論公安電子政務(wù)與自由裁量的控制
——以治安處罰為例

吳　曉,方洪聲

(1.廣東警官學(xué)院 法律系， 廣州 510232；2.廣東省公安廳 法制總隊(duì)，廣東 廣州 510050)

論公安電子政務(wù)與自由裁量的控制

——以治安處罰為例

吳曉1,方洪聲2

(1.廣東警官學(xué)院 法律系， 廣州 510232；2.廣東省公安廳 法制總隊(duì)，廣東 廣州 510050)

摘要：公安行政自由裁量權(quán)在行政執(zhí)法中運(yùn)用廣泛，引發(fā)爭(zhēng)議較多。傳統(tǒng)的控制裁量權(quán)模式由于缺乏外部監(jiān)督和內(nèi)生動(dòng)力，未能發(fā)揮有效控權(quán)作用。針對(duì)當(dāng)前制度存在的缺陷，引入電子信息技術(shù)新模式，建立公開(kāi)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，賦予其實(shí)體的基準(zhǔn)，構(gòu)建整套控制程序，從實(shí)體和程序上確保行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范行使，解決警察行政自由裁量的濫用問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，減少行政糾紛，是一個(gè)需要不斷探索的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：公安行政自由裁量；電子政務(wù)；裁量控制；外部監(jiān)督

行政執(zhí)法中大量存在憑執(zhí)法人員主觀意志、個(gè)人判斷作出決定的情形，這是法律賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。“自由裁量是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動(dòng)方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動(dòng)或不采取行動(dòng)。也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時(shí)間、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動(dòng)的決定在內(nèi)。”[1]186行政機(jī)關(guān)及其工作人員在法律事實(shí)要件確定的情況下，在法律授權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)立法目的和公正、合理原則，自行判斷行為條件、自行選擇行為方式和自由做出行政決定，是建立在一定的制度標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值取向基礎(chǔ)上的行為選擇。行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用在行政執(zhí)法中非常廣泛。正如何海波教授所言：“行政裁量出現(xiàn)的場(chǎng)合將是多方面的：行政機(jī)關(guān)的政策選擇，行政機(jī)關(guān)在行為程序上的裁量，行政機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定上的裁量，行政機(jī)關(guān)在具體決定內(nèi)容上的裁量。”[2]86公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)更是如此，由于警察任務(wù)面臨情景的多樣化和行政目的的不完全確定性，法律不可一一具體加以規(guī)制，客觀上需要由執(zhí)行任務(wù)的警察根據(jù)個(gè)案的實(shí)際情況、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)及執(zhí)法目標(biāo)和對(duì)執(zhí)法的社會(huì)效果和法律效果的綜合判斷，選擇恰當(dāng)?shù)男袨槟Ｊ?，以彌補(bǔ)法律體系存在的不足。然而，警察自由裁量權(quán)如果缺乏有效控制，很容易被濫用，損害行政相對(duì)人的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在警察行政執(zhí)法中，因?yàn)椴荒芮‘?dāng)?shù)倪\(yùn)用法律賦予的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致法律效果和社會(huì)效果較差，引起的行政糾紛并不鮮見(jiàn)，直接影響到法律的權(quán)威和政府的形象。因此，尋求有效的控制機(jī)制，解決警察行政自由裁量的濫用問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，減少行政糾紛，是一個(gè)需要不斷探索的問(wèn)題。

以現(xiàn)代電子信息技術(shù)為手段，建立專業(yè)規(guī)范、公正透明、廉潔高效的行政權(quán)力運(yùn)行模式是當(dāng)今世界信息化發(fā)展的趨勢(shì)。在科技強(qiáng)警的改革背景下，電子信息技術(shù)越來(lái)越多地被運(yùn)用到公安行政執(zhí)法中。電子信息技術(shù)的運(yùn)用能否實(shí)現(xiàn)對(duì)警察自由裁量權(quán)的控制，機(jī)制如何建立等都有必要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上作理論的探討。本文的研究正是在這一目的上展開(kāi)。

一、當(dāng)前公安行政執(zhí)法中適用自由裁量權(quán)的常見(jiàn)形態(tài)

公安行政執(zhí)法中，需要運(yùn)用到自由裁量權(quán)的領(lǐng)域是很寬泛的，常見(jiàn)的有以下幾種類型：

(一)對(duì)違法行為的定性存在自由裁量權(quán)

公安機(jī)關(guān)對(duì)違法事實(shí)認(rèn)定存在大量自由裁量權(quán)的運(yùn)用空間，容易引起行政相對(duì)人的質(zhì)疑。以實(shí)踐中爭(zhēng)議較多的違法信訪和非法聚眾活動(dòng)(于政府辦公地點(diǎn)非經(jīng)批準(zhǔn)舉行集會(huì))擾亂公共秩序或政府機(jī)關(guān)的違法行為為例，《治安管理處罰法》第二十三條規(guī)定，擾亂機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位秩序，致使工作、生產(chǎn)、營(yíng)業(yè)、醫(yī)療、教學(xué)、科研不能正常進(jìn)行，尚未造成嚴(yán)重?fù)p失的。處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。對(duì)在什么時(shí)間，什么地域和什么形式集會(huì)才構(gòu)成“擾亂秩序”？達(dá)到何種程度才會(huì)致使工作、生產(chǎn)不能“正常進(jìn)行”？這些二十三條本身都沒(méi)有明確界定，而屬于公安執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)經(jīng)驗(yàn)、政策和政治考量作判斷的范疇。由于公安機(jī)關(guān)自由裁量考慮的相關(guān)因素往往不一一呈現(xiàn)證據(jù)或道明理由，公眾容易從自身感受出發(fā)懷疑公安機(jī)關(guān)存在隱性擴(kuò)大裁量權(quán)，濫用法律授權(quán)的可能。

(二)對(duì)違法情節(jié)輕重的認(rèn)定存在自由裁量權(quán)

在公安行政法律法規(guī)中，有大量需要執(zhí)法人員認(rèn)定違法情節(jié)程度的條文，包括“情節(jié)較重”、“情節(jié)較輕”、“情節(jié)惡劣”、“情節(jié)特別輕微”等。違法情節(jié)不同，直接影響著處罰程度的輕重選擇。以《治安管理處罰法》第二十三條為例，擾亂機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位秩序，致使工作、生產(chǎn)、營(yíng)業(yè)、醫(yī)療、教學(xué)、科研不能正常進(jìn)行，尚未造成嚴(yán)重?fù)p失的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。條文中對(duì)何為“不能正常進(jìn)行”、“尚未造成嚴(yán)重?fù)p失”以及“情節(jié)較重”沒(méi)有明確規(guī)定。實(shí)踐中一般是執(zhí)法民警依據(jù)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)從以下幾方面考察，一是擾亂延續(xù)的時(shí)間。超過(guò)好幾個(gè)小時(shí)，視為嚴(yán)重。二是圍觀人數(shù)。聚集的人過(guò)多，社會(huì)影響惡劣，視為情節(jié)嚴(yán)重。三是是否接受工作人員或者其他人員勸阻，如果打罵勸阻人員，視為情節(jié)嚴(yán)重。四是是否造成交通阻塞、航班、列次等延遲，時(shí)間較長(zhǎng)的，視為情節(jié)嚴(yán)重。五是是否存在附帶打砸等暴力，屬于情節(jié)嚴(yán)重，等等行內(nèi)約定俗成的參考因素。這些都是執(zhí)法人員在運(yùn)用裁量權(quán)。

(三)對(duì)違法行為的處罰種類的選擇存在自由裁量權(quán)

《治安管理處罰法》中規(guī)定的處罰種類有:警告、罰款、行政拘留、吊銷公安機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證。對(duì)違反治安管理的外國(guó)人,可以附加適用限期出境或驅(qū)逐出境。這幾種處罰是由輕到重設(shè)定的。在一個(gè)條文中會(huì)根據(jù)情節(jié)的不同規(guī)定兩種以上的處罰種類。如，《治安管理處罰法》第五十二條：有下列行為之一的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。具體選擇哪一罰種，執(zhí)法人員根據(jù)《治安管理處罰法》第五條的規(guī)定，以事實(shí)為依據(jù)，與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)進(jìn)行自由裁量。

(四)對(duì)違法行為的處罰幅度的選擇存在自由裁量權(quán)

確定了處罰的種類之后，還有處罰幅度的選擇。每種處罰種類之后都規(guī)定了一定的罰幅。以拘留為例，有五日以下拘留，五日以上十日以下拘留，十日以上十五日以下拘留幾種幅度的設(shè)定。執(zhí)法人員通過(guò)考察違法者的客觀方面，主觀惡性等相關(guān)因素綜合考量判斷。如同樣是賭博，有的是初犯有的是慣犯，有的賭局大有的小，公安機(jī)關(guān)處罰時(shí)根據(jù)自身的辦案經(jīng)驗(yàn)和對(duì)事實(shí)的認(rèn)知結(jié)合當(dāng)?shù)氐那闆r選擇適當(dāng)?shù)姆??！吨伟补芾硖幜P法》第三章中幾乎都存在罰款與行政拘留的選擇及罰款數(shù)額、行政拘留期限的選擇。

(五)對(duì)違法行為的處罰程序的選擇存在自由裁量權(quán)

程序這種看得見(jiàn)的正義在公安行政執(zhí)法中凸現(xiàn)越來(lái)越重要的作用和影響。“行政行為的各個(gè)環(huán)節(jié)上都可能出現(xiàn)裁量問(wèn)題，行政程序亦不例外”[3]，“以行政程序裁量的運(yùn)作強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)及其他承擔(dān)行政任務(wù)的主體在行政活動(dòng)中的積極作用，已漸成為全球公共行政的普遍特征”。[4]在立法上也大量授權(quán)執(zhí)法警察在程序上作自由裁量。以《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》為例，如第五十五條規(guī)定對(duì)被傳喚的違法嫌疑人，詢問(wèn)查證的時(shí)間不得超過(guò)八小時(shí)；案情復(fù)雜，違法行為依法可能適用行政拘留處罰的，詢問(wèn)查證的時(shí)間不得超過(guò)二十四小時(shí)。第一百四十一條規(guī)定公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過(guò)三十日；案情重大、復(fù)雜的，經(jīng)上一級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)三十日。除了期限方面的自由裁量，還有執(zhí)法方式的自由裁量，如第五十二條規(guī)定詢問(wèn)違法嫌疑人，可以到違法嫌疑人住處或者單位進(jìn)行，也可以將違法嫌疑人傳喚到其所在市、縣內(nèi)的指定地點(diǎn)進(jìn)行。條文中出現(xiàn)“可以”的，大都是對(duì)警察執(zhí)法自由裁量的授權(quán)性規(guī)定。

以上幾方面自由裁量權(quán)，在實(shí)踐中都存在被執(zhí)法人員濫用的可能。以期限為例，辦案警察在執(zhí)法期限方面大都會(huì)打頂格，法律規(guī)定最多不超過(guò)八小時(shí)，通常都會(huì)用盡八小時(shí)，目的僅為方便自己而非根據(jù)案情需要。還可能以違法人員逃走，證據(jù)無(wú)法獲取等各種理由延長(zhǎng)辦案期限，甚至有時(shí)是非法定理由。比如有一小區(qū)兩個(gè)鄰居因生活瑣事辱罵、毆打，向公安派出所報(bào)案且被受理。派出所在90天后才對(duì)該違法行為作出了處理決定。按照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第九十九條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過(guò)三十日；案情重大、復(fù)雜的，經(jīng)上一級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)三十日。當(dāng)事人提出復(fù)議申請(qǐng)后，辦案公安機(jī)關(guān)給出的延期辦案的理由是此案一直進(jìn)行反復(fù)調(diào)解。但實(shí)際上進(jìn)行調(diào)解程序的原因不能成為超過(guò)法定辦案期限的理由。所以，這一延期辦案是濫用了裁量權(quán)。由于法律上對(duì)自由裁量的運(yùn)用并沒(méi)要求呈現(xiàn)相應(yīng)的證據(jù)，因此，執(zhí)法者基于怎樣的考量做判斷，行政相對(duì)人很難知道。因此容易懷疑警察行政自由裁量的正當(dāng)性和合理性。

二、當(dāng)前控制公安行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的手段及不足

警察自由裁量權(quán)一旦被濫用，極容易引起當(dāng)事人的不滿，從而引起行政復(fù)議或行政訴訟的發(fā)生。更嚴(yán)重的是損害了公安機(jī)關(guān)的公信力。對(duì)警察行政自由裁量權(quán)控制的理論研究和實(shí)踐一直沒(méi)有停止過(guò)。理論上控制公安行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的手段主要有以下幾種：

(一)通過(guò)立法控制自由裁量權(quán)

對(duì)自由裁量的立法控制主要是通過(guò)行政立法實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)榭陀^上立法機(jī)關(guān)沒(méi)有能力也不愿意去對(duì)政策性的問(wèn)題作出判斷。實(shí)踐部門在法律的框架內(nèi)依法制定規(guī)范性文件或行政裁量基準(zhǔn)對(duì)法律授權(quán)進(jìn)一步細(xì)化，從而達(dá)到對(duì)裁量權(quán)的控制。考察公安機(jī)關(guān)的做法，通過(guò)行政立法手段控制自由裁量權(quán)的的具體形態(tài)通常有規(guī)章、行政解釋、工作規(guī)范或細(xì)則等。這些規(guī)范性文件通常不對(duì)外公開(kāi)，是對(duì)內(nèi)部執(zhí)法人員的執(zhí)法指引和內(nèi)部規(guī)范。毫無(wú)疑問(wèn)，這種做法對(duì)行政自由裁量的控制有一定的作用，但仍存在局限性。由于受立法程序和立法周期的限制，對(duì)實(shí)踐情勢(shì)的變遷回應(yīng)遲緩。又由于缺乏公開(kāi)透明性，過(guò)分依賴執(zhí)法者的自覺(jué)約束去完成，實(shí)際上，執(zhí)法者缺乏必要的動(dòng)機(jī)去接受這一約束。

(二)通過(guò)復(fù)議控制自由裁量權(quán)

公安行政復(fù)議是對(duì)濫用公安行政自由裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的法定制度。通過(guò)復(fù)議申請(qǐng)人向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)，公安機(jī)關(guān)可以在內(nèi)部修復(fù)存在濫用的權(quán)力。因上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上有直接的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并熟悉業(yè)務(wù)，因此其更容易得到下級(jí)機(jī)關(guān)的配合，作出的判斷往往更具權(quán)威性。但行政復(fù)議的缺陷也是明顯的，一方面復(fù)議機(jī)關(guān)在審查案件中從維護(hù)自身系統(tǒng)的聲譽(yù)考慮，往往對(duì)合理性問(wèn)題的審查不積極，更注重審案件的合法性而不是合理性，因?yàn)榍罢叽嬖诟咚痉▽彶榈娘L(fēng)險(xiǎn)。另一方面行政相對(duì)人因擔(dān)心公安系統(tǒng)內(nèi)官官相護(hù)而不容易信服復(fù)議結(jié)果。

(三)通過(guò)司法控制自由裁量權(quán)

司法控制就是法院對(duì)行政自由裁量權(quán)的審查。新修正的行政訴訟法第七十條增加了明顯不當(dāng)行政行為的撤銷，擴(kuò)大了合理性審查的范圍，標(biāo)志著從合法性審查到合理性審查的突破。司法機(jī)關(guān)對(duì)行政自由裁量行為的控制似乎得到了加強(qiáng)。但是從行政訴訟法修訂前的判案進(jìn)行觀察，法院直接適用舊《行政訴訟法》第五十四條(二)“濫用職權(quán)”作為判案的直接依據(jù)的案件是不多的。早年沈巋教授從《人民法院案例選》(行政卷)中選出270個(gè)案例做過(guò)相關(guān)的研究。他發(fā)現(xiàn)在判決中明確適用濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的只有6個(gè)案例，加上原告撤訴、法院未就實(shí)體問(wèn)題進(jìn)行判決但評(píng)析認(rèn)為構(gòu)成濫用職權(quán)的1個(gè)案例，共7個(gè)，占敗訴案例的3.85%。即便再加上判決中未適用濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、只是評(píng)析認(rèn)為屬于濫用職權(quán)的3個(gè)案例，也才10個(gè)，僅占敗訴案例的5.49%。 對(duì)此中國(guó)人民公安大學(xué)的余凌云教授也做過(guò)相關(guān)的調(diào)研[6]213，其結(jié)果都顯示出法院在適用法律作出判斷時(shí)存在標(biāo)準(zhǔn)模糊以判斷的的困難。

司法控制是事后監(jiān)督，是所有控制手段的最后環(huán)節(jié)。通過(guò)司法審查對(duì)行政自由裁量的控制成本很高。

(四)社會(huì)監(jiān)督。根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向國(guó)家提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。實(shí)踐中，公民通過(guò)信訪或檢舉的方式監(jiān)督濫用行政執(zhí)法權(quán)的情形也很常見(jiàn)。還有一部分通過(guò)向媒體報(bào)料，以輿論監(jiān)督對(duì)執(zhí)法人員造成壓力，促使執(zhí)法人員公正合理地處理案件。

上述幾種手段都存在著程度不同的缺陷。在公安內(nèi)部更傾向于研發(fā)系統(tǒng)內(nèi)的自我監(jiān)督機(jī)制以彌補(bǔ)上述手段的不足。公安機(jī)關(guān)控制行政裁量權(quán)運(yùn)用的直接動(dòng)機(jī)是減少爭(zhēng)議，維護(hù)本機(jī)關(guān)的聲譽(yù)和公信力。目前公安機(jī)關(guān)制定了裁量基準(zhǔn)，但執(zhí)法人員缺乏外在和內(nèi)在的動(dòng)力，實(shí)際效果并不如預(yù)期般理想。直到新科技的引入，使得這一內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督得以連接。技術(shù)的發(fā)展倒逼了自我監(jiān)督體系的完善。

三、電子政務(wù)的運(yùn)用為行政自由裁量提供了新的控制平臺(tái)和機(jī)制

針對(duì)上述行政自由裁量控制的手段的機(jī)制不足，公安機(jī)關(guān)一直在努力探索更有效的方法修補(bǔ)其不足。電子政務(wù)技術(shù)的發(fā)展給行政自由裁量的控制提供了新的平臺(tái)。電子政務(wù)的實(shí)施始發(fā)于上世紀(jì)九十年代的美國(guó)，是政府有效利用現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)，通過(guò)不同的信息服務(wù)設(shè)施，按預(yù)先設(shè)定好的程序，在一定的時(shí)間、地點(diǎn)及方式下，為社會(huì)提供自動(dòng)化下的信息及其他服務(wù)。電子政務(wù)的運(yùn)用可以固化公安行政運(yùn)行程序，優(yōu)化工作流程，建立結(jié)構(gòu)合理、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)透明度，便于執(zhí)法監(jiān)督，最大限度地減少和杜絕執(zhí)法的隨意性和暗箱操作的可能性，從而從源頭上預(yù)防和解決執(zhí)法腐敗。

公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法引入電子政務(wù)技術(shù)的優(yōu)點(diǎn)在于：

(一)提高公安行政執(zhí)法信息的公開(kāi)性和可獲取性。在政府信息公開(kāi)日趨成熟的今天，公眾對(duì)涉及自身利益的公安機(jī)關(guān)案件辦理相關(guān)信息及過(guò)程的了解更加強(qiáng)烈。電子政務(wù)是回應(yīng)公眾這一期待的的有效方式。辦案過(guò)程及信息的公開(kāi)，讓社會(huì)監(jiān)督行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用變得更加現(xiàn)實(shí)可行。

(二)加強(qiáng)了公安執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的互動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)一方面向民眾提供信息和服務(wù)，另一方面也可以通過(guò)這一渠道了解民眾的意見(jiàn)，從而使自由裁量的結(jié)果更趨于公平合理。

(三)提高了辦案的效率。在自由裁量過(guò)程中，辦案民警因主觀或客觀原因，延誤案件的辦理。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的運(yùn)用，通過(guò)預(yù)定的程序和明確的期限設(shè)置，使辦案的過(guò)程更加規(guī)范、簡(jiǎn)單和明了，依程序推進(jìn)。

(四)降低執(zhí)法成本。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)所設(shè)計(jì)的監(jiān)督是發(fā)生在執(zhí)法的整個(gè)過(guò)程中的，是一種事前監(jiān)督，大大控制了爭(zhēng)議的成本。

(五)辦案信息高保真。在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上公開(kāi)行政執(zhí)法過(guò)程，執(zhí)法中所依據(jù)的法律、事實(shí)和證據(jù)都隨著程序的推進(jìn)一一發(fā)布，日后如果對(duì)某個(gè)證據(jù)或某個(gè)事實(shí)產(chǎn)生爭(zhēng)議，則完全可以保證辦案過(guò)程中呈現(xiàn)的信息以最小的失真度，在最短時(shí)間內(nèi)重新得以呈現(xiàn)。改變了以往行政執(zhí)法主體與行政執(zhí)法人員，行政執(zhí)法者與行政權(quán)利所有人之間信息不對(duì)等的狀態(tài)。信息交流結(jié)構(gòu)和流程也由至上而下轉(zhuǎn)為雙向、多向互動(dòng)。

總之，網(wǎng)絡(luò)手段在公安行政執(zhí)法中的運(yùn)用在一定程度上彌補(bǔ)了當(dāng)前控制警察自由裁量手段的不足。

四、公安行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的制度設(shè)計(jì)

一直以來(lái)對(duì)自由裁量的控制都停留在基準(zhǔn)制度研究上，基準(zhǔn)的存在僅僅是給執(zhí)法者一種參照，由于沒(méi)有來(lái)自第三方的有效監(jiān)督和制約，執(zhí)法人員也缺乏內(nèi)在動(dòng)力去接受內(nèi)部約束，使得建立在基準(zhǔn)制度之上的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制難以發(fā)揮真正的作用。公安行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的引入，在一定程度上解決了這一困境。公安行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)是指公安機(jī)關(guān)根據(jù)本機(jī)關(guān)行政執(zhí)法特點(diǎn)，利用現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)，通過(guò)不同的信息服務(wù)設(shè)施，按預(yù)先設(shè)定的流程和法定程序，把行政執(zhí)法過(guò)程呈現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)中的一種現(xiàn)代執(zhí)法方式，屬于電子政務(wù)的范疇。公安機(jī)關(guān)將這一現(xiàn)代科技引入行政執(zhí)法中，和自由裁量基準(zhǔn)制度相結(jié)合，可以大大提高對(duì)執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)的控制。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)呈現(xiàn)執(zhí)法過(guò)程，加強(qiáng)了對(duì)事件的反應(yīng)能力，改變了公安行政主體與行政執(zhí)法人員，執(zhí)法人員與行政相對(duì)人的信息交流結(jié)構(gòu)和流程，由至上而下的轉(zhuǎn)為雙向、多向互動(dòng)。

具體而言，制度的設(shè)計(jì)應(yīng)建立在行政自由裁量判例指導(dǎo)制度、自由裁量基準(zhǔn)制度的基礎(chǔ)上，這個(gè)問(wèn)題比較復(fù)雜，可以分幾個(gè)步驟。

(一)大數(shù)據(jù)的收集

網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法基準(zhǔn)的準(zhǔn)確劃定建立在大數(shù)據(jù)的科學(xué)收集上，因此，對(duì)案件呈現(xiàn)形態(tài)的數(shù)據(jù)收集是建立電子執(zhí)法平臺(tái)的前提。公安行政執(zhí)法權(quán)種類和規(guī)范較多，對(duì)不同行政執(zhí)法行為類執(zhí)法數(shù)據(jù)的收集是一項(xiàng)龐大的工程。以當(dāng)前公安行政處罰為例。首先要把一定時(shí)期的案件類型及相關(guān)數(shù)據(jù)信息(尤其是案件裁量判例的數(shù)據(jù))輸入網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，利用傳感器集群對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行處理、分析，鎖定高發(fā)案件的種類，然后對(duì)公安行政執(zhí)法的常用類型進(jìn)行分類，建立案件辦理格式化基本要求。如：行政處罰：名稱、編號(hào)、法律依據(jù)、處罰程序、處罰種類、實(shí)施主體、處罰結(jié)果送達(dá)等。其中，突出處罰期限、處罰基準(zhǔn)、處罰種類、處罰流程、處罰結(jié)果送達(dá)等爭(zhēng)議比較多的環(huán)節(jié)。通過(guò)數(shù)據(jù)分析得出執(zhí)法實(shí)踐中常見(jiàn)的濫用裁量權(quán)的情形，同時(shí)參照存在爭(zhēng)議的案件中法院進(jìn)行司法判斷的標(biāo)準(zhǔn)，建立行政裁量基準(zhǔn)。

(二)自由裁量基準(zhǔn)的確立

通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)控制自由裁量權(quán)，自由裁量基準(zhǔn)的確立是這一機(jī)制得以建成的重要基礎(chǔ)。自由裁量基準(zhǔn)的建立可以說(shuō)是被形勢(shì)倒逼出來(lái)的，因?yàn)榱⒎ㄒ骖櫟貐^(qū)差異，自由裁量的幅度會(huì)比較大。以罰款為例，從情節(jié)的認(rèn)定到種類的選擇再到數(shù)額的確定，都存在自由裁量，執(zhí)法警察究竟是否考慮了不該考慮的因素，行政相對(duì)人很難掌握。在缺乏制度保障的基礎(chǔ)上，行政相對(duì)人很容易質(zhì)疑為什么相同案例在不同區(qū)域、不同時(shí)間會(huì)出現(xiàn)不同的處罰結(jié)果？怎樣贏得行政相對(duì)人的信任，減少爭(zhēng)議，是自由裁量基準(zhǔn)制度產(chǎn)生的客觀動(dòng)因。自2008 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》中明確提出了“建立自由裁量權(quán)行使的基準(zhǔn)制度”之后，先后有很多重視法治建設(shè)的地方政府及部門致力于制定裁量基準(zhǔn)。廣東省的廣州、深圳等法治程度較高的地方，也制定了《關(guān)于辦理治安案件的自由裁量基準(zhǔn)制度》。根據(jù)不同情節(jié)，把同一類的治安案件分成幾個(gè)不同檔次，對(duì)處罰種類、量罰幅度進(jìn)行相對(duì)固定和對(duì)應(yīng)，從而使每一種違法行為，都能得到公正、合理的處罰。

(三)辦案流程的設(shè)計(jì)

在基準(zhǔn)建立的基礎(chǔ)上，建立網(wǎng)絡(luò)的平臺(tái)，對(duì)各項(xiàng)行政執(zhí)法流程、證據(jù)事實(shí)運(yùn)用過(guò)程及裁量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行格式化、標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)定。在執(zhí)法人員輸入違法事實(shí)和相關(guān)證據(jù)后，由電腦自動(dòng)計(jì)算出處理的結(jié)果，從而把行政自由裁量權(quán)的過(guò)程通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)向公眾公開(kāi)，使辦案人員，案件的管轄機(jī)關(guān)及當(dāng)事人可以同時(shí)通過(guò)平臺(tái)掌握相關(guān)信息。具體來(lái)講，一個(gè)案件從接受報(bào)案開(kāi)始，就啟動(dòng)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)如報(bào)案人電話，當(dāng)事人的姓名、性別、地址、身份證號(hào)、指紋等基本信息的錄入。把案件處理過(guò)程中可能涉及的辦案手段如強(qiáng)制措施一一列入辦案流程中。案件辦理每進(jìn)入一個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)程序設(shè)置必須按照法定要求完成規(guī)范化指標(biāo)才可以進(jìn)入到下一個(gè)環(huán)節(jié)。其中每個(gè)環(huán)節(jié)上都有相應(yīng)細(xì)節(jié)技術(shù)處理，比如要采取某一強(qiáng)制措施，平臺(tái)可把實(shí)施這一強(qiáng)制措施的基本要求，包括法定條件、形式、辦案期限、裁量標(biāo)準(zhǔn)、所需證據(jù)形式一一呈現(xiàn)在辦案流程中的每個(gè)環(huán)節(jié)，使辦案人員在更具體清晰的范圍內(nèi)選擇和事實(shí)、處理接近的檔次，從而使案件的辦理始終處在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)設(shè)置的格式化模式中，客觀上壓縮了執(zhí)法者隨意運(yùn)用自由裁量權(quán)的空間。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的運(yùn)用還可以有效地限制辦案人員在辦案期限的拖延，通過(guò)在平臺(tái)流程上設(shè)置預(yù)警信號(hào)提醒辦案人員及時(shí)辦理案件。如60天案子必須辦結(jié)，可以在流程中第40天左右提醒辦案人員一次，第50天左右再提醒一次，到第60天如果沒(méi)有延期申請(qǐng)并符合網(wǎng)上延期所需證據(jù)選項(xiàng)的要求，該案件流程自動(dòng)鎖死。在此過(guò)程中案件的信息會(huì)從網(wǎng)上傳給各相關(guān)辦案部門，網(wǎng)絡(luò)會(huì)定期發(fā)短信告知相對(duì)人案件辦理的進(jìn)度和案件辦結(jié)預(yù)期時(shí)間。

辦案程序和裁量過(guò)程、標(biāo)準(zhǔn)的公開(kāi)，給行政相對(duì)人和利害關(guān)系人以看得見(jiàn)的正義，從而減少對(duì)辦案人員和辦案機(jī)關(guān)的猜疑，較好地實(shí)現(xiàn)了通過(guò)強(qiáng)化外部監(jiān)督規(guī)范自由裁量權(quán)合理運(yùn)用的目的。

五、結(jié)語(yǔ)

行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用幾乎涉及到所有的領(lǐng)域，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公開(kāi)辦案流程和裁量標(biāo)準(zhǔn)，客觀上加強(qiáng)了執(zhí)法者依法辦案，強(qiáng)化了執(zhí)法者不濫用行政裁量權(quán)的動(dòng)力。因?yàn)樵谛姓鄬?duì)人和公眾的監(jiān)督下，執(zhí)法者主觀上去除了考慮不該考慮因素的動(dòng)機(jī)和愿望。

公安機(jī)關(guān)運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)加強(qiáng)對(duì)重要行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督雖然還處在起步階段，但已經(jīng)給防治權(quán)力濫用和行政監(jiān)管工作帶來(lái)了重大的變革。充分發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在公安行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)運(yùn)用監(jiān)督中的作用，是減少爭(zhēng)議，預(yù)防腐敗的創(chuàng)新之舉。目前仍處于試點(diǎn)考察階段，有些環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)因技術(shù)或數(shù)據(jù)收集的原因或多或少存在不成熟的地方，涉及到的公安行政權(quán)力類型還比較少，但其積極作用是顯而易見(jiàn)的。當(dāng)然，僅僅通過(guò)網(wǎng)絡(luò)建立公開(kāi)基準(zhǔn)和格式化流程對(duì)公安執(zhí)法自由裁量的控制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，濫用自由裁量權(quán)的表現(xiàn)本身多樣化，難以窮盡描述所有的違法形態(tài)。需要執(zhí)法人員考慮的相關(guān)因素等主觀標(biāo)準(zhǔn)很難用客觀標(biāo)準(zhǔn)一一列明。加上公安行政權(quán)力運(yùn)行本身是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，在技術(shù)不夠成熟，大數(shù)據(jù)掌握不夠全面的情況下，制度的設(shè)計(jì)也許不盡完善。將來(lái)可以結(jié)合不斷發(fā)展變化的實(shí)踐予以補(bǔ)充、修改。

參 考 文 獻(xiàn)：

[1]王名揚(yáng). 美國(guó)行政法[M]. 北京：法律出版社,1996.

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責(zé)任編輯：韓靜

On Public Security E-government Affairs and Discretion Control-Taking Public Security Penalty as an Example

Wu Xiao1，F(xiàn)ang Hong-sheng2

(1.Dept. of Law, Guangdong Police College, Guangzhou 510232, China;2.Guangdong Provincial Public Security,Guangdong 510050,China)

Abstract：The right of public security discretion is widely used in administrative law enforcement and causes many disputes. Traditional mode of discretion right control can not effectively exert its function due to the lack of external supervision and internal motivation. In dealing with the mechanism defects, the new mode of electronic information techniques shall be introduced by establishing public network platform, giving it entity status and constructing a whole set of control procedure. As a result, the regularized enforcement of administrative penalty discretion can be guaranteed from the aspects of entity and procedure. It is a long process to solve the problem of abusing police administrative discretion, realizing the justice of individual cases and reducing administrative disputes.

Key words：public security administrative discretion; e-government affairs; discretion control; external supervision

收稿日期：2016-01-22

作者簡(jiǎn)介：吳曉(1968-)，女，廣東警官學(xué)院法律系講師，從事憲法、行政法與行政訴訟法研究；方洪聲(1969-)，男，廣東省公安廳法制總隊(duì)政委，從事警察行政法研究。

中圖分類號(hào)：D912.14

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3745(2016)02-0048-06