集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償制度研究

李 宴

（淮陰師范學(xué)院法政學(xué)院，江蘇 淮安 223001）

集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償制度研究

李 宴

（淮陰師范學(xué)院法政學(xué)院，江蘇 淮安 223001）

研究目的：實(shí)現(xiàn)集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償?shù)姆芍贫然Ｑ芯糠椒ǎ何墨I(xiàn)研究法，規(guī)范—實(shí)證分析法。研究結(jié)果：目前，中國集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償制度是殘缺不全的，未能正確反映集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償中的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的一致性。集體土地他項(xiàng)權(quán)利不僅具有對(duì)世性的物權(quán)效力，而且具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在世界許多國家或者地區(qū)法中，不動(dòng)產(chǎn)他項(xiàng)權(quán)利都被普遍地納入了征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利范疇。研究結(jié)論：有必要在有關(guān)規(guī)范性文件的制定與修改中，從登記條件要求、實(shí)體性制度和程序性制度三方面，建立健全集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償?shù)姆芍贫取?/p>

土地法；集體土地；他項(xiàng)權(quán)利；物權(quán)性質(zhì)；獨(dú)立經(jīng)濟(jì)價(jià)值；征收補(bǔ)償范圍

1 引言

“他項(xiàng)權(quán)利”一詞直接來自臺(tái)灣土地法［1］。在中國臺(tái)灣地區(qū)，依登記的權(quán)利的不同，土地權(quán)利登記區(qū)分為所有權(quán)登記和他項(xiàng)權(quán)利登記。他項(xiàng)權(quán)利登記包括地上權(quán)登記、永佃權(quán)登記、不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)登記、農(nóng)育權(quán)登記、抵押權(quán)登記（包括普通抵押權(quán)登記和最高限額抵押權(quán)登記）、典權(quán)登記、耕作權(quán)登記、習(xí)慣上形成的物權(quán)登記等［2］。他項(xiàng)權(quán)利是一個(gè)具有相對(duì)性的比較性概念，是相對(duì)于其所依附的主權(quán)利而言的，其突出特點(diǎn)是存在一定的登記要求。在中國大陸土地登記實(shí)務(wù)中，發(fā)給土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的分別是土地所有權(quán)證書和土地使用權(quán)證書，發(fā)給土地他項(xiàng)權(quán)利人的是土地他項(xiàng)權(quán)利證書或者是備案登記證明書。根據(jù)現(xiàn)行《土地登記辦法》、《房屋登記辦法》和《商品房屋租賃管理辦法》等有關(guān)規(guī)定，中國大陸法律實(shí)務(wù)中的土地他項(xiàng)權(quán)利主要包括地役權(quán)、抵押權(quán)和租賃權(quán)①有觀點(diǎn)認(rèn)為，土地他項(xiàng)權(quán)利還應(yīng)該包括土地的耕作權(quán)、借用權(quán)、空中和地下權(quán)。參見向洪宜. 中國土地登記手冊(cè)［M］ .北京：改革出版社，1994：13 -15. 但中國現(xiàn)行法對(duì)耕作權(quán)和借用權(quán)并沒有要求登記的相關(guān)規(guī)定，理論上空中和地下權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)具有等同的物權(quán)性質(zhì)，登記實(shí)務(wù)中發(fā)給權(quán)利人的都是使用權(quán)證書，如多層商品房買賣中發(fā)給權(quán)利人的土地使用權(quán)證書等。因此，目前情況下，中國法律實(shí)務(wù)中的土地他項(xiàng)權(quán)利主要有地役權(quán)、抵押權(quán)和租賃權(quán)。。在中國農(nóng)村，集體土地他項(xiàng)權(quán)利的設(shè)定廣泛存在，與老百姓的利益密切相關(guān)，但現(xiàn)行法所規(guī)定的征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利范圍主要局限于集體土地及其房屋的所有權(quán)，對(duì)所有權(quán)之外的其他物權(quán)性權(quán)利的征收補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定殘缺不全。目前，理論上對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)的征收補(bǔ)償已經(jīng)做了很多探討，對(duì)這些土地使用權(quán)的征收補(bǔ)償基本上都是予以肯定的，而對(duì)與集體土地有關(guān)的地役權(quán)、抵押權(quán)和租賃權(quán)等他項(xiàng)權(quán)利的征收補(bǔ)償問題，理論上還缺乏足夠的關(guān)注。集體土地他項(xiàng)權(quán)利屬于重要的民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利，對(duì)集體土地他項(xiàng)權(quán)利究竟是否應(yīng)該給予征收補(bǔ)償，以及又如何給予征收補(bǔ)償?shù)?，在理論上還有必要做專門、系統(tǒng)的研究。

2 集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償存在的問題

2.1集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償?shù)闹贫葐栴}

對(duì)于集體土地他項(xiàng)權(quán)利的征收補(bǔ)償，現(xiàn)行法有所涉及的主要是2007年《物權(quán)法》，但是相關(guān)規(guī)定還存在許多問題，具體可以概括為如下幾方面。

第一，對(duì)地役權(quán)征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定不具體。地役權(quán)所依附的需役地上的權(quán)利（包括供役地上的權(quán)利），既可以是集體土地的所有權(quán)，也可以是土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)?！段餀?quán)法》 第121條規(guī)定，因不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征收致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第42條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。但是，該法第42條規(guī)定所針對(duì)的是關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的征收補(bǔ)償問題，該條規(guī)定并未涉及用益物權(quán)的征收補(bǔ)償。同所有權(quán)相比，對(duì)用益物權(quán)征收補(bǔ)償?shù)男问胶蜆?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是不同的，因此上述援引性法律規(guī)范缺乏實(shí)踐指導(dǎo)意義。在對(duì)集體土地用益物權(quán)的征收補(bǔ)償中，盡管對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的征收補(bǔ)償還存在不少問題，但是單從形式上看是可以獲得補(bǔ)償?shù)模凑厥褂脵?quán)可以連同房屋一并獲得補(bǔ)償，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人可以從集體土地補(bǔ)償中分得一定比例的補(bǔ)償款，而地役權(quán)的權(quán)利人幾乎得不到任何補(bǔ)償。

第二，對(duì)集體土地抵押權(quán)征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定不到位。根據(jù)《物權(quán)法》第180條和第183條之規(guī)定，集體土地及其房屋抵押權(quán)的設(shè)定主要包括兩種情況：一是以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的“四荒地”土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定的抵押權(quán)；二是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的集體建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。對(duì)于抵押權(quán)的征收補(bǔ)償，《物權(quán)法》只是對(duì)擔(dān)保法中擔(dān)保物權(quán)的基本制度做了簡(jiǎn)單重述，缺乏對(duì)抵押權(quán)征收保護(hù)措施的進(jìn)一步的規(guī)定。征收補(bǔ)償只是一個(gè)習(xí)慣性用語，就抵押權(quán)征收而言，重要的往往不是如何具體進(jìn)行補(bǔ)償，而是如何為抵押權(quán)最終實(shí)現(xiàn)提供充分的制度保障，其關(guān)鍵點(diǎn)是確保抵押權(quán)人的征收法律關(guān)系主體地位及其相應(yīng)的參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)行規(guī)定顯然較之相去甚遠(yuǎn)。

第三，缺乏對(duì)集體土地租賃權(quán)征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。集體土地租賃權(quán)所依附的租賃物上的權(quán)利既可以是集體土地的所有權(quán)，也可以是土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)。其中，宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)既可以單獨(dú)租賃，也可以連同建筑物一并租賃。目前，不僅《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律法規(guī)沒有集體土地租賃權(quán)方面的征收補(bǔ)償規(guī)定，許多地方性的相關(guān)規(guī)定常常也都將其排除在給予征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利范圍之外。如根據(jù)《淮安市市區(qū)集體土地房屋拆遷管理暫行辦法》第2條規(guī)定，因城市建設(shè)和發(fā)展需要對(duì)集體土地上的房屋及附屬物的拆遷，作為補(bǔ)償安置對(duì)象的被拆遷人僅僅指房屋的所有權(quán)人，并不包括房屋的承租人等他項(xiàng)權(quán)利人。其他如《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》第3條和第6條、《南京市征地房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》第24條、《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理?xiàng)l例》第23條、《揚(yáng)州市市區(qū)集體土地房屋拆遷管理暫行辦法》第18條和《江陰市市區(qū)集體土地房屋拆遷管理實(shí)施辦法》第27條等，都有類似的規(guī)定。

2.2集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐問題

實(shí)踐中，集體土地他項(xiàng)權(quán)利人不僅不能依法從征收主體政府那里獲得必要的補(bǔ)償，也難以依法從集體土地主權(quán)利人那里獲得必要的補(bǔ)償。政府征收行為屬于不可歸責(zé)于當(dāng)事人的事由，在法律上具有不可抗力的性質(zhì)，集體土地他項(xiàng)權(quán)利設(shè)定合同的任何一方當(dāng)事人都可以解除合同。但是，他項(xiàng)權(quán)利設(shè)定合同等連續(xù)性合同的解除原則上無溯及力，解除前發(fā)生的給付為有法律依據(jù)而有保持力，不發(fā)生他項(xiàng)權(quán)利設(shè)定費(fèi)用的返還［3］。從侵權(quán)法的角度看，對(duì)于集體土地他項(xiàng)權(quán)利人因征收行為所受到的損失，例如，同他項(xiàng)權(quán)利有關(guān)的投資與收益的減損以及權(quán)利不能實(shí)現(xiàn)的損失等，他項(xiàng)權(quán)利所依附的主權(quán)利的權(quán)利人客觀上沒有相應(yīng)的違法行為，主觀上沒有任何過錯(cuò)，就不應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

目前，地役權(quán)在實(shí)踐中基本上得不到任何保護(hù)，抵押權(quán)只能依據(jù)有限的擔(dān)保物權(quán)法規(guī)定獲得一定的保護(hù)，但缺乏必要的征收程序法保障。針對(duì)集體土地及其房屋租賃當(dāng)事人因征收行為所受到的損失，一些地方規(guī)定僅對(duì)出租人進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)承租人因拆遷行為所受到的各種損失，則規(guī)定按照出租人與承租人的出租協(xié)議解決，未能作出約定的，由雙方當(dāng)事人根據(jù)實(shí)際情況自行協(xié)商解決①如《南京市征地房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》第24條第1款（六）規(guī)定，被拆遷人將房屋出租的，拆遷實(shí)施單位僅對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償，其中，對(duì)承租人因停業(yè)、設(shè)備拆除、安裝和搬遷造成的損失補(bǔ)償，由被拆遷人支付給承租人；第2款規(guī)定，被拆遷人與承租人的出租協(xié)議對(duì)前款所述的損失補(bǔ)償有約定的，由雙方按協(xié)議約定處理；雙方?jīng)]有出租協(xié)議或出租協(xié)議對(duì)之未約定的，由被拆遷人與承租人根據(jù)實(shí)際情況自行協(xié)商解決。。該規(guī)定違反了民法上一般的過錯(cuò)歸責(zé)原則，不符合民事?lián)p害責(zé)任構(gòu)成要件中的因果關(guān)系條件，不符合基本的法價(jià)值要求。實(shí)踐中，在所有權(quán)人獲得征收補(bǔ)償款后，承租人起訴所有權(quán)人分割征收補(bǔ)償利益糾紛不斷攀升，因案由與法律關(guān)系不明，實(shí)務(wù)中裁判較為混亂，如何處理亟待明確［4］。

3 集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償?shù)幕纠碚撘?/h2>

3.1集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償?shù)拿穹ɡ碚撘?/p>

集體土地他項(xiàng)權(quán)利是因利用而在集體土地之上產(chǎn)生的權(quán)利，客觀上具有對(duì)物的權(quán)利性質(zhì)，任何人對(duì)權(quán)利客體土地的侵害都必然會(huì)損害到相應(yīng)的他項(xiàng)權(quán)利，即集體土地他項(xiàng)權(quán)利具有對(duì)世效力。其中，抵押權(quán)和地役權(quán)屬于《物權(quán)法》規(guī)定的典型的他物權(quán)，它們的對(duì)世效力自不待言。租賃權(quán)雖然不屬于通常的他物權(quán)，但也具有對(duì)世性。誠如學(xué)者所言，就征收關(guān)系人而言，除物權(quán)意義上的關(guān)系人之外，債權(quán)意義上的關(guān)系人也應(yīng)包括在法律上征收關(guān)系人的范圍之內(nèi)，如房屋承租人等［5］。這里的債權(quán)主要是指具有一定對(duì)世效力的租賃權(quán)。租賃權(quán)的對(duì)世效力表現(xiàn)在，一是《物權(quán)法》第245條規(guī)定，占有人享有的返還原物、排除妨害、消除危險(xiǎn)和損害賠償請(qǐng)求權(quán)；二是《合同法》第229條規(guī)定的買賣不破租賃?？傊?，集體土地他項(xiàng)權(quán)利具有顯著的對(duì)世效力，包括征收在內(nèi)的任何行為對(duì)集體土地他項(xiàng)權(quán)利造成損害的，他項(xiàng)權(quán)利人都應(yīng)該依法擁有相應(yīng)的請(qǐng)求權(quán)。

集體土地他項(xiàng)權(quán)利具有對(duì)世效力，這本身已經(jīng)表明其具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。需要澄清的是，在物權(quán)法理論上，他項(xiàng)權(quán)利賴以產(chǎn)生的基本依據(jù)是其主權(quán)利的權(quán)能與主權(quán)利相分離，由此似乎可以推斷他項(xiàng)權(quán)利的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是對(duì)相應(yīng)主權(quán)利的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的分割，但這純屬誤解。物權(quán)的權(quán)能與物權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是完全不同的兩個(gè)范疇，物權(quán)的基本權(quán)能不僅是相同的，而且是固定不變的，就所有權(quán)而言，都包含4項(xiàng)基本權(quán)能，但不同所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值則具有可變性。歷史地看，所有權(quán)與定限物權(quán)之分類，系源自19世紀(jì)之德國普通法。在此之前，所有權(quán)與定限物權(quán)性質(zhì)相同，惟機(jī)能有異而已［6］。集體土地主權(quán)利人通過設(shè)定他項(xiàng)權(quán)利并獲得相應(yīng)的利益，是集體土地主權(quán)利經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的體現(xiàn)，對(duì)集體土地主權(quán)利的經(jīng)濟(jì)價(jià)值沒有任何影響。集體土地他項(xiàng)權(quán)利具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)價(jià)值表明，包括征收在內(nèi)的任何行為對(duì)集體土地他項(xiàng)權(quán)利造成損害的，他項(xiàng)權(quán)利人都應(yīng)該依法擁有相應(yīng)的獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)。

3.2集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償?shù)男姓ɡ碚撘?/p>

保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)賴以生存的條件［7］。征收的前提條件是公共利益的需要，公共利益的實(shí)現(xiàn)屬于社會(huì)公共性問題，義務(wù)主體應(yīng)該是抽象的社會(huì)公眾，其實(shí)現(xiàn)應(yīng)該體現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)原則，集體土地他項(xiàng)權(quán)利人的權(quán)益不應(yīng)因公共利益的實(shí)現(xiàn)需要而受到任何單方面的減損。在法律上，沒有無權(quán)利的義務(wù)，也沒有無義務(wù)的權(quán)利，征收與補(bǔ)償在法律上屬于對(duì)應(yīng)的范疇?，F(xiàn)行集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償制度存在的種種問題，歸根到底在于現(xiàn)行法未能正確地反映集體土地征收補(bǔ)償關(guān)系中權(quán)利與義務(wù)在本原上的一致性。

行政補(bǔ)償是指根據(jù)“公平負(fù)擔(dān)”的原理，對(duì)行政主體的合法行為及其附隨效果造成公民、法人或其他組織合法權(quán)益特別損害進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊环N現(xiàn)代國家的法定義務(wù)［8］。征收補(bǔ)償并非行政法律責(zé)任，而是一種義務(wù)性的具體行政行為，類似于合同法上的債務(wù)履行行為，只是在性質(zhì)上屬于行政之債［9］。這種行政之債本質(zhì)上屬于合法行政行為致人損失的損失填補(bǔ)之債，而非一般的買賣合同之債。政府征收行為不可能為買賣行為所替代，因?yàn)檎魇站哂袕?qiáng)制性，并且基于征收行為的原始取得屬性，所獲得的土地權(quán)利之上不存在任何負(fù)擔(dān)。但是，征收主體不僅要對(duì)集體土地的所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，還需要對(duì)集體土地他項(xiàng)權(quán)利人的損失進(jìn)行補(bǔ)償。這里實(shí)質(zhì)上也反映了一種利益平衡。從征收法律關(guān)系的主體角度看，在中國臺(tái)灣地區(qū)法上，被征收人可以分為所有人及關(guān)系人，所謂關(guān)系人即是指被征收標(biāo)的的所有權(quán)人以外，因征收而受損失的其他一切關(guān)于被征收土地或土地改良物有權(quán)利之人［10］。從征收行為所損害到的不同財(cái)產(chǎn)權(quán)利的角度看，征收補(bǔ)償不僅包括對(duì)集體土地所有權(quán)損害的補(bǔ)償，對(duì)土地他項(xiàng)權(quán)利損害的也應(yīng)該給予補(bǔ)償，這在法律本原上是對(duì)政府征收行為致人損害的必然要求。

4 集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償?shù)挠蛲饬⒎ń?jīng)驗(yàn)

4.1域外立法中不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償權(quán)利范圍的廣泛性

目前，中國集體土地征收存在突出的補(bǔ)償范圍過窄的問題，尤其是缺乏對(duì)土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。值得借鑒的是，許多國家或地區(qū)法中所規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利范圍都非常廣泛。例如，在德國，同不動(dòng)產(chǎn)聯(lián)系在一起的各種財(cái)產(chǎn)性或者強(qiáng)制性權(quán)益，諸如抵押、公務(wù)負(fù)擔(dān)和租賃關(guān)系等，都必須同樣地給予補(bǔ)償［11］；在韓國，因征用或使用土地給土地所有者或土地關(guān)系人造成的損失，應(yīng)該由起業(yè)者補(bǔ)償，其中的土地關(guān)系人，是指對(duì)征用或使用的土地有地上權(quán)、地役權(quán)、租借權(quán)、抵押權(quán)、使用租賃或租賃權(quán)等的權(quán)利者，或者是對(duì)該土地上的物件有所有權(quán)及其他權(quán)利者；在日本，因征地而產(chǎn)生的重要補(bǔ)償之一是附帶損失補(bǔ)償，即通損補(bǔ)償，包括搬遷費(fèi)用補(bǔ)償、歇業(yè)補(bǔ)償、停業(yè)補(bǔ)償、營業(yè)規(guī)模縮小補(bǔ)償以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)償和漁業(yè)補(bǔ)償?shù)龋?2］；在中國臺(tái)灣地區(qū)，土地征收補(bǔ)償所涉及的他項(xiàng)權(quán)利的范疇甚廣，包括地上權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)、抵押權(quán)、典權(quán)、永佃權(quán)（農(nóng)育權(quán)）、租賃權(quán)、耕作權(quán)、基地及耕地租用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、水權(quán)等［13］。由此可見，在世界許多國家或者地區(qū)法中，不動(dòng)產(chǎn)他項(xiàng)權(quán)利都被普遍地納入了征收補(bǔ)償?shù)膶?duì)象范疇，其中的經(jīng)驗(yàn)非常值得借鑒。

4.2域外不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償立法經(jīng)驗(yàn)的中國化趨向

域外不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利范圍之所以非常廣泛，與他們所奉行的完全補(bǔ)償原則關(guān)系密切。根據(jù)公共負(fù)擔(dān)平等原則要求，“公平”、“正當(dāng)”、“合理”等補(bǔ)償原則都被解釋為同樣包含完全補(bǔ)償?shù)挠^念，以市場(chǎng)重置價(jià)格為基礎(chǔ)的完全補(bǔ)償觀念不僅被多數(shù)學(xué)者所主張，而且在實(shí)踐中，甚至在不少國家憲法中都已經(jīng)得到確認(rèn)［14］。不動(dòng)產(chǎn)征收的完全補(bǔ)償原則已經(jīng)成為中國學(xué)界的基本觀點(diǎn)。值得注意的是，完全補(bǔ)償原則并不僅僅局限于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題。誠如學(xué)者所言，不同征收補(bǔ)償原則所體現(xiàn)的是征收補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償程度的差異，完全補(bǔ)償原則的要求不限于對(duì)征收客體的補(bǔ)償，還包括與客體有直接或者間接關(guān)系以及因此延伸的一切經(jīng)濟(jì)上和非經(jīng)濟(jì)上的利益［15］。致人損失就應(yīng)該給予補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公正與補(bǔ)償范圍全面構(gòu)成了完全補(bǔ)償原則的兩層基本含義。

關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，理論上已經(jīng)給予了許多關(guān)注，這主要是由于目前中國土地征收補(bǔ)償制度沿用的是1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》確立的按照被征收土地原用途的產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹贫龋裱氖沁m當(dāng)補(bǔ)償原則，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，已經(jīng)引發(fā)了許多社會(huì)問題。關(guān)于補(bǔ)償范圍問題，學(xué)界關(guān)注較多的是土地承包經(jīng)營權(quán)等少數(shù)土地使用權(quán)的征收補(bǔ)償問題，對(duì)集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償?shù)年P(guān)注則顯著不足，今后有必要對(duì)集體土地征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利范圍的局限性問題給予應(yīng)有的關(guān)注。

5 集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償?shù)闹贫葮?gòu)建

5.1集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償?shù)牡怯洍l件要求

現(xiàn)行法對(duì)不同不動(dòng)產(chǎn)他項(xiàng)權(quán)利的登記條件要求及其效力的規(guī)定不盡相同，并且目前中國農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記制度整體上就是不健全的。對(duì)集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償實(shí)行嚴(yán)格的登記條件要求顯然不盡合理。對(duì)于未經(jīng)登記的集體土地他項(xiàng)權(quán)利是否給予征收補(bǔ)償，有必要進(jìn)行具體分析。

中國物權(quán)法對(duì)地役權(quán)實(shí)行的是登記對(duì)抗主義。實(shí)踐中，鄉(xiāng)村地役權(quán)的內(nèi)容復(fù)雜，如生活性地役權(quán)、生產(chǎn)性地役權(quán)和習(xí)俗性地役權(quán)等［16］，并且許多地役權(quán)都是無償取得的，未經(jīng)登記一概地給予征收補(bǔ)償難以維護(hù)國家的利益。但是，由于繼續(xù)地役權(quán)的設(shè)立往往涉及一定的投資建設(shè)，如修筑道路的通行地役權(quán)等，如果缺乏登記，在沒有相反證據(jù)證明的情況下可以基于投資建設(shè)的事實(shí)行為推定地役權(quán)設(shè)立，并且客觀上這種情況下的投資建設(shè)的設(shè)施本身就具有表明地役權(quán)存在的公示效力。因此，對(duì)于未經(jīng)登記的繼續(xù)地役權(quán)應(yīng)該給予必要的征收補(bǔ)償。

根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)定，登記并不是租賃權(quán)的生效要件，主要具有備案管理的作用，并且實(shí)踐中，租賃登記工作的艱難是抵押權(quán)和所有權(quán)登記工作難以比擬的［17］。尤其是在中國農(nóng)村，目前登記不應(yīng)該成為租賃權(quán)征收補(bǔ)償?shù)臈l件。但有兩點(diǎn)例外，一是租賃權(quán)主體為法人或者非法人組織的，基于該類租賃權(quán)主體的較強(qiáng)的行為能力，對(duì)于依法能夠登記而沒有登記的該類租賃權(quán)的征收，可以不給予補(bǔ)償；二是經(jīng)營性租賃，如果該類租賃權(quán)依法能夠登記而沒有登記，也沒有營業(yè)執(zhí)照能夠證明租賃關(guān)系的存在，可以不給予征收補(bǔ)償。

中國物權(quán)法對(duì)不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)實(shí)行的是登記生效主義?；趪?yán)格的不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)的登記設(shè)定制度，在集體土地抵押權(quán)征收補(bǔ)償方面有必要實(shí)行嚴(yán)格的登記條件要求。

5.2集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)體性制度

由于不同集體土地他項(xiàng)權(quán)利設(shè)定的目的的不同，它們對(duì)征收補(bǔ)償?shù)木唧w制度的需求也就不同。整體而言，對(duì)地役權(quán)和租賃權(quán)的征收補(bǔ)償主要體現(xiàn)為補(bǔ)償?shù)墓裕粚?duì)抵押權(quán)的征收補(bǔ)償，重要的不是如何進(jìn)行具體經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償，而是如何通過法律保障其能夠最終得以實(shí)現(xiàn)。

地役權(quán)的法定補(bǔ)償內(nèi)容主要包括設(shè)定費(fèi)用補(bǔ)償、建設(shè)投資補(bǔ)償、收益減損補(bǔ)償和重新建設(shè)補(bǔ)助等。需要說明的是：第一，由于農(nóng)村地役權(quán)的設(shè)定費(fèi)用低，甚至常常是無償?shù)?，未?jīng)登記的可以不給予該項(xiàng)補(bǔ)償；第二，地役權(quán)的內(nèi)容復(fù)雜，給予收益減損補(bǔ)償?shù)那疤釛l件是存在可以確定的損失；第三，在只有供役地被征收的情況下，如果條件許可也可以保留需役地人的地役權(quán)在供役地上的效力。

租賃權(quán)的法定補(bǔ)償內(nèi)容主要包括建設(shè)投資補(bǔ)償、營業(yè)損失補(bǔ)償、搬遷補(bǔ)償和臨時(shí)安置補(bǔ)償?shù)?。?duì)于實(shí)踐中租賃合同當(dāng)事人雙方已經(jīng)在事前就征收補(bǔ)償問題做了約定的情況，如果約定租賃權(quán)人因征收所受到的損失由租賃權(quán)人自負(fù)的，那么政府就應(yīng)該對(duì)租賃權(quán)人給予補(bǔ)償；如果約定租賃權(quán)人因征收所受到的損失由出租人負(fù)擔(dān)的，租賃權(quán)人可以選擇請(qǐng)求出租人承擔(dān)合同責(zé)任，也可以請(qǐng)求政府給予征收補(bǔ)償，前一種情況下出租人承擔(dān)合同責(zé)任后，可以再請(qǐng)求政府給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

對(duì)于抵押權(quán)，《物權(quán)法》分別于第174條和第193條規(guī)定了抵押權(quán)的代位權(quán)、保全權(quán)。根據(jù)抵押權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，在征收關(guān)系中抵押權(quán)人進(jìn)一步所應(yīng)享有的權(quán)利，主要是為了有效防止對(duì)抵押物征收的補(bǔ)償不當(dāng)，也即在征收法中所應(yīng)賦予抵押權(quán)人的權(quán)利主要表現(xiàn)為程序性的權(quán)利。

5.3集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償?shù)某绦蛐灾贫?/p>

沒有必要的程序性權(quán)利，實(shí)體權(quán)利就很難有效實(shí)現(xiàn)。例如抵押權(quán)，雖然實(shí)體法賦予了抵押權(quán)人的代位權(quán)和保全權(quán)，但征收補(bǔ)償?shù)男问蕉鄻樱谝酝恋負(fù)Q社保等補(bǔ)償形式下，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)就很容易出現(xiàn)問題。因此，抵押權(quán)人有必要參與到征收補(bǔ)償?shù)倪^程中，以保障抵押權(quán)的代位權(quán)和保全權(quán)的可實(shí)施性?，F(xiàn)行集體土地征收制度的突出問題是沒有確立集體土地他項(xiàng)權(quán)利人的征收法律關(guān)系主體地位，在程序法上他項(xiàng)權(quán)利人就不可能享有任何的程序性權(quán)利。為保障集體土地他項(xiàng)權(quán)利能夠得到有效的征收保護(hù)，應(yīng)該首先在中國土地征收法中明確集體土地他項(xiàng)權(quán)利人的征收法律關(guān)系主體地位。

現(xiàn)行土地征收法在對(duì)被征收人的程序性賦權(quán)及其實(shí)現(xiàn)保障方面還存在嚴(yán)重不足，在征收法上有必要賦予并保障包括集體土地他項(xiàng)權(quán)利人在內(nèi)的被征收人以下三項(xiàng)基本的程序性權(quán)利。第一，知情權(quán)，政府實(shí)施土地征收，有義務(wù)將有關(guān)征收信息告知被征收人。被征收人需要查詢相關(guān)信息的，有關(guān)部門有義務(wù)給予必要的方便或協(xié)助。第二，參與權(quán)，負(fù)責(zé)征收的政府主管部門應(yīng)當(dāng)注意聽取被征收人的意見，被征收人對(duì)征收范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償及安置方式等有異議的，有權(quán)向征收主管部門提出建議，并有權(quán)提出聽證申請(qǐng)。第三，請(qǐng)求權(quán)，被征收人有權(quán)請(qǐng)求征收主管部門履行征收程序法上的義務(wù)，對(duì)于有關(guān)不當(dāng)征收行為，被征收人不僅應(yīng)該有權(quán)提出異議，而且有權(quán)提起訴訟，政府部門因不當(dāng)征收行為給被征收人造成損失的，應(yīng)該承擔(dān)賠償責(zé)任。

6 結(jié)論

現(xiàn)行集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償制度問題的產(chǎn)生原因是復(fù)雜的，它既與中國傳統(tǒng)的私權(quán)保護(hù)社會(huì)觀念有關(guān)，也與保障征收行為順利實(shí)施的有關(guān)規(guī)范性文件的制定目的有關(guān)。但是，根據(jù)民法和行政法的基本理論要求以及有關(guān)域外的立法經(jīng)驗(yàn)，未來有必要在《物權(quán)法》和《土地管理法》的修改中，在《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的制定中，在有關(guān)地方性規(guī)范性文件的制定及其修改中，從登記條件要求、實(shí)體性制度和程序性制度三方面，建立健全集體土地他項(xiàng)權(quán)利征收補(bǔ)償?shù)姆芍贫取?/p>

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（本文責(zé)編：王慶日）

Study on Compensation System of the Collective Land Encumbrance Rights Acquisition

LI Yan
（Law Politics and Public Management School of Huaiyin Normal University， Huai’an 223001， China）

The purpose of this study is to institutionalize the compensation system of the collective land encumbrance rights acquisition. Research methods include documentation， and normative-empirical analysis. Results show that existing compensation system of the collective land encumbrance rights acquisition is incomplete in our country. It’s unable to reflect the consistency between the rights and duties for some compensation issues. The encumbrance right is only serve as the law force of the Jus In Re， but has its own independent economic value， which has already been taken as the object of the compensation in many national and regional acquisition laws worldwide. The paper concludes that it’s necessary to establish and improve the compensation system when modifying the relevant regulatory documents from the perspectives of registration requirements， substantive and procedural system.

land law； collective land； encumbrance right； quality of real right； independent economic value； acquisition compensation scope

DF521，F(xiàn)301.1

A

1001-8158（2016）07-0049-07

10.11994/zgtdkx.20160817.125354

2016-05-30；

2016-06-12

李宴（1964-），男，江蘇泗洪人，教授。主要研究方向?yàn)槲餀?quán)法、土地法。E-mail: lyan823@sohu.com