檢察官職業(yè)保障的現(xiàn)實問題及改進(jìn)*

●邴志凱張永會*/文

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檢察官職業(yè)保障的現(xiàn)實問題及改進(jìn)*

●邴志凱**張永會***/文

內(nèi)容摘要：檢察官職業(yè)保障是檢察制度的重要組成部分，完善檢察官職業(yè)保障制度，對于確保檢察官毫無后顧之憂地履行法律監(jiān)督職責(zé)，獨(dú)立、公正、嚴(yán)格執(zhí)行法律具有重要的現(xiàn)實意義。針對我國檢察官職業(yè)保障制度的不足，可以從檢察官的獨(dú)立、身份的穩(wěn)定、待遇的提高、能力的提升、辦案風(fēng)險的防控、職業(yè)廉潔的監(jiān)督等六個方面改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：檢察官職業(yè)保障檢察改革

*本文系2013年度最高人民檢察院課題“檢察官職業(yè)保障問題研究”的主要成果節(jié)選（課題編號：GJ2013D15）。

**遼寧省盤錦市人民檢察院檢察長［124000］

***遼寧省盤錦市人民檢察院副檢察長［124000］

檢察官職業(yè)保障是能對檢察官從事檢察工作起保護(hù)作用的一系列制度。該制度在我國提出的時間并不是很長，有關(guān)這一制度的系統(tǒng)論述也不是很多。當(dāng)前，各地區(qū)檢察改革的試點(diǎn)、推廣工作正在如火如荼地開展，但比較而言，在檢察官職業(yè)保障方面的改革明顯滯后于人員分類管理、司法責(zé)任制以及檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的改革。我們認(rèn)為，有必要從現(xiàn)實層面總結(jié)具體問題并加以改進(jìn)。

一、檢察官職業(yè)保障的現(xiàn)實問題

客觀來講，關(guān)于我國檢察官職業(yè)保障的相關(guān)規(guī)定，已有法律、法規(guī)和政策性文件在檢察官職業(yè)保障的主要方面有所覆蓋，但是仍然存在很多問題。

1.職業(yè)權(quán)力保障有缺失，檢察官獨(dú)立性不足。目前，檢察官的任免由地方人大或者其常委會決定，檢察院的經(jīng)費(fèi)更多依賴于地方政府財政提供保障，嚴(yán)重的“地方化”導(dǎo)致地方政府習(xí)慣將本地檢察院作為其下屬部門看待，地方黨政、權(quán)力機(jī)關(guān)對案件辦理施加影響的情況時有發(fā)生。就檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部而言，則存在嚴(yán)重的“行政化”傾向，檢察官辦案要經(jīng)過科長、主管副檢察長、檢察長的層層審批，當(dāng)檢察官的意見和領(lǐng)導(dǎo)意見不一致時，檢察官只能依照領(lǐng)導(dǎo)的意圖進(jìn)行辦理。

2.職業(yè)身份保障不充分，檢察官身份不穩(wěn)固。目前，我國免除檢察官職務(wù)的事由很寬泛，檢察機(jī)關(guān)主要由地方管理，上級檢察院協(xié)助管理。檢察官的任免權(quán)完全受制于地方，地方也可以隨意調(diào)動或者撤換檢察官，例如，有些地方領(lǐng)導(dǎo)常常為了工作方便，隨意抽調(diào)檢察人員參與政府動拆遷、招商引資、維穩(wěn)等工作，隨便一個上級命令就改變了檢察官的身份，如此檢察官就得不到身份保障。此外，我國還缺少檢察官權(quán)益受侵害的救濟(jì)制度。

3.職業(yè)經(jīng)濟(jì)保障水平低，檢察官待遇比較差。《檢察官法》專設(shè)“工資保險福利”一章，但事實上，由于種種原因，法律關(guān)于檢察官經(jīng)濟(jì)保障仍未得到徹底落實，也沒有制定出專門針對檢察官工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。目前，檢察官的準(zhǔn)入門檻提高了、素質(zhì)也提高了，但待遇卻沒有相應(yīng)提高，檢察官的工資待遇與他們的社會地位及所承擔(dān)的責(zé)任極不相稱。還存在工資普遍與行政職務(wù)掛鉤，而不是跟檢察官的職業(yè)掛鉤；檢察官津貼退休后就不能再享受；忽視內(nèi)部分工，出現(xiàn)了檢察官工資收入不如法警、工勤人員的怪狀。

4.職業(yè)安全保障未設(shè)立，檢察官辦案風(fēng)險大。檢察官處在社會矛盾的風(fēng)口浪尖，檢察官職業(yè)成為高風(fēng)險的職業(yè)。公訴、控申、民行檢察部門的檢察官經(jīng)常直接面對案件當(dāng)事人，在訊問詢問、接待來訪等各個環(huán)節(jié)均可能不同程度的受侵害，而自偵部門的檢察官更是直接與犯罪嫌疑人接觸，受到直接傷害的可能性更大。有案件當(dāng)事人因不滿意案件處理結(jié)果，便辱罵檢察官，也有檢察官因秉公辦案被報復(fù)的。為了避免出現(xiàn)此類情況，檢察官在辦案過程中，不得不小心翼翼，顧慮重重，放不開手腳，檢察官的職業(yè)安全得不到有效保障，無疑阻礙了檢察工作的長足發(fā)展。

5.職業(yè)培訓(xùn)保障效果差，檢察官能力提升慢。隨著依法治國的深入推進(jìn)，人民群眾對檢察工作的要求越來越高，檢察官迫切需要提高自身的綜合素質(zhì)。目前，檢察官隊伍職業(yè)素能尚不能完全滿足檢察官職業(yè)的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，因此，客觀上需要通過加強(qiáng)職業(yè)教育培訓(xùn)，承載起重構(gòu)、優(yōu)化檢察官隊伍職業(yè)素能的重要使命。但現(xiàn)有的職業(yè)培訓(xùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要，普遍存在培訓(xùn)觀念陳舊并相對滯后、培訓(xùn)內(nèi)容陳舊、培訓(xùn)方法內(nèi)容缺乏針對性、培訓(xùn)資源分配不均、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和師資力量相對薄弱、經(jīng)費(fèi)保障不足等問題，培訓(xùn)的效率與效能不佳，檢察官提升能力的要求得不到切實滿足。

6.職業(yè)監(jiān)督保障不到位，檢察官易滋生腐敗。當(dāng)前，我國檢察官的整體素質(zhì)已經(jīng)有了大幅提高，但還存在自律性不足的情況，加之缺乏有效的外部約束機(jī)制，導(dǎo)致一些檢察官在案件辦理過程中出現(xiàn)吃拿卡要等腐敗行為。近年來，檢察官涉嫌貪腐的新聞經(jīng)常見諸報端，成為影響檢察機(jī)關(guān)形象的重要問題之一。

二、檢察官職業(yè)保障制度的改進(jìn)

隨著依法治國進(jìn)程的加快，檢察官面臨的職業(yè)保障問題，從一個方面反映出我國法治建設(shè)存在的差距。在全國上下貫徹落實十八屆三中、四中、五中全會精神，不斷深入推進(jìn)司法改革、檢察改革的重要節(jié)點(diǎn)，完善檢察官職業(yè)保障制度更顯得刻不容緩。

1.健全職業(yè)權(quán)力保障，確保檢察官有職有權(quán)。（1）建立檢察官權(quán)力清單。要保障檢察官依法獨(dú)立、公正行使職權(quán)，最基本的前提是明確檢察官的職權(quán)，因為在職權(quán)不明確的情況下，職權(quán)保障無從談起。因此，有必要根據(jù)檢察官履行檢察職責(zé)的需要，確定不同職務(wù)檢察官的職責(zé)分工，賦予檢察官與其地位、能力相適應(yīng)的職權(quán)。深圳市檢察機(jī)關(guān)在改革中便為檢察官列出706項“權(quán)力清單”，并為之分級授權(quán)，不失為一種有益探索。（2）去除行政化、地方化管理，保證檢察官辦案免受干預(yù)。將檢察官與行政職務(wù)徹底脫鉤，暢通檢察官級別的晉升渠道，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立人事審查委員會，掌管所有檢察官的任免、升遷、轉(zhuǎn)調(diào)、退休及懲戒等人事項目。以目前全國各地檢察改革試點(diǎn)而言，普遍在省級設(shè)立檢察官法官遴選懲戒委員會，筆者認(rèn)為，因為最熟悉檢察官人事問題者，莫過于各級檢察官自身，因此在遴選懲戒委員會內(nèi)資深檢察官應(yīng)該占有一定比例。（3）規(guī)范外部監(jiān)督機(jī)制。規(guī)范和界定黨委、人大對檢察機(jī)關(guān)施加影響的方式，黨對檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，人大對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是通過聽取和審議專項工作報告、檢查法律法規(guī)的實施情況以及詢問和質(zhì)詢等法定途徑來進(jìn)行監(jiān)督，二者均不能采用個人打招呼、簽意見的方式就個案建議或要求檢察機(jī)關(guān)如何處理。

2.完善職業(yè)身份保障，促進(jìn)檢察官地位穩(wěn)固。（1）嚴(yán)格檢察官職務(wù)免職、辭退的標(biāo)準(zhǔn)和程序，確保檢察官不因非法定事由被免除職務(wù)。同時，限制檢察長、檢察官的非自愿性跨行業(yè)調(diào)動，即盡可能不以行政命令的方式強(qiáng)行要求檢察長、檢察官到其他機(jī)關(guān)任職，以保證其檢察官身份、地位不被人為地剝奪。（2）除免職或退休外，應(yīng)實行檢察官職務(wù)終身制。由于司法活動對人才要求的特殊性，可根據(jù)我國的實際情況適當(dāng)延長檢察官退休年齡。檢察官的退休年齡可調(diào)至65周歲，最高人民檢察院的檢察官可調(diào)至70周歲。同時規(guī)定達(dá)到一定服務(wù)期限后，檢察官可根據(jù)自身情況決定是否申請?zhí)崆巴诵荨＃?）完善檢察官處分制度。應(yīng)突出處分范圍的限定性，檢察官是社會法律精英，沒有必要在現(xiàn)有法律體系之外再設(shè)寬大無邊的紀(jì)律之網(wǎng)進(jìn)行約束，以免檢察官履職時處于惶恐之中。應(yīng)建立檢察官履行職責(zé)豁免制度，即非因故意或重大過失，非因法定事由，非經(jīng)法定程序，檢察官履行職責(zé)時享有免受責(zé)任追究的“特權(quán)”。同時，為保障檢察官控告申訴權(quán)的實現(xiàn)，使之能抵制不當(dāng)干預(yù)，應(yīng)考慮救濟(jì)的外部制度構(gòu)造，如訴訟救濟(jì)。

3.改善職業(yè)經(jīng)濟(jì)保障，實現(xiàn)檢察官“衣食無憂”。（1）實行檢察機(jī)關(guān)所需辦案經(jīng)費(fèi)省級劃撥制度?？蓞⒄諊獬晒Φ淖龇?，即將司法經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入到國家預(yù)算，在國家尚處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，且各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡的現(xiàn)狀下，折中選擇省級統(tǒng)一司法預(yù)算的做法似乎更為可行。應(yīng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政狀況及物價變動情況，適當(dāng)提高各級辦公經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，保障檢察人員履行職業(yè)所應(yīng)當(dāng)具有的工作條件。（2）提高整體薪金水平，實行專門的檢察官工資制度與工資標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)建立與檢察官等級制度相配套的單獨(dú)的檢察官工資序列，按一定的幅度提高檢察官工資標(biāo)準(zhǔn)，使其適當(dāng)高于公務(wù)員工資水平。需要注意的是，在一省之內(nèi)，檢察官工資略微高于一般公職人員的工資，不同地區(qū)的檢察官之間、不同等級檢察院的檢察官之間的工資差距不能太大。（3）建立健全檢察官福利、退休制度。檢察官退休時，如果未曾因違法行為受處分，國家在保障其退休后繼續(xù)享受全額工資的同時，可按其服務(wù)期間工資總額的一定比例支付退休金。同時，檢察官津貼應(yīng)終身足額發(fā)放。

4.加強(qiáng)職業(yè)安全保障，解除檢察官后顧之憂。（1）除已實行醫(yī)療保險外，應(yīng)嘗試建立檢察官人身安全保險制度，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況為檢察官購買人身意外傷害保險，增強(qiáng)檢察官面臨職業(yè)風(fēng)險后的保障。同時，明確檢察官的職業(yè)安全保險包括其配偶及未成年子女的人身安全保險。（2）設(shè)立安檢設(shè)施，加強(qiáng)檢察官安全保衛(wèi)硬件設(shè)施建設(shè)。應(yīng)普遍設(shè)立專門的辦案接待區(qū)，并仿照法院，對進(jìn)入接待區(qū)的當(dāng)事人進(jìn)行安全檢查，必要時在執(zhí)行危險職務(wù)時安排司法警察陪同保護(hù)。應(yīng)為與當(dāng)事人直接接觸的檢察官配備必要的錄音、錄像監(jiān)控設(shè)施，在接待場所安放攝像頭。同時，對檢察官實施打擊、報復(fù)、誣告、傷害行為的，進(jìn)行從重處理，并設(shè)立檢察官因公傷亡的救助基金。（3）加強(qiáng)檢察官處置突發(fā)事件的能力及心理輔導(dǎo)培訓(xùn)。通過印發(fā)學(xué)習(xí)手冊、邀請安全專家開設(shè)輔導(dǎo)課程等方式,加強(qiáng)檢察官在履行職責(zé)過程中遇到人身被威脅、傷害等突發(fā)事件時的處置能力。通過心理輔導(dǎo)培訓(xùn)，檢察官掌握一定心理輔導(dǎo)知識，便于察覺當(dāng)事人的情緒波動，并有針對性的加以應(yīng)對。

5.改進(jìn)職業(yè)培訓(xùn)保障，提高檢察官能力素質(zhì)。（1）推進(jìn)檢察教育培訓(xùn)制度建設(shè)，細(xì)化實施細(xì)則，建立培訓(xùn)一體化機(jī)制。建立檢察教育培訓(xùn)一體化機(jī)制，各級檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一調(diào)度安排、制訂計劃。（2）構(gòu)建檢察官職業(yè)教育體系。目前，檢察官培訓(xùn)已從學(xué)歷教育為主轉(zhuǎn)向以崗位為主，從知識教育轉(zhuǎn)向能力型、素質(zhì)型教育，業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)已經(jīng)成為檢察官培訓(xùn)的重點(diǎn)。應(yīng)改革現(xiàn)行的以法律知識教育為主的檢察官教育培訓(xùn)內(nèi)容，根據(jù)理論與實踐相統(tǒng)一、抽象與經(jīng)驗相統(tǒng)一、專業(yè)性與社會性相統(tǒng)一的原則設(shè)計檢察官職業(yè)教育課程。職業(yè)教育中教師的業(yè)務(wù)素質(zhì)以及教學(xué)能力起著重要作用，需成立高素質(zhì)的專兼職檢察師資隊伍，提升教學(xué)效果。（3）強(qiáng)化檢察官職業(yè)道德教育。加強(qiáng)具有針對性的職業(yè)道德教育培訓(xùn)，通過系統(tǒng)的教育培訓(xùn)，提高其精神境界，使其確立崇高的精神追求。同時，應(yīng)該建立健全檢察官職業(yè)道德評價、獎懲制度。

6.強(qiáng)化職業(yè)監(jiān)督保障，促使檢察官清正廉潔。（1）整合資源，不斷創(chuàng)新檢務(wù)督察工作運(yùn)行機(jī)制。近年來，筆者所在檢察機(jī)關(guān)逐步建立了“黨務(wù)、政務(wù)、業(yè)務(wù)、隊務(wù)、警務(wù)”五位一體的檢務(wù)督察大格局，不斷整合力量，完善機(jī)制，突出重點(diǎn)，整體覆蓋，使檢務(wù)督察工作走上科學(xué)化、常態(tài)化、規(guī)范化軌道，保證黨令、政令、檢令、警令上下暢通，實現(xiàn)管黨、管案、管事、管人整體推進(jìn)。（2）發(fā)揮案件管理部門作用，加強(qiáng)辦案流程動態(tài)監(jiān)督。要按照司法規(guī)范化要求,進(jìn)一步規(guī)范案管部門在辦案環(huán)節(jié)的流程管理。充分利用統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，探索新機(jī)制、新途徑，實現(xiàn)對執(zhí)法辦案活動的全程、統(tǒng)一、實時、動態(tài)管理和監(jiān)督，將司法規(guī)范化建設(shè)不斷引向深入。加強(qiáng)案件評查的作用發(fā)揮，通過有效的案后評查機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督業(yè)務(wù)部門糾正違法違規(guī)辦案的情形。（3）推進(jìn)人民監(jiān)督員法治化建設(shè)。應(yīng)積極推進(jìn)和促成人民監(jiān)督員制度早日納入立法規(guī)劃，使人民監(jiān)督員制度于法有據(jù)，監(jiān)督有力，程序規(guī)范，操作性強(qiáng)。拓展監(jiān)督渠道和范圍，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督的實效性，創(chuàng)新監(jiān)督范圍和形式，防止監(jiān)督走過場。應(yīng)加大對人民監(jiān)督員的培訓(xùn)力度，提高其專業(yè)化水平，使之適應(yīng)監(jiān)督檢察工作的需要，并且適當(dāng)增加法律工作者的比重，比如律師、法學(xué)教師、法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生等等。

三、結(jié)語

通過對檢察官職業(yè)保障制度的現(xiàn)實問題研究，我們愈發(fā)覺得，檢察官職業(yè)保障制度的完善是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。應(yīng)在充分尊重檢察工作規(guī)律、借鑒域外先進(jìn)經(jīng)驗以及調(diào)研本地區(qū)實際情況的基礎(chǔ)上，在本輪司法改革中，按照中央頂層設(shè)計的思路多管齊下、統(tǒng)籌開展。鑒于檢察官職業(yè)保障應(yīng)當(dāng)有健全的法律制度體系作為支撐，當(dāng)務(wù)之急是盡快修訂《人民檢察院組織法》、《檢察官法》中關(guān)于檢察官職業(yè)保障不完善、不配套的內(nèi)容，從根本上完善檢察官履行法定職責(zé)的保障機(jī)制。通過中央頂層設(shè)計與基層改革探索的有機(jī)結(jié)合、相互促進(jìn)，有中國特色的檢察官職業(yè)保障制度一定能夠早日建立，進(jìn)而為檢察官獨(dú)立、公正履行職能打造良好的司法環(huán)境。