加快推進(jìn)政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型提升

浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)課題組

加快推進(jìn)政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型提升

浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)課題組

上世紀(jì)90年代以來(lái)，政府融資平臺(tái)為各地加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要的支撐作用。但經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，政府融資平臺(tái)原有運(yùn)營(yíng)模式已經(jīng)難以為繼。必須加快改革創(chuàng)新步伐，推進(jìn)政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型提升，打造更具可持續(xù)發(fā)展能力的新型地方政府融資平臺(tái)升級(jí)版。

1.0版的地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作目前已舉步維艱

經(jīng)過(guò)20多年的快速發(fā)展，近年來(lái)地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作已經(jīng)碰到了瓶頸制約，生存發(fā)展的狀況不容樂(lè)觀：債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。截至2013年6月底，全省各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)5088.24億元，其中由融資平臺(tái)公司舉債的占48.6%，是地方政府債務(wù)的主體。有2個(gè)市、18個(gè)縣債務(wù)率超過(guò)100%，有6個(gè)縣債務(wù)的借新還舊率超過(guò)20%。自身償債能力較弱。一方面，政府主要注入土地等資產(chǎn)，融資平臺(tái)現(xiàn)金和資產(chǎn)極少；另一方面，所投基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目投資回報(bào)率低，償債能力不強(qiáng)。據(jù)研究，地方政府投融資平臺(tái)的總體資產(chǎn)收益率和凈資產(chǎn)收益率僅為2.54%和4.43%。再融資能力趨于衰竭。政府融資平臺(tái)普遍“小馬拉大車(chē)”，負(fù)債率過(guò)高，凈資產(chǎn)、投資回報(bào)難以覆蓋投資成本，財(cái)務(wù)狀況趨于惡化，隨著國(guó)家近年對(duì)融資平臺(tái)的清理規(guī)范，很多平臺(tái)公司已經(jīng)喪失了再融資能力。

造成這種狀況的根本原因，在于長(zhǎng)期來(lái)政府融資平臺(tái)的發(fā)展模式存在著“三個(gè)過(guò)于”的弊端：一是過(guò)于依賴土地收入。目前地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)的償還，主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼和土地出讓收入。二是過(guò)于依賴銀行信貸。截至2013年6月底，全省各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，銀行貸款、發(fā)行債券和信托融資分別占55.7%、15.5%和15.3%。三是過(guò)于“小”而“散”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省共有1016個(gè)投融資平臺(tái)，即平均每個(gè)縣有10多個(gè)投融資平臺(tái)。由于政府財(cái)力有限，只能撒胡椒面，導(dǎo)致單個(gè)平臺(tái)資本金不足，規(guī)模較小，信用級(jí)別較低。

探索建設(shè)2.0版政府融資平臺(tái)時(shí)不我待

“十三五”將全面進(jìn)入還債高峰，政府融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債表亟需改善、修復(fù)。2010年至2013年，浙江政府債務(wù)余額年均增長(zhǎng)13.84%。據(jù)測(cè)算，2015年至2020年全省到期需償還的政府債務(wù)占現(xiàn)有債務(wù)余額的比重約為14.28%?！笆濉比谫Y平臺(tái)公司將進(jìn)入還債高峰，如果政府融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債不能有效改善，其融資能力將日益衰竭，“十三五”規(guī)劃的工程項(xiàng)目實(shí)施將受到極大的制約。

政府融資平臺(tái)的（規(guī)模）小、（布局）散、（信用級(jí)別）低，難以適應(yīng)擴(kuò)大有效投資的需求，難以支撐省委省政府重大戰(zhàn)略的實(shí)施。2014年浙江固定資產(chǎn)投資已經(jīng)邁入2萬(wàn)億規(guī)模級(jí)別。2009年以來(lái)，省委省政府將海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、舟山群島新區(qū)建設(shè)、義烏國(guó)際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)等很多舉措上升為國(guó)家戰(zhàn)略，由于缺乏政府融資大平臺(tái)的有力支撐，很多舉措僅僅是“戴了頂帽子，邁不開(kāi)步子”。

從更長(zhǎng)的時(shí)段看，融資能力差距最終體現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距。區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，相比消費(fèi)、凈出口，投資的拉動(dòng)作用極為關(guān)鍵。融資能力的差距導(dǎo)致各地投資規(guī)模的差距，而投資規(guī)模的差距又引致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的差距。近年浙江經(jīng)濟(jì)增速與江蘇、山東、廣東等省的差距，主要影響因素是投資規(guī)模和增速的差距。

外部環(huán)境為融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了難得的機(jī)遇。近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了置換債、專項(xiàng)債、PPP投資基金等一系列針對(duì)性強(qiáng)的政策舉措。省政府也相繼出臺(tái)一系列的政策措施，并設(shè)立了產(chǎn)業(yè)投資基金、基礎(chǔ)設(shè)施投資基金。多元化、市場(chǎng)化的社會(huì)融資渠道也日趨健全、發(fā)展迅猛，充分利用和整合這些“政策紅利”和“市場(chǎng)紅利”，率先完成融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型，將在新一輪區(qū)域發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中占得先機(jī)。

建設(shè)2.0版政府融資平臺(tái)的國(guó)內(nèi)外模式借鑒

有效滿足基本公共設(shè)施和基本公共服務(wù)的融資需求是世界性難題。難點(diǎn)在于：如何在推動(dòng)“融資－建設(shè)－償還”鏈條式循環(huán)中，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）國(guó)外政府融資的主要運(yùn)作模式

以發(fā)行市政債券為主的美國(guó)模式。美國(guó)政府建設(shè)資金主要來(lái)源于發(fā)行政府債券。債券發(fā)行主要靠項(xiàng)目的現(xiàn)金流支撐，同時(shí)通過(guò)利息收入免稅、金融擔(dān)保及保險(xiǎn)公司參與增信等優(yōu)惠政策，讓地方政府以更低的利率成本進(jìn)行融資。

大力推進(jìn)公共項(xiàng)目私營(yíng)化的英國(guó)模式。英國(guó)主要通過(guò)公私合營(yíng)拓寬公共融資渠道，提高公共投資的效益。在實(shí)際操作中推出了私人融資優(yōu)先權(quán)和構(gòu)建“合伙制的英國(guó)”政府工作目標(biāo)，吸引私人部門(mén)的資本進(jìn)入。

財(cái)政間接投資的日本模式。日本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兼顧政策性和有償性。政府不直接投資，而是向公共事業(yè)機(jī)構(gòu)或政府金融機(jī)構(gòu)提供融資，由它們進(jìn)行特定項(xiàng)目的投資。

國(guó)有資產(chǎn)“打包運(yùn)作”的新加坡淡馬錫模式。主要特點(diǎn)：一是整體運(yùn)作；二是運(yùn)用“積極股東”的管理方法；三是在政府監(jiān)管與企業(yè)運(yùn)營(yíng)之間建立隔離帶，確保屬下公司具有充分的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

（二）國(guó)內(nèi)政府融資平臺(tái)的主要模式

重慶模式：整體運(yùn)作與專業(yè)化運(yùn)作相結(jié)合，具備很強(qiáng)的可持續(xù)發(fā)展能力。一是通過(guò)國(guó)資的整體運(yùn)作為國(guó)企解困、發(fā)展提供杠桿；二是通過(guò)重慶市城投集團(tuán)、地產(chǎn)集團(tuán)、水務(wù)集團(tuán)、水利投資有限公司、高速公路發(fā)展有限公司、高等級(jí)公路建設(shè)投資有限公司、開(kāi)發(fā)投資有限公司等“八大投”公司，放大政府的投融資能力，滿足大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)的需求。

四川模式：推動(dòng)融資平臺(tái)整合，放大融資能力、降低融資成本。2008年，四川省將22家國(guó)有企業(yè)的全部股權(quán)、資產(chǎn)整體劃入組建了四川發(fā)展集團(tuán)，搭建省級(jí)綜合投融資平臺(tái)。并分步組建了鐵投、能投、水務(wù)等九大專業(yè)平臺(tái)，吸引優(yōu)質(zhì)資源和專項(xiàng)資金投入重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

北京模式：加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)和國(guó)有股權(quán)管理，推動(dòng)國(guó)有資本的證券化和價(jià)值最大化。2008年12月－2011年，北京市將市場(chǎng)化程度較高的首鋼、北汽、首開(kāi)等國(guó)企股權(quán)整體劃轉(zhuǎn)成立了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心。國(guó)管中心模式的優(yōu)勢(shì)：一是通過(guò)注重?cái)U(kuò)大資產(chǎn)證券化的直接融資，與成員企業(yè)相對(duì)偏重于銀行貸款間接融資形成互補(bǔ)；二是通過(guò)資產(chǎn)的虛擬合并，取得了信用評(píng)級(jí)提高、融資利率降低、中介機(jī)構(gòu)收費(fèi)降低的效果。

深圳模式：科學(xué)界定國(guó)資管理主體的職能，采取“國(guó)資委—國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”分層管理體制，成立了深圳市投資控股公司、深圳市遠(yuǎn)致投資公司兩個(gè)投融資平臺(tái)。其中，深圳市投資控股公司履行政府投融資、國(guó)資整合、劣勢(shì)企業(yè)改制退出等職能；深圳市遠(yuǎn)致投資公司負(fù)責(zé)國(guó)企并購(gòu)重組、上市公司市值管理、股權(quán)投資和產(chǎn)業(yè)基金等職能。

建設(shè)2.0版政府融資平臺(tái)的思路和舉措

借鑒國(guó)內(nèi)外成功模式，做大做強(qiáng)政府融資平臺(tái)的總體思路：在頂層設(shè)計(jì)上，著眼于打造與浙江經(jīng)濟(jì)地位相符、支撐浙江重大戰(zhàn)略實(shí)施的需要，加大國(guó)有資源、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資本的統(tǒng)籌管理、統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)力度，集中資源和財(cái)力辦大事，打通“資源－資產(chǎn)－資本”有效轉(zhuǎn)化的通道。在運(yùn)營(yíng)模式上，要堅(jiān)持政企分開(kāi)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)導(dǎo)向，整合、重組、歸并政府投融資平臺(tái)，打通“融資－建設(shè)－贏利－再融資”的可持續(xù)發(fā)展鏈條。在項(xiàng)目融資方式上，采取多元化融資方式，吸引民資、外資等多元化融資主體，打通間接融資為主向直接融資與間接融資并舉、多元化融資的通道。具體舉措：

加大整合力度來(lái)提升融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展能力。一是資源整合，組建要素統(tǒng)籌收儲(chǔ)與交易中心，建立統(tǒng)一的要素資產(chǎn)帳戶，推動(dòng)國(guó)有資源向國(guó)有資本轉(zhuǎn)變。建立完善全省統(tǒng)一的資源要素交易平臺(tái)，提高稀缺要素的配置效率。二是資產(chǎn)整合，借鑒淡馬錫等模式組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)中心。下決心減少融資平臺(tái)數(shù)量，提高融資平臺(tái)資產(chǎn)質(zhì)量。三是運(yùn)營(yíng)的專業(yè)化整合。對(duì)全省1016個(gè)投融資平臺(tái)進(jìn)行專業(yè)化整合、歸并。省本級(jí)充實(shí)交投、鐵投、能源、海投、金控集團(tuán)等資本實(shí)力，組建若干個(gè)千億級(jí)專業(yè)化投融資平臺(tái)。市、縣（市區(qū)）可根據(jù)自身特點(diǎn)分門(mén)別類整合，提升投融資平臺(tái)。

借助新型投融資方式提升融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展能力。PPP等新型投融資模式，有利于彌補(bǔ)地方政府的融資缺口，有利于緩解地方財(cái)政壓力，有利于提高公共產(chǎn)品及公共服務(wù)效率。在PPP模式推廣方面，既可以依托政府融資平臺(tái)推出一批可操作性強(qiáng)的PPP項(xiàng)目；又可以對(duì)政府融資平臺(tái)存量項(xiàng)目改造，植入PPP模式；還可以將PPP等政府投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)成P2G產(chǎn)品，吸引原來(lái)投資高風(fēng)險(xiǎn)P2P產(chǎn)品的民間資金進(jìn)入。

借助發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金來(lái)提升融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展能力。依托融資平臺(tái)公司組建產(chǎn)業(yè)基金，有利于發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，有利于將社會(huì)資本與政府資金、資源的配置置于章程合伙協(xié)議框架的保障下，有利于引入第三方專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)。融資平臺(tái)要加強(qiáng)政府引導(dǎo)資金與基金、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)的對(duì)接，形成政府資金+金融資本、政府投資+民間資本等多種融資機(jī)制。

借助擴(kuò)大債券發(fā)行提升融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展能力。一是通過(guò)置換債優(yōu)化政府債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低政府融資平臺(tái)利息支出負(fù)擔(dān)。二是通過(guò)專項(xiàng)債發(fā)行，提高融資平臺(tái)的直接融資能力。國(guó)家鼓勵(lì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券采取“債貸組合”增信方式。政府融資平臺(tái)可以參照這一模式，將企業(yè)債券和貸款統(tǒng)一納入銀行綜合授信管理體系，提高融資平臺(tái)的融資能力。

借助資本市場(chǎng)提升融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展能力。目前，全省只有義烏小商品、海寧皮革城、紹興輕紡城等三家地方融資平臺(tái)在資本市場(chǎng)上市。建議在有一定實(shí)力的縣、市，采取“一企一策”方式培育、推動(dòng)其專業(yè)化投融資平臺(tái)上市。通過(guò)資本實(shí)力的大幅提升和資本市場(chǎng)的有效運(yùn)作，全面提高政府融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展能力。

在市縣層面進(jìn)行改革試點(diǎn)，系統(tǒng)探索提高融資平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展能力的有效路徑。2014年，浙江列入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣有18個(gè)，縣市區(qū)中有10多個(gè)財(cái)政收入超過(guò)100億元，進(jìn)行融資平臺(tái)改革試點(diǎn)具有很好的基礎(chǔ)。在調(diào)研的基礎(chǔ)上，選擇1－2個(gè)有積極性的市縣共同推進(jìn)。

課題組組長(zhǎng)：謝力群；成員：江振林 林鶯鶯