn)形式上都是涉法的風(fēng)險(xiǎn)（如財(cái)務(wù)違規(guī)、合同違約等），并最終都涉及到不同性質(zhì)法律責(zé)任的承擔(dān)和不同程度損失的產(chǎn)生。建立健全企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、切實(shí)加強(qiáng)法律風(fēng)險(xiǎn)防范，已成為杭州市屬企業(yè)當(dāng)前最迫切的要務(wù)之一。

進(jìn)一步完善法務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。建立健全企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范體系是一個(gè)漸進(jìn)的過程。而建立完善的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)是健全企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的最基本要求，也是實(shí)現(xiàn)企業(yè)法律事務(wù)工作的主要保證。沒有健全的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)，企業(yè)的法律服務(wù)、協(xié)調(diào)、解決紛爭和內(nèi)部制度建設(shè)很難得到有效開展，建議尚沒有建立法律事務(wù)機(jī)構(gòu)企業(yè)，單獨(dú)設(shè)置法務(wù)部門或合署部門（含法務(wù)名稱），有利于明確法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，確保法務(wù)部門能夠獨(dú)立發(fā)表法務(wù)意見，為企業(yè)投資、立項(xiàng)、重大決策及重要談判提供相應(yīng)的法律依據(jù)。

組建專業(yè)的法律顧問團(tuán)隊(duì)。法務(wù)人員法律知識水平和能力的高低，直接影響到企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的防控。愛克斯龍電力公司、CBS電視臺、NCCL公司、希爾頓飯店等跨國企業(yè)，每千名員工所擁有的法律顧問數(shù)分別達(dá)到4.2、8.3、3.6和7.1人，平均達(dá)到6.7人，比例都較高。市屬企業(yè)可借鑒杭州金投集團(tuán)引進(jìn)了一批有能力、有資歷、有擔(dān)當(dāng)?shù)娜瞬懦鋵?shí)到企業(yè)法務(wù)部的經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)加強(qiáng)法務(wù)人才配備。注重從企業(yè)法律顧問與社會律師相結(jié)合的方式進(jìn)行法律顧問團(tuán)隊(duì)建設(shè)，既運(yùn)用好企業(yè)法律顧問熟悉內(nèi)部制度，全方位和全過程的參與、以事前防范為主、能夠最大限度維護(hù)企業(yè)利益的優(yōu)勢，同時(shí)也運(yùn)用外聘律師專業(yè)性強(qiáng)、實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)豐富等優(yōu)勢，建好足以提供法律服務(wù)、為企業(yè)穩(wěn)健發(fā)展提供法律支撐的專業(yè)法律工作隊(duì)伍。

健全企業(yè)法律事務(wù)工作體系。進(jìn)一步健全法律事務(wù)工作制度，重點(diǎn)落實(shí)企業(yè)規(guī)章制度的管理、重大決策的法律審核以及合同審查與備案等工作，特別是在建立、更新規(guī)章制度上，必須由法務(wù)人員來牽頭或法律顧問進(jìn)行審核，確保有效地降低企業(yè)制度風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步完善法律顧問工作制度，促進(jìn)法律顧問參與企業(yè)投資立項(xiàng)、重大事項(xiàng)及重大決策常態(tài)化，真正發(fā)揮法律顧問在防范和控制企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)中的重要作用。要落實(shí)企業(yè)法律意見書制度，即企業(yè)在決定重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)、訂立重要合同、處理重大經(jīng)濟(jì)糾紛、解決重要法律問題等事項(xiàng)中，必須由法律事務(wù)機(jī)構(gòu)出具法律意見書，為企業(yè)重大經(jīng)營決策提供法律論證。探索建立企業(yè)總法律顧問，發(fā)揮總法律顧問的作用。目前央企和省屬國企大部分已經(jīng)設(shè)置了總法律顧問，外資企業(yè)設(shè)總法律顧問已經(jīng)十分普遍，而杭州市屬國企均未設(shè)立企業(yè)總法律顧問，要積極探索、鼓勵(lì)市屬企業(yè)設(shè)立總法律顧問，實(shí)現(xiàn)企業(yè)總法律顧問的工作新突破，進(jìn)一步完善企業(yè)法律顧問制度。

完善企業(yè)合同管理規(guī)范制度。一是在企業(yè)內(nèi)部建立嚴(yán)格的合同評審機(jī)制，落實(shí)合同會簽制度，做好合同風(fēng)險(xiǎn)的事先防范。二是在盡職調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立信用等級評價(jià)制度。要建立簽約主體信用調(diào)查制度，對于合同履行的相對人建立誠信客戶名冊，同時(shí)對信譽(yù)差、履約能力低、雙方曾發(fā)生過矛盾甚至訴訟的相對人建立“負(fù)面清單”。三是總結(jié)梳理各項(xiàng)企業(yè)合同文本，及時(shí)更新現(xiàn)有合同范本。四是充分利用合同擔(dān)保制度防范合同風(fēng)險(xiǎn)，保證合同全面履行。

加強(qiáng)法律糾紛案件的應(yīng)對處理工作。企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中不可避免地要遇到訴訟或仲裁，而要想在訴訟中占據(jù)有利地位、贏得主動，就必須從企業(yè)自身角度想辦法找突破口，更重要的是充分發(fā)揮企業(yè)法律顧問的主觀能動性和工作職責(zé)。一是要對涉訴案件作全盤考慮，統(tǒng)籌安排。二是高度重視證據(jù)的收集和保全。法院判決必須以事實(shí)為基礎(chǔ)，而事實(shí)又是依靠證據(jù)支撐起來的，證據(jù)是法院判決的基礎(chǔ)，充分有效的證據(jù)是企業(yè)勝訴的前提和保證，從某種意義上說，訴訟的過程就是對證據(jù)進(jìn)行處理的過程。三是充分發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部法律事務(wù)機(jī)構(gòu)和外聘律師事務(wù)所的作用。

著力加強(qiáng)所屬國有獨(dú)資及控股企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)管理。一是建立一套有效、迅捷管控市屬企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的工作流程，確保能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、迅速預(yù)警、有效應(yīng)對。二是廣泛收集相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息。三是清理排查法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對企業(yè)各業(yè)務(wù)單元、各業(yè)務(wù)流程及各項(xiàng)經(jīng)營管理活動中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)源要進(jìn)行集中清理，定期排查，并建立風(fēng)險(xiǎn)信息庫。對發(fā)現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)要及時(shí)進(jìn)行分析、確認(rèn)，形成預(yù)警報(bào)告逐級上報(bào)。四是及時(shí)采取應(yīng)對措施，對法律風(fēng)險(xiǎn)可以根據(jù)具體情況采取規(guī)避、減輕、轉(zhuǎn)移、化解、退出等處理手段。五是建立分行業(yè)、分層級的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，為風(fēng)險(xiǎn)管理制度化、流程化和規(guī)范化提供必要的保障。

作者為杭州市國資委政策法規(guī)處處長