推進(jìn)杭州農(nóng)村土地承包權(quán)股份制改革

黃海平 黃寶連

推進(jìn)杭州農(nóng)村土地承包權(quán)股份制改革

黃海平 黃寶連

率先發(fā)展的地區(qū)總是先遇到體制機(jī)制障礙。近年來(lái)，杭州積極以城市國(guó)際化帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，形成了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，城鄉(xiāng)融合發(fā)展程度較高，創(chuàng)造了以農(nóng)村為腹地全國(guó)大城市城鄉(xiāng)收入最小差距的好成績(jī)。但在深入推進(jìn)一體化發(fā)展中，杭州當(dāng)前面臨嚴(yán)重的資源空間約束，尤其是土地資源約束。在搶抓2016年G20峰會(huì)、2022年亞運(yùn)會(huì)的歷史機(jī)遇中，如何推動(dòng)資源要素改革為跨越式大發(fā)展提供持續(xù)的發(fā)展動(dòng)力，打造以城市國(guó)際化帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的2.0版，為全國(guó)開(kāi)辟一條可復(fù)制可推廣的新型城鎮(zhèn)化道路，成為當(dāng)前亟待考慮的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

改革的內(nèi)在要求

當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型發(fā)展的新時(shí)期。但與此同時(shí)，由于受城鄉(xiāng)土地制度、戶籍制度等約束，中國(guó)新型城鎮(zhèn)化問(wèn)題凸顯，城市環(huán)境基建和功能服務(wù)相對(duì)滯后，各種“城市病”涌現(xiàn)，還是低水平的城鎮(zhèn)化。在大多數(shù)城市中，“三農(nóng)”問(wèn)題不但表現(xiàn)為傳統(tǒng)意義上農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題，而且表現(xiàn)為日顯突出的農(nóng)民工和“城中村”問(wèn)題，演變?yōu)楦鼮閺?fù)雜的“四農(nóng)一村”問(wèn)題。

為解決城鄉(xiāng)二元不斷拉大的發(fā)展趨勢(shì)和“三個(gè)一億人”突出問(wèn)題，國(guó)家全面部署實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論也強(qiáng)調(diào)，產(chǎn)權(quán)清晰界定比所有制屬性更有效。而產(chǎn)權(quán)不清、缺乏保障正是我國(guó)農(nóng)村集體土地制度問(wèn)題的癥結(jié)所在。理論界一致認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)一億人”戰(zhàn)略目標(biāo)，必須探索在“三權(quán)分置”下完善土地各項(xiàng)權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)形式，有序開(kāi)展土地權(quán)益股份制改革應(yīng)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)新形態(tài)實(shí)現(xiàn)的必然要求，成為深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的必然選擇。2015年，杭州城鎮(zhèn)化率75.3%，全市人均GDP為112268元，根據(jù)世界銀行劃分貧富程度標(biāo)準(zhǔn)，杭州市已達(dá)到“富裕國(guó)家”水平，進(jìn)入了以城市發(fā)展帶動(dòng)鄉(xiāng)村全面共享發(fā)展的新階段，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。

地方的實(shí)踐探索

當(dāng)前農(nóng)村集體土地制度已羈絆了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，亟待構(gòu)建新型農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)新形態(tài)，即農(nóng)村土地承包權(quán)的股份制改革。近年來(lái)，圍繞滿足城市化對(duì)土地的需要，各地尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市近郊紛紛進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。

綜合近年來(lái)各地改革模式，可以歸納為三種：一是對(duì)農(nóng)戶承包地重新確權(quán)頒證，建立新型土地股份合作組織；二是建立農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；三是開(kāi)展土地整治，在一定范圍內(nèi)實(shí)施“增減掛鉤”“指標(biāo)交易”。雖然這些改革是在一定區(qū)域內(nèi)的探索，但對(duì)杭州全面推進(jìn)改革起到了積極的借鑒作用。

改革的機(jī)遇和條件

杭州已具備了全面開(kāi)展農(nóng)村土地承包權(quán)股份制改革的歷史機(jī)遇、厚實(shí)支撐，一些地區(qū)已進(jìn)行了多年的實(shí)踐探索，為全面推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)股份制改革奠定了基礎(chǔ)條件。

杭州迎來(lái)推進(jìn)深化改革的歷史機(jī)遇，為實(shí)施農(nóng)村土地股份制改革提供改革大環(huán)境。杭州舉辦2016年G20峰會(huì)，即將舉辦2022年亞運(yùn)會(huì)，以及2017年全國(guó)學(xué)生運(yùn)動(dòng)會(huì)、2018年世界短池游泳錦標(biāo)賽，這些“大事件”必將為推進(jìn)杭州市高起點(diǎn)上新發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力，為杭州帶來(lái)密集持續(xù)、高端全方位的國(guó)際要素集聚。在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，“大事件”后效益必將帶動(dòng)其他國(guó)際性事件在杭州發(fā)生。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，“大事件”必定催生大改革。杭州要抓牢抓好“大事件”驅(qū)動(dòng)效應(yīng)，全面推進(jìn)農(nóng)村綜合制度改革，推進(jìn)包括農(nóng)村土地承包權(quán)股份制改革在內(nèi)的一攬子改革方案，爭(zhēng)取國(guó)家賦予杭州全面創(chuàng)新改革試點(diǎn)，支撐杭州大發(fā)展。

杭州“產(chǎn)城人”高度融合發(fā)展，改革創(chuàng)新活力持續(xù)增強(qiáng)，為實(shí)施農(nóng)村土地股份制改革夯實(shí)了物質(zhì)基礎(chǔ)。伴隨著杭州城市化進(jìn)程，產(chǎn)城實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，高度融合，網(wǎng)絡(luò)化的城鎮(zhèn)承載了以塊狀經(jīng)濟(jì)為特色的杭州經(jīng)濟(jì)。這為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)起步降低了門(mén)檻，創(chuàng)造了條件，增加了杭州快速消費(fèi)品國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)占有率，提高了農(nóng)民生活水平，推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮。目前杭州產(chǎn)值10億元以上的產(chǎn)業(yè)集群有100多個(gè)，每個(gè)產(chǎn)業(yè)集群背后都支撐著一個(gè)鎮(zhèn)，或是城市。2015年，杭州落實(shí)“人才新政27條”，發(fā)放人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資助資金1.4億元，辦理人才落戶10730名；新增大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)1485家，科技、產(chǎn)業(yè)、金融深度融合發(fā)展，新增備案私募金融機(jī)構(gòu)838家，新成立蒲公英等引導(dǎo)基金10家。杭州夢(mèng)想小鎮(zhèn)、基金小鎮(zhèn)、云棲小鎮(zhèn)等一批特色小鎮(zhèn)成為匯聚人才資本、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的新陣地，成為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新重要載體和經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)。

靠著中小企業(yè)的成長(zhǎng)和非農(nóng)就業(yè)人口的集聚，杭州自然而然萌發(fā)了城鎮(zhèn)化的內(nèi)在動(dòng)力。杭州小城鎮(zhèn)多數(shù)是依靠中小企業(yè)的成長(zhǎng)和非農(nóng)就業(yè)人口的自然集聚形成，是城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚的自然結(jié)果。也就是說(shuō)，杭州城鎮(zhèn)化的動(dòng)力完全來(lái)自內(nèi)部，是內(nèi)生型的，遵循了城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律，實(shí)現(xiàn)了“產(chǎn)城人”高度融合發(fā)展。

杭州城鄉(xiāng)一體化深度融合發(fā)展，居民收入差距高位上縮小，為實(shí)施農(nóng)村土地股份制改革積累了社會(huì)條件。近年來(lái)，杭州城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快，“三農(nóng)”問(wèn)題得到較好解決。杭州創(chuàng)新了區(qū)縣協(xié)作新機(jī)制，推動(dòng)主城區(qū)優(yōu)質(zhì)資源向西部縣（市）轉(zhuǎn)移，實(shí)施旅游西進(jìn)、要素西進(jìn)、人才西進(jìn)等平衡區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。杭州較早開(kāi)展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，率先實(shí)施中心鎮(zhèn)、中心村建設(shè)，制定出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展中心鎮(zhèn)培育小城市的若干意見(jiàn)》，以及《關(guān)于推進(jìn)中心鎮(zhèn)和小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)行政管理體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》《杭州市中心鎮(zhèn)“雙千工程”三年行動(dòng)計(jì)劃（2013-2015年）》等一系列推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策文件和指導(dǎo)意見(jiàn)，有效地推進(jìn)了杭州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。同時(shí)，杭州農(nóng)地征用制度改革基本做到“同城同待遇”，社會(huì)和諧程度較高，較早進(jìn)行土地制度改革，具備全面推進(jìn)土地股份化改革的各項(xiàng)條件。杭州推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的改革探索，有力地推動(dòng)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，推動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、現(xiàn)代文明等向農(nóng)村延伸、輻射。

隨著農(nóng)村各項(xiàng)改革試點(diǎn)陸續(xù)展開(kāi)，杭州市農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源形成“多元結(jié)構(gòu)”特點(diǎn)，其中租金收入成為全市城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民收入的重要來(lái)源之一，2015年同比再增長(zhǎng)38.9%。

全面改革思路和建議

杭州在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面已具備開(kāi)展農(nóng)村土地股份制改革的良好條件和優(yōu)勢(shì)，尤其是杭州城鎮(zhèn)化是內(nèi)生自然過(guò)程，“產(chǎn)城人”融合發(fā)展，已基本具備開(kāi)展改革的內(nèi)外條件，應(yīng)以貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》為契機(jī)，全面開(kāi)展農(nóng)村土地股份制改革。

建立黨政主要負(fù)責(zé)人為核心領(lǐng)導(dǎo)的推進(jìn)工作機(jī)制。當(dāng)前城鄉(xiāng)改革依然以解決農(nóng)民與土地為主要任務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村土地股份制改革是涉及新型城鎮(zhèn)化最為關(guān)鍵的改革之一，是黨委和政府的中心工作。同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)村土地股份制改革又是涉及利益主體多、問(wèn)題復(fù)雜、易引發(fā)群體事件的綜合性改革，要建立區(qū)（縣、市）黨政主要負(fù)責(zé)人為核心領(lǐng)導(dǎo)的推進(jìn)工作機(jī)構(gòu)及工作機(jī)制，堅(jiān)持主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管的全面領(lǐng)導(dǎo)改革，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)改革方案和實(shí)施細(xì)則。

分步驟有序推進(jìn)農(nóng)村土地股份制改革。杭州應(yīng)以蕭山、余杭、富陽(yáng)為第一批，臨安、淳安、建德、桐廬為第二批，有序推進(jìn)農(nóng)村土地股份制改革。具體來(lái)講，蕭山、余杭、富陽(yáng)已實(shí)現(xiàn)撤市設(shè)區(qū)，融入杭州主城區(qū)發(fā)展的制度障礙已破除，但三區(qū)又是城市帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的城鄉(xiāng)混合社會(huì)結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)尚未形成，農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)性功能發(fā)揮不夠，應(yīng)推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)股份制改革，建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，釋放更大制度紅利。臨安、淳安、建德、桐廬經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，在第一階段蕭山、余杭、富陽(yáng)全面完成改革后，借鑒先行經(jīng)驗(yàn)和好的做法，結(jié)合自身情況推進(jìn)改革。

以縣域?yàn)檎w推進(jìn)農(nóng)村土地股份制改革。當(dāng)前形成了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新，推進(jìn)實(shí)施綜合整治和增減掛鉤試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)化改革。國(guó)內(nèi)多數(shù)地方開(kāi)展改革，基本是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政范圍內(nèi)進(jìn)行探索，土地潛在的財(cái)產(chǎn)功能發(fā)揮有限。杭州應(yīng)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，以縣域?yàn)榉秶?，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大土地指標(biāo)增減的試點(diǎn)半徑，激發(fā)土地資本潛在功能，為改革創(chuàng)新注入可持續(xù)的發(fā)展新活力。在縣域范圍的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，擴(kuò)至全市域內(nèi)的土地指標(biāo)交易，增加指標(biāo)增減掛鉤的半徑。

以農(nóng)村土地股份制改革為引領(lǐng)全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革。農(nóng)村土地改革與戶籍制度是目前推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的兩大制度羈絆，同時(shí)，也受到農(nóng)村集體資產(chǎn)的影響。推進(jìn)農(nóng)村土地股份制改革，要與戶籍制度改革、集體資產(chǎn)改革及宅基地（建設(shè)用地）改革同時(shí)進(jìn)行，并以農(nóng)村土地股份制改革為引領(lǐng)全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革。

推進(jìn)全市域一體化發(fā)展的新格局。一是創(chuàng)新區(qū)縣（市）協(xié)作。深化城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，制定實(shí)施新一輪城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展政策，深入實(shí)施科技、人才、文創(chuàng)、旅游、交通等西進(jìn)行動(dòng)，加大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和幫扶力度，強(qiáng)化中心城區(qū)對(duì)縣（市）的優(yōu)質(zhì)資源輻射帶動(dòng)；充分發(fā)揮臨安、建德、桐廬、淳安等4縣市各自優(yōu)勢(shì)，加快推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)向都市區(qū)經(jīng)濟(jì)、郊區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展；二是加快推進(jìn)撤縣（市）設(shè)區(qū)進(jìn)程。推進(jìn)杭州下轄四縣（市）設(shè)區(qū)進(jìn)程，擴(kuò)大中心城市的發(fā)展空間和規(guī)模，增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力，加快全市域的深度融合和協(xié)調(diào)發(fā)展；三是建設(shè)第六產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)，開(kāi)辟農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的新模式，打造“美麗杭州”升級(jí)版。

（本文資助項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目（13CGL090）：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)及運(yùn)行機(jī)制研究。）

作者單位：黃海平，淮北師范大學(xué)管理學(xué)院；黃寶連，杭州市發(fā)展規(guī)劃研究院