應(yīng)對(duì)人口老齡化的財(cái)政政策研究

王效梅

(太原師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)系， 山西 晉中 030619)

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【經(jīng)濟(jì)學(xué)】

應(yīng)對(duì)人口老齡化的財(cái)政政策研究

王效梅

(太原師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)系， 山西 晉中 030619)

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化社會(huì)，隨之而來(lái)的將是一系列人口老齡化問(wèn)題。因此，國(guó)家應(yīng)調(diào)整和完善相關(guān)財(cái)政政策，充分發(fā)揮國(guó)家宏觀調(diào)控的作用，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，減少人口老齡化造成的消極影響。

人口老齡化；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；財(cái)政政策

一、我國(guó)人口老齡化的現(xiàn)狀

隨著社會(huì)的進(jìn)步，老年人壽命在逐漸延長(zhǎng)，學(xué)術(shù)上將這種社會(huì)現(xiàn)象稱為“人口老齡化”。那么到底什么是人口老齡化呢？一般認(rèn)為“人口老齡化”是指一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的老年人口在人口總量中所占的比重不斷上升的過(guò)程或趨勢(shì)。一般以老年人口比例作為衡量指標(biāo)。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)超過(guò)65歲的人口數(shù)量達(dá)到7%以上，或者超過(guò)60歲的人口數(shù)量達(dá)到10%以上，則定義該國(guó)家或地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。人口老齡化具有群體性，指的是群體的老化，并非看重個(gè)體。

(一)人口老齡化程度高

根據(jù)我國(guó)第六次人口普查結(jié)果顯示，截止2015年我國(guó)總?cè)丝跀?shù)量達(dá)到13.7億人，65歲及以上人口為118 831 709人，占全國(guó)總?cè)丝诘?.87%；60歲及60歲以上人口為177 648 705人，占全國(guó)總?cè)丝诘?3.26%，超過(guò)了全國(guó)總?cè)丝诘?0%以上。理論上講，從2000年起，中國(guó)正式進(jìn)入人口老齡化國(guó)家的行列。目前中國(guó)已經(jīng)占據(jù)全世界老年人口數(shù)量“榜首”，除了中國(guó)以外，再無(wú)任何一個(gè)國(guó)家的老齡人口數(shù)量突破1億大關(guān)。中國(guó)有關(guān)學(xué)者根據(jù)相關(guān)資料推測(cè)，到2030年，中國(guó)的老齡人口不僅在數(shù)量上世界第一，老齡化程度也將“雄踞榜首”。根據(jù)人口專家建模預(yù)測(cè)，我國(guó)的老年人口數(shù)量將會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)，將在2050年達(dá)到一個(gè)極端，超過(guò)4億。這樣一來(lái)，必然對(duì)社會(huì)勞動(dòng)力、資源配置以及福利制度等不同經(jīng)濟(jì)層面造成巨大壓力。這就對(duì)中國(guó)政府提出了更高的要求，必須從各方面做好充足的準(zhǔn)備，來(lái)解決人口老齡化帶來(lái)的諸多問(wèn)題。

(二)進(jìn)入老齡化速度快

第五次人口普查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，我國(guó)當(dāng)時(shí)65歲以上人口就已經(jīng)超過(guò)8 811萬(wàn)，這甚至超過(guò)某些國(guó)家總?cè)丝跀?shù)量，同時(shí)還在以每年3.3%的增速上升。專家預(yù)測(cè)，從1995年至2020年，世界老齡人口年均增長(zhǎng)速度為2.5%，而中國(guó)高達(dá)3.3%的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)世界上其他國(guó)家。世界老齡人口占總?cè)丝诘谋壤龑?.6%上升至9.3%，而中國(guó)的老年人口所占比重也會(huì)由6.1%上升至11.5%。這樣看來(lái)，無(wú)論是增長(zhǎng)速度還是比重，中國(guó)老齡化速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了世界平均水平，可謂是跑步進(jìn)入人口老齡化社會(huì)。如果按照這個(gè)趨勢(shì)繼續(xù)發(fā)展，我國(guó)的老齡人口數(shù)量甚至可以占全球老齡人口的25%左右，也就是說(shuō)，全球每四個(gè)老人之中就有一個(gè)是中國(guó)老人。從另一個(gè)角度看，人類壽命的延長(zhǎng)是社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的產(chǎn)物，人口結(jié)構(gòu)的改變也是屬于正常的自然規(guī)律，但是在正常情況下，進(jìn)入人口老齡化社會(huì)需要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的時(shí)間，有的需要經(jīng)過(guò)幾十年甚至上百年的時(shí)間。比如某些發(fā)達(dá)國(guó)家：美國(guó)從4.2%(1860年)上升到7.4%(1930年)經(jīng)歷了70年的時(shí)間；日本從5.3%(1920年)上升到7.1%(1970年)經(jīng)歷了50年的時(shí)間；英、法、瑞士等國(guó)家大約經(jīng)歷了一個(gè)世紀(jì)。但是，中國(guó)的人口結(jié)構(gòu)改變僅僅用了18年時(shí)間(1982—2000年)，其速度之快令世界震驚。尤其是近年來(lái)，人口老齡化的速度已經(jīng)快過(guò)預(yù)期，各類問(wèn)題逐漸浮現(xiàn)。

(三)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度滯后于人口老齡化速度

早在21世紀(jì)初，我國(guó)進(jìn)入人口老齡化初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于非常低的階段，人均GDP僅為860美元。與日本、美國(guó)以及其他歐洲國(guó)家對(duì)比差距很大，這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家大約是在20世紀(jì)末進(jìn)入人口老齡化時(shí)期，人均GDP在2 500美元以上，也就是說(shuō)，在那個(gè)時(shí)候他們就已經(jīng)有了財(cái)富支撐，足以去制定與人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)現(xiàn)狀相匹配的相關(guān)養(yǎng)老、福利政策。而中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，很難去平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與人口老齡化速度的差異。與其他國(guó)家不同的是，我國(guó)的人口老齡化不是社會(huì)進(jìn)步和自然規(guī)律導(dǎo)致的客觀現(xiàn)象，而是由于我國(guó)實(shí)行的基本國(guó)策——計(jì)劃生育導(dǎo)致的，出生率大大降低使得我國(guó)非老年人口數(shù)量偏離正常水平，老年人口逐漸累積。雖然從1978年改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)大好，GDP猛升，但是我國(guó)在進(jìn)入人口老齡化初期的人均GDP與發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)在相差甚遠(yuǎn)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平跟不上人口老齡化的速度，而且社會(huì)養(yǎng)老制度不完善，使得中國(guó)成為了典型的“未富先老”和“未備先老”的國(guó)家。

(四)人口老齡化存在地區(qū)差異

中國(guó)地域遼闊，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是風(fēng)土人情來(lái)說(shuō)都存在巨大的地理差異，而且由于嚴(yán)格的戶籍制度和中國(guó)人的戀鄉(xiāng)情結(jié)，使得我國(guó)不同地域之間的人口流動(dòng)性較低，同時(shí)也造成了不同地區(qū)之間人口分布不均衡，也就形成了明顯的人口老齡化差異，它一方面體現(xiàn)在不同省份、城市之間的差異性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海市“當(dāng)之無(wú)愧”成為中國(guó)老齡化程度最高的城市，高達(dá)16.38%，而整個(gè)新疆省的人口老齡化程度大約在5.43%。排除上海這個(gè)特殊的發(fā)達(dá)城市，僅僅在不同省份之間來(lái)看，江蘇、浙江等省的人口老齡化程度是青海、寧夏、新疆等省市自治區(qū)的2倍左右，這主要是由于不同省份之間的經(jīng)濟(jì)水平不均衡造成的。另一方面體現(xiàn)在城鄉(xiāng)差異明顯。早期中國(guó)政府一味地強(qiáng)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化，而忽視了城鎮(zhèn)化的建設(shè)，造成了農(nóng)村人口大量滯留。近年來(lái)，為了謀生，農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力紛紛轉(zhuǎn)移到城市，而老年人口留守家中。數(shù)據(jù)顯示，在10 724.6萬(wàn)老齡人口中，農(nóng)村老年人口占70%左右。因此地區(qū)差異大也加大了我國(guó)制定針對(duì)人口老齡化財(cái)政政策的難度。

二、人口老齡化對(duì)財(cái)政產(chǎn)生的消極作用

(一)引發(fā)財(cái)政支出的增加

眾所周知，老年人的社會(huì)保障基金、醫(yī)療保險(xiǎn)基金、退休金等均來(lái)自于國(guó)家財(cái)政，老齡人口的增加意味著對(duì)這類資金的需求量增加，進(jìn)而造成了巨大的財(cái)政壓力。[1]美國(guó)十分注重老年人的養(yǎng)老問(wèn)題，國(guó)家愿意拿出大部分的財(cái)政預(yù)算盈余解決老年人的養(yǎng)老問(wèn)題。據(jù)美國(guó)2007年的財(cái)政開(kāi)支顯示，投入到社會(huì)保障的資金占了21.5%，醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助的資金為19.1%，加起來(lái)一共占到了財(cái)政支出的40%。專家推測(cè)，由于人口老齡化的作用，醫(yī)療衛(wèi)生的支出占全國(guó)GDP的比重將迅速攀升。而醫(yī)療衛(wèi)生方面的財(cái)政支出也只是老年人所需社會(huì)成本的一部分，其他方面的負(fù)擔(dān)如養(yǎng)老、福利政策、社會(huì)配套設(shè)施等，這些全部加起來(lái)可能對(duì)財(cái)政支出的壓力更大。

(二)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人口老齡化所帶來(lái)的一系列的負(fù)面影響將越來(lái)越明顯。人口老齡化現(xiàn)在來(lái)說(shuō)已經(jīng)不再只是統(tǒng)計(jì)學(xué)里的人口問(wèn)題，已經(jīng)上升到經(jīng)濟(jì)層面并產(chǎn)生了復(fù)雜深遠(yuǎn)的影響，屬于經(jīng)濟(jì)范疇的問(wèn)題了。特別是對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，嚴(yán)峻的人口老齡化形勢(shì)在很大程度上影響到經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，在總體上減少了國(guó)家的財(cái)政收入。

首先，人口老齡化在一定程度上降低了國(guó)民儲(chǔ)蓄率。老年人口屬于“消費(fèi)型”人口，即老年人的增加使得勞動(dòng)力創(chuàng)造的資本累計(jì)下降，國(guó)民儲(chǔ)蓄率降低，這種降低并不是由于國(guó)民消費(fèi)能力增加、生活水平的提高造成的，而是一種消極的降低。其次，人口老齡化對(duì)我國(guó)的勞動(dòng)力供給造成了巨大壓力。資料顯示，自2011年以來(lái)，我國(guó)60歲以下的勞動(dòng)力人口呈現(xiàn)持續(xù)下降狀態(tài)，并預(yù)測(cè)未來(lái)20年內(nèi)，還會(huì)不斷下降，我國(guó)勞動(dòng)力供給量將會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重不足，由此改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式顯得尤為緊迫。第三，人口老齡化制約了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。一般來(lái)說(shuō)，如果一國(guó)的勞動(dòng)力處于年輕狀態(tài)，那么勞動(dòng)力成本相對(duì)較低，企業(yè)資本回報(bào)率較高。因此，年輕的勞動(dòng)力往往能帶給社會(huì)更多的經(jīng)濟(jì)效益。反之，勞動(dòng)力越高齡化甚至老齡化，社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益會(huì)相對(duì)減低很多，一定程度上制約了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。顯而易見(jiàn)的是，當(dāng)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速后，國(guó)家的財(cái)政收入必然削減。

(三)影響稅收總量與結(jié)構(gòu)

稅收是一個(gè)國(guó)家財(cái)政收入的重要支柱，而國(guó)家的財(cái)政收入水平也隨時(shí)影響著稅收政策的制定。一旦人口老齡化對(duì)國(guó)家的財(cái)政收入產(chǎn)生過(guò)多消極影響，那么必然會(huì)延伸到稅收政策上面。第一，由于老齡化問(wèn)題造成的社會(huì)成本的增加，財(cái)政收入的減少，為了平衡收支，國(guó)家必定會(huì)擴(kuò)大稅收規(guī)模。第二，由于勞動(dòng)力的減少，國(guó)家征得的個(gè)人所得稅必然在總體上減少，一旦這方面的征稅減少，國(guó)家將會(huì)進(jìn)行調(diào)整，從其他方面補(bǔ)足缺口，這樣一來(lái)，就間接改變了我國(guó)的稅收結(jié)構(gòu)。第三，國(guó)家在調(diào)整稅收政策時(shí)，必然將人口老齡化作為重點(diǎn)問(wèn)題來(lái)解決，例如，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始征收新稅種來(lái)填充養(yǎng)老金缺口；對(duì)于獨(dú)生子女的家庭，制定相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)子女贍養(yǎng)父母，減輕社會(huì)壓力；鼓勵(lì)老年人重新工作，給予一定的個(gè)人所得稅方面的優(yōu)惠補(bǔ)貼政策等。

三、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的財(cái)政政策建議

(一)加強(qiáng)財(cái)政資金在醫(yī)療衛(wèi)生方面投入的使用效率

一般來(lái)說(shuō)，老年人的身體健康水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如普通人群，屬于易發(fā)病人群，尤其是一些大慢性病的出現(xiàn)。據(jù)了解，65歲以上老年人人均醫(yī)療費(fèi)用是普通人群的5倍左右，這就說(shuō)明老年人口不僅需要大量的醫(yī)療資源，也需要高額的醫(yī)療成本。這意味著政府需要將注意力放在平衡老年人的健康水平與衛(wèi)生資源配置和經(jīng)濟(jì)成本的問(wèn)題上，增加衛(wèi)生醫(yī)療的供給，制定合理的高齡醫(yī)療保險(xiǎn)制度，在一定程度上滿足老年人的醫(yī)療衛(wèi)生需求。

另外，老年人不僅在醫(yī)療方面需求大，對(duì)護(hù)理的需求也大。但是目前我國(guó)并沒(méi)有出臺(tái)與老年人護(hù)理相關(guān)的政策方針，因此，需要政府建立健全相關(guān)制度盡快提高社區(qū)護(hù)理服務(wù)質(zhì)量與數(shù)量，為老年人提供高質(zhì)量的、充足的護(hù)理服務(wù)，減輕醫(yī)院的壓力；或者可以通過(guò)對(duì)助理護(hù)理員的培訓(xùn)，然后將他們派送到康復(fù)中心、療養(yǎng)院、福利院，甚至老年病患的家里，給他們進(jìn)行專業(yè)的護(hù)理。

(二)對(duì)養(yǎng)老專項(xiàng)基金進(jìn)行精細(xì)化管理

隨著人口老齡化的快速增長(zhǎng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的逐漸完善，養(yǎng)老保險(xiǎn)專項(xiàng)基金的管理成為政府工作的重中之重，只有通過(guò)合理科學(xué)的管理，才能保證養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正常穩(wěn)定運(yùn)行，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮積極作用。養(yǎng)老基金管理團(tuán)隊(duì)(勞動(dòng)社保部門、財(cái)政部門、稅務(wù)部門、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理人員)的運(yùn)行質(zhì)量將對(duì)基金的運(yùn)作產(chǎn)生明顯且直接的影響，所以，一個(gè)優(yōu)秀的養(yǎng)老金管理團(tuán)隊(duì)的建設(shè)顯得尤為重要。一是要制定明確的基金管理團(tuán)隊(duì)研究經(jīng)費(fèi)管理的政策和規(guī)定，讓他們理解養(yǎng)老基金是一種特殊的基金，不同于其他基金，在每一個(gè)環(huán)節(jié)上都必須嚴(yán)格執(zhí)行政府制定的操作流程和規(guī)范，每一個(gè)基金管理人員都必須從思想上加以重視；二是基金運(yùn)作政策和資金運(yùn)作團(tuán)隊(duì)要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，實(shí)時(shí)關(guān)注國(guó)家在相關(guān)方面的政策制度，讓全體人員充分掌握養(yǎng)老基金利率以及其他各種利率的計(jì)算技巧，并充分利用當(dāng)前的政策，做好資金運(yùn)作工作；三是基金管理業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，每個(gè)人都要熟練掌握所收集的支付養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理、分配、存儲(chǔ)資金等基礎(chǔ)業(yè)務(wù)和基本技能，為參保人員實(shí)行良好的管理?？傊?，相關(guān)人員必須通過(guò)集體學(xué)習(xí)和自學(xué)等方式，提高自身的專業(yè)素養(yǎng)，打造一個(gè)精而強(qiáng)的養(yǎng)老金管理團(tuán)隊(duì)，做好基本管理工作。

(三)鼓勵(lì)老年人重返工作崗位，調(diào)整經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式

人口老齡化的快速發(fā)展，意味著社會(huì)勞動(dòng)力的相對(duì)減少。在工業(yè)化進(jìn)程中，我國(guó)勞動(dòng)力成本較低，大量青壯年人口積極從事勞動(dòng)密集型行業(yè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。然而，科技進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已經(jīng)不再適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，勞動(dòng)力也失去了原本的優(yōu)勢(shì)，加之令人堪憂的老齡化狀況，勞動(dòng)力變得十分緊缺。因此，我國(guó)需要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的步伐，由落后的勞動(dòng)密集型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐韵冗M(jìn)科技創(chuàng)造巨大收益的集約型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。由于受到傳統(tǒng)觀念的影響，人們常常認(rèn)為老年人就是家庭和社會(huì)的負(fù)擔(dān)，已經(jīng)不再具有勞動(dòng)價(jià)值。其實(shí)并不是這樣，隨著社會(huì)發(fā)展，老年人不僅在身體素質(zhì)也在思想文化上面逐漸縮短了與青年人的距離。在延遲退休的同時(shí)，政府還可以出臺(tái)相關(guān)政策，允許已經(jīng)辦理離退休的老年人選擇自己能力范圍之內(nèi)的工作，這樣一來(lái)不僅大大緩解了老年人多而勞動(dòng)力緊張的矛盾，而且也豐富了老年人的生活，讓他們?cè)跊](méi)有兒女陪伴的時(shí)候也能擁有充實(shí)的生活，滿足自身精神層面的需要。[2]

(四)調(diào)整政府宏觀稅負(fù)水平和稅制結(jié)構(gòu)

稅收是政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要工具。稅負(fù)水平反映國(guó)家內(nèi)部稅收負(fù)擔(dān)的高低程度。與世界平均水平相較而言，我國(guó)的稅負(fù)水平較低，但這個(gè)數(shù)據(jù)并不是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的表現(xiàn)。據(jù)專家分析，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與稅負(fù)水平是典型的“倒U”關(guān)系。[3]也就是說(shuō)，當(dāng)稅負(fù)處于低水平的階段，在一定程度上提高宏觀稅負(fù)有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的積極作用。但是如果一旦達(dá)到最高值時(shí)，任何提高稅負(fù)的手段都不再起作用。如果稅收過(guò)高，一方面是商業(yè)企業(yè)成本增加，另一方面降低了居民的可分配收入，因此政府應(yīng)該控制宏觀稅負(fù)在一個(gè)不高也不低的均衡水平，使稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用最大化。

目前我國(guó)人口老齡化形勢(shì)已經(jīng)非常嚴(yán)峻，未來(lái)幾年的老齡化也將是不可避免的。因此，只有通過(guò)合理的財(cái)政政策安排，才能維護(hù)社會(huì)的和諧和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。為控制人口老齡化比例所進(jìn)行的優(yōu)化財(cái)政支出、健全社會(huì)保障體制、保持社會(huì)持續(xù)發(fā)展，還需要我們做實(shí)質(zhì)性的努力。但是，人口老齡化也能帶給國(guó)家某些發(fā)展機(jī)遇，許多企業(yè)開(kāi)始尋求先進(jìn)科技、高資本效率為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)，從另一個(gè)角度發(fā)掘人口老齡化帶來(lái)的潛在動(dòng)力。

[1] 劉艷萍.我國(guó)人口老齡化與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景研究[J].荊楚學(xué)刊，2013(5).

[2] 周利兵.老年人標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)與對(duì)延遲退休的思考[J].理論學(xué)習(xí)，2014(5).

[3] 張霄,王志偉.論我國(guó)雙主體稅制模式的構(gòu)建[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(2).

【責(zé)任編輯 馮自變】

Study of Fiscal Policy in Dealing with Aging Population

WANG Xiao-mei

(DepartmentofEconomics,TaiyuanNormalUniversity,Jinzhong030619,China)

The statistics show that China is stepping into aging society, which brings about a series of challenges related to aging population. Thus, the government needs to adjust and improve fiscal policy and gives full play to macro regulation to meet the challenges and reduce the negative effect.

aging population; economic development; fiscal policy

2016-06-06

王效梅(1978-)，女，山西靜樂(lè)人，太原師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)系副教授，碩士。

1672-2035(2016)06-0058-04

F812.2

A