機(jī)場旅客安檢的法律問題探析

張 可

(中國民航大學(xué) 法學(xué)院， 天津 300300)

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【法律學(xué)】

機(jī)場旅客安檢的法律問題探析

張 可

(中國民航大學(xué) 法學(xué)院， 天津 300300)

安全是民航事業(yè)健康發(fā)展的永恒主題，而安全檢查是防止干擾飛行安全和破壞航空器正常航行秩序的最直接、最重要的保障措施，是航空保安工作的基礎(chǔ)和核心。目前，我國民用機(jī)場旅客安全檢查及維護(hù)還存在一定問題，需從以下幾個方面進(jìn)行完善：第一，明確機(jī)場安檢法律地位；第二，完善民航安全檢查的相關(guān)立法；第三，依法保障對地方機(jī)場的資金投入；第四，對安檢人員進(jìn)行充分的法律保障；第五，加強(qiáng)對安全檢查工作的監(jiān)管力度；第六，完善安全檢查事故的追責(zé)機(jī)制。

機(jī)場；安全檢查；法律規(guī)范；法律責(zé)任

一、引言

2015年7月26日凌晨，一架從浙江臺州飛往廣州的深圳航空公司客機(jī)上，一名男乘客兩度縱火，幸而被機(jī)組人員及時發(fā)現(xiàn)并適當(dāng)處置。該案真正令人震驚之處不在于嫌疑人的犯罪動機(jī)，而在于嫌疑人攜帶火種、汽油、刃具這些國家明令嚴(yán)禁攜帶、安檢工作重點查處的違禁物品，居然順利通過安檢，由此表現(xiàn)出的航空安檢漏洞讓人不寒而栗。近年來由安全檢查疏忽引發(fā)的航空非法干擾事件時有發(fā)生，這些事件不僅給公民的生命財產(chǎn)安全帶來了威脅，而且嚴(yán)重阻礙了民航業(yè)的健康有序發(fā)展。伴隨著民航運輸?shù)陌l(fā)展，我國民用航空安全事故形勢日趨嚴(yán)峻。因此，研究民用航空安全檢查存在的問題，探尋其解決的措施十分必要。

多年來，航空安保問題一直受到國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注，特別是在9·11恐怖襲擊之后，安全檢查的重要性引起了國內(nèi)外學(xué)者的高度重視。目前，我國學(xué)者的研究主要集中于航空安全的刑事責(zé)任、非法干擾和安保公約的適用等方面。對航空旅客安全檢查的關(guān)注相對較少，多是作為空難和其他航空事故的附隨部分，從安全檢查的必要性、效率與作用等方面進(jìn)行分析。為此，本文在深入分析總結(jié)機(jī)場對航空旅客進(jìn)行安全檢查時暴露的法律問題的基礎(chǔ)上，提出完善機(jī)場安檢的系列措施，旨在為我國民用航空安全檢查改進(jìn)提供參考。

二、航空旅客安全檢查存在的法律問題

(一)機(jī)場安全檢查法律地位不明

機(jī)場安全檢查法律地位不明首先表現(xiàn)為上位法的缺失?！吨腥A人民共和國民用航空法》關(guān)于安全檢查僅規(guī)定公共航空運輸企業(yè)不得運輸拒絕接受安全檢查的旅客和未經(jīng)安全檢查的行李，其必須按照國務(wù)院民用航空主管部門的相關(guān)規(guī)定，對承運的貨物進(jìn)行安全檢查或者采取其他保證安全的措施。該法律條文的責(zé)任主體是公共航空運輸企業(yè)，即航空公司，但并未明確安檢的責(zé)任主體是航空公司還是機(jī)場，更未明確機(jī)場在安檢中的主體地位。作為民航法律法規(guī)的上位法，《中華人民共和國民用航空法》對機(jī)場在安檢中的法律責(zé)任和主體地位規(guī)定的缺失導(dǎo)致了其法律地位不明。

除了上位法缺失之外，其他法律法規(guī)對機(jī)場安檢主體地位規(guī)定不清晰也是造成機(jī)場安全檢查法律地位不明的重要原因?！吨腥A人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》明確規(guī)定了不論是乘坐民用航空器的旅客和其他人員還是其攜帶的行李物品，都必須接受安全檢查，對旅客和其他人員及其物品在安檢方面的責(zé)任作出了明確規(guī)定，但仍未明確機(jī)場在安檢中的法律地位。該條例在第二十七條規(guī)定安全檢查人員應(yīng)當(dāng)檢查旅客的機(jī)票、證件和登機(jī)牌，使用安檢儀器或者手工對旅客及其行李物品進(jìn)行安全檢查，必要時可以從嚴(yán)檢查。此條規(guī)定明確了安檢工作的具體內(nèi)容和要求，也未涉及機(jī)場在安檢中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，僅在民用機(jī)場開放使用的安保要求中規(guī)定“機(jī)場應(yīng)設(shè)有安全檢查機(jī)構(gòu)，并配備與機(jī)場運輸量相適應(yīng)的人員和檢查設(shè)備”，但并未明文規(guī)定機(jī)場應(yīng)對安檢工作承擔(dān)主體責(zé)任，也未明確機(jī)場在安檢活動中的主體地位。目前，我國學(xué)者多將《民用機(jī)場管理條例》中機(jī)場開放使用對機(jī)場的安全保衛(wèi)的規(guī)定與安保條例的要求銜接組合起來，推斷出機(jī)場擁有相關(guān)授權(quán)，但這種推斷并不能明確機(jī)場在安檢中的法律地位。

2013年頒布的《民用航空運輸機(jī)場航空安全保衛(wèi)規(guī)則》雖然對機(jī)場安全檢查的具體工作作了較為細(xì)致的規(guī)定，如設(shè)備管理、過站轉(zhuǎn)機(jī)旅客、安檢外包業(yè)務(wù)、安檢信息管理系統(tǒng)等，但對于機(jī)場在安檢中的地位僅在第四章中作出了與《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》完全相同的規(guī)定，即只規(guī)定機(jī)場應(yīng)當(dāng)設(shè)有安全檢查機(jī)構(gòu)，仍未明確指出機(jī)場在安檢中的主體地位，機(jī)場安檢的法律地位不夠明晰的問題仍未得到解決。

《中國民用航空安全檢查規(guī)則》第五條規(guī)定了民航公安機(jī)關(guān)對安檢工作進(jìn)行統(tǒng)一管理、檢查和監(jiān)督，從事民用航空活動的單位和人員應(yīng)當(dāng)配合安檢部門的工作，共同維護(hù)民用航空安全。這表明民航公安機(jī)關(guān)是安檢工作的管理監(jiān)督部門，但并未對機(jī)場在安全檢查中的地位作明文規(guī)定。

此外，相關(guān)法律法規(guī)未明確授權(quán)機(jī)場公共服務(wù)的職能，也導(dǎo)致了機(jī)場在安檢中的法律地位不明。安全檢查屬于強(qiáng)制檢查[1]7，是不以盈利為目的的公共事務(wù)，實踐中由機(jī)場所設(shè)的安檢機(jī)構(gòu)來對旅客人身、行李和貨物進(jìn)行強(qiáng)制性檢查。而《中華人民共和國民用航空法》等法律法規(guī)并未明確授權(quán)機(jī)場執(zhí)行公共事務(wù)，導(dǎo)致機(jī)場安全檢查主體的法律地位缺乏保障，機(jī)場在安檢方面的法律地位不明的問題依然沒有得到很好的解決。

(二)安檢相關(guān)法律規(guī)范不完善

1.相關(guān)法律法規(guī)不完善。盡管我國近年來加緊制定了《民用航空運輸機(jī)場航空安全保衛(wèi)規(guī)則》，并于2013年頒布，但其作為規(guī)章法律效力較低，關(guān)于安檢的規(guī)定也不夠全面。而作為主要法律規(guī)范的民航法、安全保衛(wèi)條例及安全檢查規(guī)則頒布時間早，內(nèi)容較為滯后，仍無法解決安檢相關(guān)法律法規(guī)不完善的問題。

《中華人民共和國民用航空法》頒布于1995年，當(dāng)時僅從公共航空運輸企業(yè)角度對安全檢查作了相關(guān)規(guī)定，而對安全檢查的主體——機(jī)場并未作相應(yīng)的規(guī)定。作為民用航空的上位法，該法對安全檢查的規(guī)定并不全面，特別是并未涉及機(jī)場在安檢中的責(zé)任。隨著科技的進(jìn)步和民航業(yè)的快速發(fā)展，參與民航運輸、管理等業(yè)務(wù)的主體不再單一，可能危及安全的手段、器具、人員等更加復(fù)雜，該法已經(jīng)落后于時代，不能滿足當(dāng)今安全檢查的需要。除此之外，我國還通過1996年頒布的《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》和1999年頒布的《中國民用航空安全檢查規(guī)則》對安全檢查進(jìn)行具體規(guī)范。但這些法規(guī)規(guī)章作為民航法的下位法，不僅法律效力較低，而且頒布時間較早，也已經(jīng)無法適應(yīng)民用航空的現(xiàn)狀和發(fā)展。

2.部分地方機(jī)場立法不足并且操作性不強(qiáng)。2004年民航機(jī)構(gòu)改革將機(jī)場下放到地方管理后，地方立法和規(guī)章不足。根據(jù)目前的統(tǒng)計，只有十幾個省頒布了與機(jī)場管理相關(guān)的地方立法，在安全檢查方面的規(guī)定更是寥寥無幾。這些立法大都較籠統(tǒng)，僅在內(nèi)容上對機(jī)場管理條例進(jìn)行重復(fù)，并沒有進(jìn)行細(xì)致具體的解釋與說明，可操作性不強(qiáng)，并且各地方立法彼此間相似性很高，未能針對本地方的實際情況進(jìn)行立法規(guī)范。例如在地方立法中較為完善的《湖南省民用運輸機(jī)場管理條例》關(guān)于機(jī)場安全運營僅說明了機(jī)場管理機(jī)構(gòu)對機(jī)場的安全運營實施統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，要求進(jìn)入機(jī)場控制區(qū)的人員和車輛應(yīng)服從管理，接受安全檢查，并應(yīng)在限定的區(qū)域內(nèi)活動。該管理條例僅對機(jī)場進(jìn)行了一般意義的原則性規(guī)定，關(guān)于安全檢查并未作出任何具體的操作規(guī)定。由此可見，相關(guān)民航法律法規(guī)的建設(shè)，尤其是與實踐聯(lián)系緊密的地方立法還存在諸多問題，大大滯后于民航改革后民航業(yè)的發(fā)展。

(三)地方對機(jī)場資金投入缺乏法律保障

機(jī)場實行屬地化管理后，一些三線城市政府對機(jī)場的投入不足。這些三線城市機(jī)場客流量較小，自身營業(yè)收入無法滿足其發(fā)展需要，而地方政府又投入不足，使其資金短缺，處于虧損狀態(tài)。當(dāng)下全國190多家機(jī)場中僅有大約50家機(jī)場盈利，虧損的機(jī)場中近八成是支線航空的小機(jī)場。通過對這些三線城市的小機(jī)場如臺州機(jī)場、朝陽機(jī)場等進(jìn)行走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些機(jī)場由于投入不足導(dǎo)致機(jī)場建設(shè)和發(fā)展滯后，在硬件設(shè)施、軟件服務(wù)管理等方面與一線二線城市存在較大差距，發(fā)展較為緩慢。安全檢查的設(shè)施和手段落后，使得這些機(jī)場很難應(yīng)對日益復(fù)雜的旅客違法犯罪行為，無法滿足安檢工作的現(xiàn)實需要。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，歸根到底是由于缺乏相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章明確地方政府對機(jī)場建設(shè)的投入保障導(dǎo)致的。對機(jī)場投入缺乏相應(yīng)的法律規(guī)制，未從法律上明確地方政府對機(jī)場的資金保障義務(wù)，不僅使地方機(jī)場，尤其是處于虧損狀態(tài)的中小城市機(jī)場安檢設(shè)備落后，更導(dǎo)致這些機(jī)場的管理理念和水平落后，為安全檢查工作的順利進(jìn)行埋下了隱患。

(四)安檢人員法律保障不充分

目前，我國安全檢查工作缺乏穩(wěn)定的隊伍，人員素質(zhì)良莠不齊。隨著我國民航事業(yè)的發(fā)展，安檢崗位的需求不斷擴(kuò)大，安檢人員缺口加大是個不爭的事實。為了更好地控制成本，機(jī)場常常會招聘派遣制或短期合同制的安檢人員。由于安全檢查工作勞動強(qiáng)度大負(fù)荷高且工作時間不固定，加上派遣制或短期合同制的安檢人員收入低等諸多原因，導(dǎo)致安檢人員流動性大。新上崗的安檢人員經(jīng)驗不足，可能導(dǎo)致安檢工作的失誤。雖然很多機(jī)場成立了安檢培訓(xùn)中心來培養(yǎng)新員工，但在新人準(zhǔn)備上崗時原崗位人員早已辭職的情況屢有發(fā)生，給安檢工作帶來了一定的隱患。不僅如此，民航安檢屬于技術(shù)性崗位，人員的大規(guī)模流動將導(dǎo)致民航安檢業(yè)務(wù)信息外泄，潛在的反安檢能力增強(qiáng)顯然會加大安檢工作的難度，從而增加民航安全的風(fēng)險。因此，安檢人員不穩(wěn)定將危害到整體的民航安全保障工作。盡管《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》規(guī)定了機(jī)場應(yīng)設(shè)有與機(jī)場運輸量相適應(yīng)的人員和檢查設(shè)備，《中國民用航空安全檢查規(guī)則》中關(guān)于安全檢查人員的保護(hù)部分也規(guī)定了安全檢查人員享受相應(yīng)的補(bǔ)助、津貼和健康保護(hù)，甚至對其操機(jī)時間也有相應(yīng)的規(guī)定。但現(xiàn)有的法律法規(guī)對安檢人員的保護(hù)并不全面具體，如未明確機(jī)場運輸量與人員配置的比例、未規(guī)定安檢人員的工作強(qiáng)度等。此外，現(xiàn)有的法律法規(guī)并未得到充分的執(zhí)行，對侵害安檢人員權(quán)益的懲罰和追責(zé)也缺乏相應(yīng)的法律保證。

(五)安全檢查監(jiān)管有待加強(qiáng)

在預(yù)防和打擊恐怖活動中，機(jī)場、政府等各自都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任[2]2-4。《中華人民共和國民用航空法》明確了國務(wù)院民用航空主管部門對民航活動的監(jiān)督管理職責(zé)，各地區(qū)民用航空管理機(jī)構(gòu)根據(jù)國務(wù)院民用航空主管部門的授權(quán)，監(jiān)督管理地區(qū)內(nèi)的民用航空活動。機(jī)場實行屬地化管理后，地方政府對機(jī)場也有管理義務(wù)。民航總局、地區(qū)管理局和地方政府均有義務(wù)對機(jī)場進(jìn)行監(jiān)督管理，理應(yīng)通過三方協(xié)作和層層監(jiān)管及時發(fā)現(xiàn)相關(guān)機(jī)場存在的問題并責(zé)令其改正。但目前監(jiān)管部門之間的協(xié)作管理及矯正機(jī)制還有待提高。聯(lián)系到臺州機(jī)場一案，民航華東地區(qū)管理局此前對臺州機(jī)場進(jìn)行檢查時已經(jīng)發(fā)現(xiàn)其存在安全問題，也發(fā)出了整改通知，但并未對此進(jìn)行持續(xù)監(jiān)管，督促落實整改措施，地方政府也未監(jiān)督其整改，最終釀成臺州機(jī)場案的發(fā)生。

(六)安全檢查事故追責(zé)機(jī)制不完善

毋庸置疑，機(jī)場對由于安全檢查疏漏導(dǎo)致的飛行事故等應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，但目前對單位和個人分別承擔(dān)的責(zé)任所做的追責(zé)是不充分的，在進(jìn)行相關(guān)責(zé)任追究時，常常僅對單位和個人進(jìn)行行政責(zé)任追責(zé)便草草了事。在臺州機(jī)場一案中，民航華東地區(qū)管理局對臺州機(jī)場進(jìn)行專項安保安全檢查和綜合評估后，認(rèn)定臺州機(jī)場若繼續(xù)運行將存在重大的安全風(fēng)險，故決定暫停臺州機(jī)場運行，并派出工作組現(xiàn)場監(jiān)督其進(jìn)行整改。經(jīng)臺州市委、市政府研究決定，臺州機(jī)場安檢站站長、副站長、當(dāng)班職工全部就地開除。對臺州機(jī)場進(jìn)行停業(yè)整頓是對機(jī)場行政責(zé)任的追究，開除安檢站領(lǐng)導(dǎo)和職工是對相關(guān)責(zé)任人的行政處分，除此之外，并未進(jìn)行民事責(zé)任、刑事責(zé)任等其他方面的追究，對于監(jiān)管部門的責(zé)任也未進(jìn)行追究。

三、完善民用航空安全檢查的建議

(一)明確機(jī)場安檢法律地位

此外，我國應(yīng)明確授權(quán)機(jī)場進(jìn)行公共服務(wù)的職能。我國同歐盟相似，機(jī)場均是在中央和地方政府絕對控股前提下實行企業(yè)化經(jīng)營。在安全檢查方面，歐盟將其定位為公共安全問題，是政府的重要職責(zé)之一。[3]53我國可以借鑒歐盟對安檢法律地位的規(guī)定，在《中華人民共和國民用航空法》、《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》、《民用航空運輸機(jī)場航空安全保衛(wèi)規(guī)則》及《中國民用航空安全檢查規(guī)則》等相關(guān)民用航空法律法規(guī)中明確安檢為不以盈利為目的的公共安全事務(wù)，并明確規(guī)定國家授權(quán)機(jī)場對這一公共事業(yè)進(jìn)行管理的職責(zé)，從而保障國家授權(quán)其對公共事業(yè)管理的義務(wù)。明確機(jī)場安檢為公共事業(yè)也有助于對機(jī)場的建設(shè)予以經(jīng)費保障。基于國家授權(quán)機(jī)場對公共事業(yè)的管理義務(wù)，民用航空運輸機(jī)場管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為其設(shè)立的民航安檢機(jī)構(gòu)提供人員、經(jīng)費、場地及設(shè)施設(shè)備等保障，來解決我國權(quán)力下放地方后對機(jī)場投入不足的問題，避免安檢工作帶來的虧損和過重的負(fù)擔(dān)，使安檢各項投資費用得到應(yīng)有的保障。

(二)完善民航安全檢查的相關(guān)立法

目前，相關(guān)民航法律法規(guī)的建設(shè)仍然不夠完善,尤其在民用航空安全檢查方面還有諸多問題亟待解決。對此，我國應(yīng)加快完善民航安全檢查的相關(guān)立法。

首先，我國應(yīng)完善現(xiàn)有立法中關(guān)于安檢的規(guī)定。在《中華人民共和國民用航空法》中增加對安全檢查的明文規(guī)定，改變我國僅通過層次較低、效力較低的法規(guī)和規(guī)章對安檢工作進(jìn)行規(guī)范的現(xiàn)狀。盡快修訂《中國民用航空安全檢查規(guī)則》等頒布較早的法律法規(guī)，使其滿足民用航空安全檢查現(xiàn)狀的要求和未來發(fā)展的需要。

其次，我國應(yīng)制訂《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)法》，提高目前《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》的位階。我國應(yīng)進(jìn)一步完善航空安保法律體系,為提高航空安全水平,確保航空運輸安全提供更加完善的法律保障。[4]95-98制訂民航安全保衛(wèi)法，不僅有利于提高民航安全保衛(wèi)，尤其是安全檢查在法律法規(guī)中的地位，而且有助于規(guī)范包括安全檢查在內(nèi)的民用航空運輸機(jī)場的安全保衛(wèi)工作。在民航安保法中應(yīng)明確地面保衛(wèi)以安檢為核心，提高安檢在民航安保中的地位，明確安檢部門職責(zé)，使其責(zé)權(quán)對等。[5]62-63

第三，應(yīng)完善與機(jī)場相關(guān)的地方立法，尤其是與安檢相關(guān)的立法。改善目前地方立法不足且較為籠統(tǒng)的現(xiàn)狀，增強(qiáng)其可操作性。在地方立法中應(yīng)對安全檢查工作進(jìn)行細(xì)致具體的解釋，使其適應(yīng)民航改革后民航業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，使地方機(jī)場的安檢工作既符合我國上位法律法規(guī)規(guī)定，又滿足民航運輸安全和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

(三)依法保障對地方機(jī)場的資金投入

通過對地方機(jī)場的走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，解決我國地方機(jī)場資金短缺的問題，根本上需要依靠相關(guān)法律法規(guī)對機(jī)場建設(shè)進(jìn)行資金投入的保障。一方面，我國應(yīng)在相關(guān)民航法律法規(guī)中作出明確規(guī)定，確保各級政府加大對地方機(jī)場的投入力度，尤其要保證安檢設(shè)備更新、安檢人員培訓(xùn)和管理等資金的充分投入；另一方面，各地方規(guī)章應(yīng)根據(jù)相關(guān)上位法的規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)的具體狀況，對機(jī)場的經(jīng)費投入和安檢各項工作的投入進(jìn)行具體規(guī)定，如明確安檢資金投入占地方機(jī)場總投入的百分比等。

國內(nèi)科研工作者趙欽新[4]等研究了各種常用耐候鋼在一定氣氛下的硫酸露點腐蝕特性，研究發(fā)現(xiàn)不同鋼材的腐蝕曲線存在相似的變化趨勢，但是轉(zhuǎn)折點有所不同；理想的煙氣冷卻器裝置壁溫應(yīng)高于65℃，且裝置材料首選ND鋼。

(四)對安檢人員進(jìn)行充分的法律保障

我國應(yīng)從法律層面對安檢人員加以保護(hù)，改變安檢人員缺乏充分立法保護(hù)的現(xiàn)狀，保障安檢人員的利益，使安檢工作能夠穩(wěn)定、有序進(jìn)行。

首先，我國應(yīng)通過法律法規(guī)明確對安檢人員的健康、收入、培訓(xùn)和工作強(qiáng)度的保護(hù)，并確保這些法律法規(guī)的有效實施和執(zhí)行。我國可以明確規(guī)定機(jī)場客流量與配備安檢人員數(shù)量的比例，增加安檢人員崗位，以滿足安檢工作需求，以此減輕其工作負(fù)擔(dān)，提高安檢工作效率，保護(hù)安檢人員利益，改變安檢人員流失的現(xiàn)狀。

此外，我國應(yīng)從法律角度明確安檢人員的相關(guān)制度。作為混合型模式的國家，我國可以借鑒其他混合型模式國家的安檢人員制度進(jìn)行自我完善,并將其以法律法規(guī)的形式加以明確，提高我國安檢人員的素質(zhì)和穩(wěn)定性。作為混合型模式的典型代表，歐盟將機(jī)場安檢人員劃歸公務(wù)員編制，或聘請專業(yè)保安公司職員，從業(yè)人員基本穩(wěn)定，并且根據(jù)勞動強(qiáng)度等因素調(diào)整薪酬待遇，較好地穩(wěn)定了員工，激勵了員工工作積極性，提高了工作效率。[3]53我國可以借鑒其穩(wěn)定安檢人員的措施和激勵安檢人員的相關(guān)制度。

(五)加強(qiáng)對安全檢查工作的監(jiān)管力度

我國應(yīng)建立健全與國際民用航空公約附件17、附件19等相符的航空安全監(jiān)管制度，即通過建立國內(nèi)和國際法律的管理體系來減少危害航空安全犯罪事故的發(fā)生。[6]151作為國際民航組織的成員國，我國高度重視附件17關(guān)于安全檢查的規(guī)定(如安檢的必要性及中轉(zhuǎn)旅客的安檢、干擾安檢的防止等具體實施標(biāo)準(zhǔn))，及時頒布了相應(yīng)的規(guī)章并在實踐中嚴(yán)格履行。但由于上位法和民航相關(guān)法律法規(guī)滯后，目前我國民用航空安全檢查并未健全與附件17關(guān)于安全檢查的具體標(biāo)準(zhǔn)和附件19關(guān)于構(gòu)建安全管理體系(SMS)要求相符的監(jiān)督管理制度，不利于國家對于附件17、附件19相關(guān)要求和規(guī)定的監(jiān)督管理。而可靠的航空安保尤其是安全檢查僅依靠機(jī)場自身努力是不夠的，還需從法律層面建立并完善我國航空安全監(jiān)管制度，才能真正落實國家在安全檢查方面的監(jiān)督管理職責(zé)，實現(xiàn)我國航空安全監(jiān)督管理法律制度與國際相銜接，保證我國民航事業(yè)快速發(fā)展。因此，我國理應(yīng)在國內(nèi)法中進(jìn)一步轉(zhuǎn)化適用附件17安檢的具體要求和附件19航空安全管理的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、建議和職責(zé)分工，具體包括以下兩個方面：

首先，應(yīng)建立包含安全檢查在內(nèi)的國家安全方案。民航安全應(yīng)該從國家安全戰(zhàn)略的高度予以考慮，要在國家立法中進(jìn)行符合法理和科學(xué)有效的頂層設(shè)計。[7]9-10在安全檢查方面，符合國際民用航空公約附件19建議的安全管理體系的最低標(biāo)準(zhǔn)。查明安全檢查工作中存在的實際和潛在的安全危險，不只是對各機(jī)場的民用航空安全檢查工作進(jìn)行持續(xù)檢測和定期評估，還應(yīng)引進(jìn)先進(jìn)的檢測手段、制定全面有效的安全機(jī)制，確保安檢工作符合國際民用航空公約附件17的要求和附件19的規(guī)定。

其次，我國應(yīng)建立并實施符合附件19規(guī)定的安全監(jiān)管制度。我國應(yīng)明確民航主管部門、地方政府和機(jī)場的責(zé)任，建立各機(jī)構(gòu)部門在安全監(jiān)管方面分工負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)配合的機(jī)制。按照相關(guān)法律法規(guī)對民用航空安全檢查的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人實行安全問責(zé)制。明確各級領(lǐng)導(dǎo)部門對安全檢查工作的責(zé)任分工，力求做到權(quán)責(zé)分明、權(quán)責(zé)對等。建立健全民航監(jiān)管的教育機(jī)制，針對安全檢查的特殊性開展專業(yè)培訓(xùn)，提高監(jiān)管人員素質(zhì)，以適應(yīng)民航監(jiān)管國際化的發(fā)展趨勢。在安全推廣方面，安檢管理部門應(yīng)制訂并嚴(yán)格執(zhí)行安全檢查培訓(xùn)大綱，并隨著安檢工作的新形式不斷更新完善，滿足安檢工作新特點的需要，確保安檢從業(yè)人員得到培訓(xùn)，將安檢工作視為一種不斷更新的旅客服務(wù)，掌握最新的技術(shù)信息，能勝任其工作要求。

(六)完善安全檢查事故的追責(zé)機(jī)制

1.應(yīng)對相關(guān)單位進(jìn)行全面的追責(zé)

首先，對應(yīng)負(fù)行政責(zé)任的機(jī)場進(jìn)行追責(zé)。根據(jù)《中國民用航空行政處罰實施辦法》規(guī)定，機(jī)場安檢行為導(dǎo)致的行政處罰涉及以下幾種：罰款；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；暫扣或者吊銷許可證、執(zhí)照。民航行政機(jī)關(guān)可以通過對機(jī)場強(qiáng)制收取一定數(shù)量的金錢，剝奪一定財產(chǎn)權(quán)利對其進(jìn)行制裁,也可由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)命令機(jī)場暫時或永久地停止經(jīng)營和其他業(yè)務(wù)活動，進(jìn)行停業(yè)整頓。情節(jié)嚴(yán)重的情況下，有關(guān)機(jī)關(guān)可暫時或者永久地撤銷機(jī)場擁有的國家準(zhǔn)許其從事運營活動資格的文件，使其喪失飛行運輸活動的權(quán)利和資格。目前，我國對安全檢查事故中單位責(zé)任的追究處罰多限于行政責(zé)任，如臺州機(jī)場案中機(jī)場被勒令停業(yè)整頓。

其次，對應(yīng)負(fù)民事責(zé)任的機(jī)場進(jìn)行追責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定，若由于安檢人員在安檢工作中的失誤，導(dǎo)致危險品等帶上飛機(jī)，妨害了正常的飛行運輸活動，給乘客和航空公司造成了損害，應(yīng)由用人單位即機(jī)場承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！吨腥A人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》也規(guī)定違反安保條例的，除照條例的規(guī)定予以處罰外，給單位或個人造成財產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任?？梢?，因安檢人員工作不力導(dǎo)致航空公司和乘客遭受損失的，應(yīng)由安檢人員的用人單位即機(jī)場承擔(dān)責(zé)任。機(jī)場作為生產(chǎn)經(jīng)營單位，安全檢查的過錯行為與損失之間存在因果關(guān)系，所以，對由于安檢工作的疏忽導(dǎo)致的航空事故，機(jī)場需要承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，并對因此造成的損失進(jìn)行賠償。但由于乘客與航空公司之間存在合同關(guān)系，在進(jìn)行起訴時，可對航空公司提起訴訟并將機(jī)場列為第三人或僅對航空公司提起訴訟，由航空公司向其追償。

第三，必要時對應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任的機(jī)場進(jìn)行追責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》對事故責(zé)任的規(guī)定，機(jī)場作為生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)恪盡職守，依法履行職責(zé)。對由于其未能依法履行職責(zé)，導(dǎo)致航空安全事故發(fā)生，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)事故的法律責(zé)任。此外，根據(jù)《中國民用航空安全檢查規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定，違反本規(guī)則，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。根據(jù)我國刑法關(guān)于單位犯罪的規(guī)定，機(jī)場單位犯罪行為應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任，依法處以罰金。

2.應(yīng)對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)格追責(zé)

首先，對應(yīng)負(fù)行政責(zé)任的相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)?！吨袊裼煤娇瞻踩珯z查規(guī)則》第五十八條規(guī)定，直接責(zé)任人工作失誤造成事故發(fā)生的，由安檢部門或其上級主管部門根據(jù)具體情況分別給予批評教育或警告、記過、記大過、開除的行政處分。安檢人員因責(zé)任心不強(qiáng)、不負(fù)責(zé)任違反安檢工作制度，對危及空防安全的物品發(fā)生漏檢造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任。

其次，對應(yīng)負(fù)民事責(zé)任的相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)。關(guān)于相關(guān)責(zé)任人的民事責(zé)任，《中華人民共和國民用航空法》等民航法律法規(guī)并無具體規(guī)定，故適用《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》等的一般規(guī)定。《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定雇員在工作中因故意或重大過失致人損害的，應(yīng)與雇主承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，并且雇主可向雇員追償，故航空公司、機(jī)場與安檢人員承擔(dān)連帶責(zé)任。安檢人員在執(zhí)行工作任務(wù)過程中由于自身過錯而造成乘客人身和財物損失的，機(jī)場賠償后，可以向安檢人員進(jìn)行追償，故相關(guān)安檢責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。因此，航空公司、機(jī)場與安檢人員應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。

第三，對應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任的相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)。根據(jù)《刑法》第三十一條關(guān)于單位犯罪雙罰制的規(guī)定，機(jī)場安檢人員作為主管人員或直接責(zé)任人，在由于安全檢查引發(fā)的事故中，將按單位犯罪的相關(guān)規(guī)定處罰。《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》規(guī)定，對安全生產(chǎn)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，應(yīng)依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依照刑法相關(guān)規(guī)定對其追究刑事責(zé)任。我國《中華人民共和國民用航空法》、《中國民用航空安全檢查規(guī)則》等民航相關(guān)法律法規(guī)也規(guī)定，民用航空管理機(jī)構(gòu)的工作人員違法或構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。因此，在由機(jī)場安檢問題引發(fā)的航空安全案件中，根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，視情節(jié)和嚴(yán)重程度決定有關(guān)責(zé)任人是否負(fù)有刑事責(zé)任。安檢人員在完成安檢任務(wù)時不按工作要求認(rèn)真履行職責(zé)，違反有關(guān)安全管理的規(guī)定或安檢規(guī)則而導(dǎo)致飛行事故的發(fā)生，若滿足犯罪構(gòu)成要件的將構(gòu)成重大責(zé)任事故罪。對于具有特定職務(wù)的負(fù)責(zé)人還可能構(gòu)成玩忽職守罪、瀆職罪和濫用職權(quán)罪等，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。

四、結(jié)語

綜上所述，民用航空安全檢查作為地面安全保衛(wèi)的核心，理應(yīng)引起我們的高度重視。而目前我國機(jī)場在航空旅客安全檢查中存在諸多問題。對此，我國應(yīng)首先明確機(jī)場在安全檢查中的主體地位和責(zé)任，使機(jī)場的安檢工作有據(jù)可循。其次，我國應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)。盡快頒布《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)法》，改變航空安保法律低層次、低效力的現(xiàn)狀。修訂現(xiàn)行的《中華人民共和國民用航空法》、《民用航空運輸機(jī)場航空安全保衛(wèi)規(guī)則》、《中國民用航空安全檢查規(guī)則》，新增或補(bǔ)充關(guān)于安全檢查的規(guī)定，尤其應(yīng)完善機(jī)場在安檢中的相關(guān)規(guī)定，使相關(guān)法律法規(guī)符合時代的發(fā)展和現(xiàn)實的需要。我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)安全檢查的相關(guān)制度，在從業(yè)人員的法律保障等方面不斷提升完善。我國應(yīng)以附件17、附件19為指導(dǎo)，加強(qiáng)安全檢查工作的管理和監(jiān)督，使我國安全檢查的監(jiān)管工作符合國際化的要求。對于安全檢查疏漏導(dǎo)致的相關(guān)事故，我國應(yīng)對相關(guān)單位和個人進(jìn)行全面追責(zé)，不斷完善追責(zé)制度。

[1] 范俊.論民航監(jiān)管主體及其行政責(zé)任[D].上海：華東政法大學(xué),2007.

[2] NE Luongo. Acts of Terrorism in Airports: Air Carriers, States and Airport Operators Liability and Security Duty [J].Journal of Airport Management，2011(5).

[3] 沈朝陽.從歐盟航空保安看我國民航安檢[J].航空安全，2004(12).

[4] 楊惠.航空保安的幾個法律問題[J].法學(xué)雜志，2009(6).

[5] 周洪清，沈朝陽.關(guān)于我國民航安檢的法律問題[J].中國民用航空，2002(7).

[6] 李壽平.論21世紀(jì)航空安保國際法律規(guī)制面臨的挑戰(zhàn)和新發(fā)展[J].法學(xué)評論，2014(4).

[7] 劉昊陽.建立健全航空安保體系遏制恐怖主義犯罪浪潮——6·29劫機(jī)事件警示[J].中國民用航空，2012(8).

【責(zé)任編輯 張 琴】

2016-06-18

張 可(1991-)，女，山西太原人，中國民航大學(xué)法學(xué)院在讀研究生。

中國法學(xué)會部級重點專項課題：《中國積極參與國際民航規(guī)則制定研究》(CLS[2015]ZDZX22) 中國民航大學(xué)研究生科技創(chuàng)新基金：《航空旅客安全檢查法律責(zé)任研究》(Y16-30)

1672-2035(2016)06-0052-06

D922.1

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