全口徑預(yù)算下土地出讓收支管理制度的路徑探析

趙海嬌（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

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全口徑預(yù)算下土地出讓收支管理制度的路徑探析

趙海嬌
（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

摘 要：土地出讓金作為地方政府主要的財(cái)政來(lái)源，一直游離于地方政府預(yù)算之外，滋生腐敗，有悖于新《預(yù)算法》提出的全口徑預(yù)算法律目標(biāo)?；趯?duì)我國(guó)政府土地出讓收支現(xiàn)狀分析，以必要性研究為基礎(chǔ)，得出土地出讓收支應(yīng)納入全口徑預(yù)算之下，并及時(shí)完善全口徑預(yù)算下土地出讓收支管理制度，實(shí)現(xiàn)《預(yù)算法》的公平與效率理念。

關(guān)鍵詞：預(yù)算法；全口徑；土地出讓收支

2014年8月31日，作為財(cái)稅領(lǐng)域“龍頭法”的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《預(yù)算法》）在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議上通過(guò)，并于2015年1 月1日起施行。新《預(yù)算法》規(guī)定：“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，該規(guī)定首次以立法的形式確立了全口徑預(yù)算制度。“全口徑預(yù)算是指將政府財(cái)政收支全部納入預(yù)算統(tǒng)一管理，以實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)對(duì)政府財(cái)政收支行為的有效控制，從而最終保障公共資金的籌集和使用，最大限度地符合人民群眾的根本利益?！盵1]土地出讓收入作為地方政府的重要財(cái)政來(lái)源，理應(yīng)作為政府財(cái)政收支的一部分納入政府預(yù)算之中，而實(shí)踐中，土地出讓收支一直游離于地方預(yù)算之外，其主要問(wèn)題表現(xiàn)為政府土地收入不透明、問(wèn)題復(fù)雜多樣等，急需在法律和制度上進(jìn)行完善和監(jiān)督，因而實(shí)現(xiàn)土地出讓收支預(yù)算全口徑是解決地方財(cái)政問(wèn)題的關(guān)鍵之一。

一、我國(guó)政府土地出讓收支管理的現(xiàn)狀

審計(jì)署2008年公布的國(guó)有土地使用權(quán)出讓金審計(jì)調(diào)查結(jié)果顯示，京、津、滬、渝、穗等11個(gè)城市的土地出讓凈收益的71.18%，即1 864.11億元未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理。審計(jì)署2010年4月公布的審計(jì)結(jié)果同樣表明，有11個(gè)市占征收總額20.1%的674.81億元土地出讓收入，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理[2]。權(quán)力的集中和長(zhǎng)期游離于審計(jì)之外的巨額土地出讓金，使得“土地賬”成了一本“糊涂賬”，滋生各種腐敗現(xiàn)象及權(quán)力尋租。這一弊病既是自分稅制改革以來(lái)，地方政府通過(guò)土地收益彌補(bǔ)政府財(cái)政虧空的重要手段的制度現(xiàn)狀，更能體現(xiàn)我國(guó)預(yù)算與財(cái)政制度沖突下的地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配。財(cái)政部雖然在2006年就提出將土地出讓收支全部納入地方預(yù)算；而中央和地方預(yù)算草案于2010年時(shí)才首次出現(xiàn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入納入預(yù)算的情形。但此時(shí)地方政府的財(cái)政收入比例仍然是作為“第二財(cái)政”的土地出讓收入大于“第一財(cái)政”稅收收入，為此，通過(guò)分析調(diào)查各地的土地出讓收支情況，總結(jié)出以下幾點(diǎn)共有的現(xiàn)狀。一是土地出讓收支管理權(quán)限劃分不明確。雖然上文提到土地出讓收支在2010年時(shí)就納入了預(yù)算管理，但由于長(zhǎng)期以來(lái)的惡習(xí)難以根除，使得實(shí)際分配權(quán)仍掌握在各個(gè)部門(mén)手中。如土地出讓收支項(xiàng)目中，由國(guó)土部門(mén)安排土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用，由建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)城市建設(shè)費(fèi)用，財(cái)政部門(mén)只是按照年度預(yù)算進(jìn)行資金撥付，難以對(duì)資金統(tǒng)籌調(diào)劑，管理權(quán)限劃分不明確就會(huì)帶來(lái)各個(gè)部門(mén)的權(quán)力亂入和責(zé)任逃避現(xiàn)象。二是現(xiàn)有土地收支預(yù)算體系不科學(xué)。財(cái)政部門(mén)的政府性基金預(yù)算賬簿并不能完全體現(xiàn)本地區(qū)的土地出讓金，一方面由于土地出讓價(jià)受多種因素影響，難以進(jìn)行預(yù)算；另一方面，地方政府為獲得更多的中央的轉(zhuǎn)移支付，會(huì)不斷提高出讓成本。三是土地出讓金支出預(yù)算體系不合理。從土地出讓預(yù)算支出體系來(lái)看，預(yù)算支出具體包括征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開(kāi)發(fā)支出、支農(nóng)支出等，但是預(yù)算支出比例卻不合理，將支出的重心傾向于土地開(kāi)發(fā)，同時(shí)人為增加土地開(kāi)發(fā)成本。此外，現(xiàn)有土地出讓金體系忽略了農(nóng)民在土地出讓中的合法權(quán)利，整體缺乏合理性，如失地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低、不能參與土地增值收益分配等。而黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出要賦予農(nóng)民更多更實(shí)際財(cái)產(chǎn)權(quán)益，在土地出讓支出中提高農(nóng)民的拆遷補(bǔ)償費(fèi)和土地增值收益分配比例也是其題中應(yīng)有之義，這就為建立科學(xué)完備的土地出讓金支出預(yù)算體系提供政策方向性指導(dǎo)。四是土地開(kāi)發(fā)成本核算不規(guī)范。財(cái)政部門(mén)收取土地出讓金后，計(jì)算出開(kāi)發(fā)土地的各類(lèi)成本，并將這一部分的費(fèi)用直接撥付給國(guó)土部門(mén)，將剩余的土地出讓金，即凈收益交入國(guó)庫(kù)。土地開(kāi)發(fā)成本的真實(shí)性又直接決定著凈收益的準(zhǔn)確度，我國(guó)卻缺乏一個(gè)科學(xué)的對(duì)土地出讓金的監(jiān)督管理體系，核算土地成本僅憑國(guó)土部門(mén)提供的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓金清算單》和《土地出讓協(xié)議》[3]或者憑感覺(jué)進(jìn)行審核，具有較大程度的盲目性，很難正確審核其實(shí)際價(jià)值，并且使得土地成本核算貓膩空間較大。以上幾點(diǎn)證明，雖然我國(guó)政府高層意欲使土地出讓收支納入預(yù)算管理，也制定了相關(guān)規(guī)范性文件，但由于目前我國(guó)土地出讓收支管理制度的不完善，導(dǎo)致土地出讓收支納入預(yù)算管理成為紙上談兵，難以清除現(xiàn)實(shí)中的各類(lèi)腐敗現(xiàn)象。基于此，就有必要建立土地出讓收支納入全口徑預(yù)算制度。

二、土地出讓收支納入全口徑預(yù)算的必要性

（一）土地出讓收支預(yù)算全口徑是實(shí)現(xiàn)稅收法定和深化財(cái)稅體制改革的必然要求

2007年以前土地出讓收支因一直實(shí)行地方政府預(yù)算外資金管理而為學(xué)界所詬病。一方面，預(yù)算外管理影響了我國(guó)預(yù)算編制的完整性，肢解了國(guó)家的財(cái)稅職能，影響了政府財(cái)政的透明度；另一方面，地方政府及下屬部門(mén)作為理性經(jīng)濟(jì)人，預(yù)算外的土地出讓收支必然成為其爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)，從而侵蝕我國(guó)財(cái)政資金的設(shè)立目標(biāo)，帶來(lái)諸如地方經(jīng)濟(jì)失衡、耕地流失、土地沖突、尋租腐敗等一系列嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，造成社會(huì)的不安定。此后，國(guó)務(wù)院的一系列規(guī)范性法律文件不斷深化改革，使得土地出讓收支由預(yù)算外管理向預(yù)算內(nèi)管理過(guò)渡，直到2015年的新《預(yù)算法》才真正從法律的層面確立了全口徑預(yù)算的預(yù)算管理制度，當(dāng)然也包括土地出讓收支預(yù)算管理。OECD、IMF、世界銀行等國(guó)際組織近年來(lái)不斷在世界各國(guó)推廣政府收支預(yù)算管理的新標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)做法，重點(diǎn)推崇政府的全部收支行為都應(yīng)當(dāng)納入政府的預(yù)算范圍內(nèi)。我國(guó)作為此類(lèi)國(guó)際組織的重要參與主體，必然在預(yù)算管理等方面做到與世界接軌，深化財(cái)稅體制改革是適應(yīng)該種世界標(biāo)準(zhǔn)的重要舉措，土地收支預(yù)算作為財(cái)稅體制的組成部分，理應(yīng)實(shí)現(xiàn)制度改革，即預(yù)算全口徑。

（二）土地收支預(yù)算全口徑是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的重要舉措

土地是一種不可再生資源，這決定了土地出讓收入不可能持續(xù)高增長(zhǎng)，此外，土地出讓金受各種因素的影響，屬于不穩(wěn)定的“財(cái)政來(lái)源”，而且地方政府因城市化建設(shè)簽訂了大量以土地使用權(quán)抵押的政府信用貸款合同，其還款要依托于未來(lái)的土地出讓收入，就會(huì)迫使地方政府不斷賣(mài)地，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不景氣、金融危機(jī)和房地產(chǎn)泡沫的情況下，地方政府不能獲得充足的資金，就有可能出現(xiàn)政府資金斷裂，同時(shí)面臨巨大的償債風(fēng)險(xiǎn)和造成大量的土地資源閑置浪費(fèi)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民土地收益權(quán)利。土地出讓收支全口徑預(yù)算能夠有效杜絕該種后果的產(chǎn)生，較大程度地實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，并穩(wěn)定我國(guó)土地開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）土地收支預(yù)算全口徑是建設(shè)法治政府的內(nèi)在需求

黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告指出：“加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管等權(quán)力集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用?！痹谏鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府需要履行的公共職能有經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)等，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以資本為核心的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制中，政府往往會(huì)背離其所定位的公共服務(wù)者的制度角色，利用職權(quán)損害公民及國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。土地出讓收入作為政府資本的重要來(lái)源，無(wú)疑只有通過(guò)完善土地出讓收支預(yù)算，緊密監(jiān)管政府公共管理的職能，才能實(shí)現(xiàn)法治政府的目標(biāo)。

（四）土地出讓收支預(yù)算全口徑是增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力的重要手段

政府預(yù)算的宏觀調(diào)控功能也稱(chēng)為行政功能，是指政府的基本收支計(jì)劃，以反映政府某年度內(nèi)做什么、不做什么上的選擇[4]。我國(guó)地方政府只有擁有一定強(qiáng)度的宏觀調(diào)控能力，才能更好地發(fā)揮其公共職能，才能穩(wěn)健有力地促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人民的生活水平。政府通過(guò)編制本地區(qū)的土地出讓收支預(yù)算，一方面可以增強(qiáng)政府在本地區(qū)的公共作用，合理調(diào)控土地資本化的進(jìn)程；另一方面也可通過(guò)將預(yù)算支出傾向于農(nóng)民發(fā)展來(lái)柔和官民關(guān)系，發(fā)揮“土地財(cái)政”的積極作用。而土地出讓收支全口徑預(yù)算，更能有效發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控能力，發(fā)揮地方政府在本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。

三、全口徑預(yù)算下土地出讓收支管理制度創(chuàng)新

要實(shí)現(xiàn)對(duì)土地出讓收支的全口徑預(yù)算，應(yīng)依照土地出讓收支預(yù)算管理的基本指導(dǎo)思想，即：堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，通過(guò)對(duì)土地出讓收入籌集和使用實(shí)行預(yù)算管理，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，強(qiáng)化土地出讓收支預(yù)算的管理與監(jiān)督，保證土地出讓預(yù)算收入安全完整，提高預(yù)算運(yùn)行效益，促進(jìn)土地出讓制度可持續(xù)發(fā)展[5]。

（一）編制科學(xué)的土地出讓收支預(yù)算系統(tǒng)

新《預(yù)算法》第五條規(guī)定：“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算?！币簿褪钦f(shuō)新預(yù)算法仍然將對(duì)土地出讓收支預(yù)算歸屬于政府性基金預(yù)算，但是，經(jīng)過(guò)第二部分對(duì)土地出讓收支現(xiàn)狀的論證，不難發(fā)現(xiàn)，土地收支預(yù)算不僅內(nèi)容復(fù)雜，而且隱蔽性極高，是預(yù)算的一個(gè)難題。因此提出將土地出讓收支預(yù)算從政府性基金預(yù)算中剝離，單列為財(cái)政預(yù)算結(jié)構(gòu)體系中的一個(gè)子系統(tǒng)，編制出一套科學(xué)透明、完整獨(dú)立、融入土地出讓收支全口徑預(yù)算理念的土地出讓收支預(yù)算系統(tǒng)。土地出讓收支預(yù)算系統(tǒng)中最核心的部分就是由財(cái)政部編制一套包括全部土地收支項(xiàng)目的預(yù)算，完整地反映以政府為主體的全部土地出讓收支活動(dòng)，充分展現(xiàn)政府的活動(dòng)范圍和方向。且編制年度土地出讓收支預(yù)算應(yīng)本著“以收定支、收支平衡”的原則。編制程序應(yīng)嚴(yán)格遵循以下步驟，首先由財(cái)政部向中央預(yù)算單位下方編報(bào)土地收支預(yù)算草案的通知；其次由中央預(yù)算單位匯總地方預(yù)算單位編報(bào)的預(yù)算收支計(jì)劃；再由中央預(yù)算單位根據(jù)其匯總情況編制預(yù)算草案并將預(yù)算草案上報(bào)財(cái)政部審查；最后由財(cái)政部將預(yù)算草案提交國(guó)務(wù)院審批，并由總理在每年的兩會(huì)期間向人大報(bào)告，接受人大和社會(huì)的監(jiān)督。

（二）強(qiáng)化土地出讓收支管理制度

一旦編制出一套科學(xué)完整的土地出讓收支預(yù)算系統(tǒng)，就需嚴(yán)格依照《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》執(zhí)行土地出讓金“收支兩條線”的預(yù)算管理模式。完善土地出讓收入入庫(kù)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)土地交易的跟蹤監(jiān)測(cè)，確保土地出讓收入能夠及時(shí)足額繳入地方國(guó)庫(kù)，全部納入地方預(yù)算管理；建立預(yù)算支出執(zhí)行責(zé)任制度，規(guī)范土地出讓支出管理，提高預(yù)算支出執(zhí)行的均衡性，統(tǒng)籌安排土地預(yù)算收入對(duì)民生的投入，根據(jù)近幾年中央一號(hào)文件對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視，應(yīng)重點(diǎn)加大對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的資金投入。不僅要按照中央的相關(guān)規(guī)定加大保障性安居房建設(shè)①、農(nóng)田水利建設(shè)②、農(nóng)村教育③的支出，還應(yīng)該“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！雹芤蟮胤秸畬?duì)上述數(shù)據(jù)在相關(guān)網(wǎng)站或者農(nóng)村宣傳欄定期公布，增加各項(xiàng)支出的透明度，真正實(shí)現(xiàn)土地出讓支出重點(diǎn)向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，并因此限制地方政府濫用資金，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）土地出讓金引入“年租制”

土地出讓金的實(shí)現(xiàn)方式主要是批租制度，而批租制度本身所具有的隱患也漸漸凸顯出來(lái)，例如本屆政府為了增加財(cái)政收入和提高績(jī)效審核，大量招商引資，大賣(mài)土地，使得大量的農(nóng)用地浪費(fèi)以及新建建設(shè)用地閑置等現(xiàn)象，甚至造成房地產(chǎn)泡沫，不顧及本地經(jīng)濟(jì)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，不考慮下屆政府和后輩的利益，這種功利的經(jīng)濟(jì)模式已不符合“新常態(tài)”下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。所以，有必要引入“年租制”，“年租制”最大的優(yōu)點(diǎn)可以彌補(bǔ)批租制下的對(duì)土地出讓期限內(nèi)各個(gè)年度預(yù)期地租收入評(píng)估不準(zhǔn)的天然不足，可以靈敏地嗅到市場(chǎng)以及土地租金的變化趨勢(shì)，以便給政府某些方面的財(cái)政支出作出一定的指導(dǎo)，并且可以有效抑制政府的賣(mài)地沖動(dòng)。朱樹(shù)英律師認(rèn)為：“一次性繳納土地出讓金的批租制是造成高房?jī)r(jià)的根源；實(shí)施土地年租制，售出時(shí)的房?jī)r(jià)沒(méi)有了土地出讓金的一次大額資金支付的門(mén)檻，能夠有效幫助房?jī)r(jià)的調(diào)控?！盵6]當(dāng)然，對(duì)于當(dāng)下土地出讓?zhuān)耆釛墶芭庵啤焙茈y實(shí)現(xiàn)，最好的選擇就是保留大部分地區(qū)原有的“批租制”，只在幾個(gè)較為現(xiàn)代化的郊區(qū)、農(nóng)村實(shí)驗(yàn)“年租制”，根據(jù)我國(guó)城市發(fā)展?fàn)顩r，采用“雙軌制”。引入“年租制”的目的就是使政府賣(mài)地頻率更緊縮和更有經(jīng)濟(jì)效益，以實(shí)現(xiàn)土地資源的科學(xué)合理利用，且從計(jì)算方式上更明確顯示土地出讓收支是否真正實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算。

（四）建立有效的配套機(jī)制

土地出讓收支納入新的預(yù)算系統(tǒng)，相應(yīng)地，對(duì)土地出讓收支管理的要求也在提高，為此，很有必要建立相關(guān)配套機(jī)制。一是建立土地稅收管理制度，向全國(guó)人大提出開(kāi)征房地產(chǎn)稅的建議，由全國(guó)人大先行立法，整合現(xiàn)有城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、城市建設(shè)維護(hù)稅和城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等房地產(chǎn)稅，實(shí)行房地一體征稅[7]。集體建設(shè)用地仿照國(guó)有土地，實(shí)行同地同價(jià)，相同政策，以便房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。用相關(guān)土地稅收來(lái)替代“土地財(cái)政”，有利于維持地方政府資金的可持續(xù)性。二是建立土地基金。土地基金（即土地開(kāi)發(fā)基金，亦稱(chēng)國(guó)土基金）就是土地與金融相結(jié)合的產(chǎn)物，是指以土地資源為載體，為了土地資源的合理開(kāi)發(fā)和利用或促進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而設(shè)立的一種專(zhuān)門(mén)的基金[8]。這項(xiàng)制度已經(jīng)在香港形成了完善的管理制度和運(yùn)作機(jī)制，值得借鑒。由于兩地的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟度不同，使得土地基金在兩境的屬性有所不同，香港土地基金屬于經(jīng)營(yíng)性，而內(nèi)地的土地基金在目前的發(fā)展態(tài)勢(shì)下更符合公益性。但是為了保障土地基金的運(yùn)行更有力度和法律保障，內(nèi)地應(yīng)將土地基金納入《公共財(cái)政條例》，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確規(guī)定基金的來(lái)源、用途、使用程序、投資運(yùn)作和法律責(zé)任，以防止相關(guān)機(jī)構(gòu)的人員“暗箱操作”。土地基金作為一種長(zhǎng)期儲(chǔ)備基金，也可以對(duì)其加以投資，大量積累財(cái)富，專(zhuān)項(xiàng)用于解決當(dāng)?shù)胤秸恋爻鲎屩С龀霈F(xiàn)資金斷裂等問(wèn)題，維持地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

（五）完善監(jiān)督機(jī)制

目前我國(guó)的監(jiān)督僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，主要包括財(cái)政部門(mén)、國(guó)土資源管理部門(mén)、人民銀行之間的相互監(jiān)督以及審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)上述三部門(mén)的監(jiān)督等，另外，只對(duì)“違反規(guī)定，擅自減免、截留、擠占、挪用應(yīng)繳國(guó)庫(kù)的土地出讓收入，不執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的會(huì)計(jì)、政府采購(gòu)等制度”⑤的有關(guān)責(zé)任人追究法律責(zé)任，責(zé)任主體只是直接相關(guān)人，卻間接賦予了地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力濫用的法律漏洞。為了防止部門(mén)之間權(quán)力交叉污染，不僅要行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部相互監(jiān)督，也要將立法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)和人民群眾納入監(jiān)督體系，并在相關(guān)法律文件中加以表述，有利于實(shí)現(xiàn)土地出讓收支的全口徑預(yù)算。依照新《預(yù)算法》的要求，還要遵循公開(kāi)性原則，各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)定期對(duì)社會(huì)公開(kāi)本地區(qū)土地出讓收支情況，接受人民群眾的提問(wèn)，并做出合法合理的回答，對(duì)不能給出合理解釋的資金去向和各種違規(guī)違紀(jì)行為的直接責(zé)任人和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)給予責(zé)任追究。把內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，共同實(shí)現(xiàn)土地出讓收支管理的科學(xué)性與民主性。

據(jù)此，以深化財(cái)稅體制改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)為基礎(chǔ)，并結(jié)合有序推進(jìn)“三農(nóng)”建設(shè)，為新《預(yù)算法》的實(shí)施以及后期相關(guān)配套規(guī)范性法律文件的制定奠定理論基礎(chǔ)，為《預(yù)算法》的公平與效率理念提供現(xiàn)實(shí)的價(jià)值取向。

[注釋]

① 財(cái)政部、住房建設(shè)部《關(guān)于切實(shí)落實(shí)保障性安居工程資金加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的通知（財(cái)綜[2011]41號(hào)）》。

② 《關(guān)于從土地出讓收益中計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金有關(guān)事項(xiàng)的通知（財(cái)綜[2011]48號(hào)）》。

③ 《關(guān)于從土地出讓收益中計(jì)提教育資金有關(guān)事項(xiàng)的通知（財(cái)綜[2011]62號(hào)）》。

④ 中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》，2015。

⑤ 國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，2006。

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（責(zé)任編輯、校對(duì)：王學(xué)增）

On Land Transfer Revenue and Expenditure Management System under All Caliber Budget

ZHAO Hai-jiao
（School of Law, Anhui University, Hefei 230601, China）

Abstract:Land transfer revenue, as an important financial source of local governments, has always been outside local government budgets, which breeds corruption and goes against the law which claims that all caliber budget was raised by new "Budget Law". Based on the current situation of the government land transfer revenue and expenditure, taking its necessity as research foundation, it comes to a conclusion that the land transfer revenue and expenditure should be included in the full-caliber budget and improve the management system of land transfer revenue and expenditure under all caliber budget to achieve the concept of fairness and efficiency of "Budget Law".

Key Words:Budget Law; all caliber budget; land transfer revenue and expenditure

作者簡(jiǎn)介：趙海嬌（1992-），女，安徽阜陽(yáng)人，碩士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)。

收稿日期：2015-10-15

DOI：10.3969/j.issn.1009-9115.2016.01.037

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.29

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-9115（2016）01-0136-04