治理網(wǎng)絡(luò)與民主相容抑或相悖？

張繼亮

?

治理網(wǎng)絡(luò)與民主相容抑或相悖？

張繼亮

摘要：面對日益復(fù)雜化、碎片化以及動態(tài)化的社會，治理網(wǎng)絡(luò)在很大程度上能夠有效解決由之帶來的各種“棘手問題”。從這一方面來說，治理網(wǎng)絡(luò)是一個能夠帶來良好治理效能的工具。然而，從另一方面來說，治理網(wǎng)絡(luò)卻與自由民主相抵牾。盡管治理網(wǎng)絡(luò)與自由民主不相匹配，但它卻能與各種后自由民主相輔相成，換言之，從后自由民主的視角來看，治理網(wǎng)絡(luò)能有效促進民主。當(dāng)然，治理網(wǎng)絡(luò)也存在一些問題，要解決這些問題需要發(fā)揮作為“元治理”主體的國家的作用。

關(guān)鍵詞：治理網(wǎng)絡(luò) 自由民主 后自由民主 元治理

繼傳統(tǒng)公共管理模式與新公共管理模式之后，治理網(wǎng)絡(luò) （governance network）這一模式被認(rèn)為是能應(yīng)對復(fù)雜化的（complex）、碎片化的（fragmented）以及動態(tài)化的 （dynamic）現(xiàn)代社會的有效手段。然而，人們往往僅從它帶來的后果來對它進行思考，卻很少考慮它對民主帶來的問題或者沒有考慮它是否蘊含特定的民主潛能這一問題。即使人們對上述問題有所思考，人們的意見也不太一致。有些政治理論家傾向于認(rèn)為，治理網(wǎng)絡(luò)會對自由民主或代議制民主帶來挑戰(zhàn)〔1〕，例如，艾娃·索倫森 （Eva S?rensen）指出，治理網(wǎng)絡(luò)會對代議制民主關(guān)于人民、代表、政治與行政相區(qū)分以及國家與公民社會相區(qū)分的看法或假定帶來挑戰(zhàn)；而另外一些政治理論家則傾向于認(rèn)為，治理網(wǎng)絡(luò)的興起有益于代議制民主，例如，羅德·羅德斯 （Rod Rhodes）認(rèn)為，治理網(wǎng)絡(luò)從功能上來說是對代議制民主的重要補充〔2〕。筆者認(rèn)為，治理網(wǎng)絡(luò)與自由民主的基本理念不匹配，但它卻與各種后自由民主的理念相符合。然而，在具體分析這些觀點之前，本文首先會簡要說明一下治理網(wǎng)絡(luò)興起的背景及其基本概念，而且，本文最后一部分會指出，治理網(wǎng)絡(luò)雖然與各種后自由民主模式相匹配，但它并非盡善盡美，它還隱藏著一些對民主不利的隱患，要消除這些隱患，國家這一“元治理”主體就要充分發(fā)揮其功能。

一、治理網(wǎng)絡(luò)的興起及其含義

隨著全球化、現(xiàn)代化以及后現(xiàn)代化進程的展開，人類社會不斷面臨著各種新的“變局”。從管理的視角來看，人們需要應(yīng)對的這些新“變局”體現(xiàn)在兩個層面上：國際層面和國內(nèi)層面。從國際層面來看，許多跨國性問題，諸如跨國犯罪、跨國移民、國際資本的流動、全球氣候的治理，對民族國家提出了挑戰(zhàn)：一個或兩個主權(quán)國家自身難以應(yīng)對或解決好以上各種跨國性問題。而人們所要應(yīng)對的新“變局”則在國內(nèi)呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的面相。簡單地說，人們需要面對一個日益碎片化的、復(fù)雜化的以及動態(tài)化的社會。碎片化不僅指的是社會日益分化為各種亞系統(tǒng)、子系統(tǒng)，或者說社會日益分化為各種獨立的公共、半公共以及私人的機構(gòu)，它還意味著人們的身份認(rèn)同、價值認(rèn)同、政治認(rèn)同與歸屬日益多元化。復(fù)雜化指的是社會中的“棘手問題”（wicked problems）日益增多。“棘手問題”指的是一個與其它多個問題聯(lián)系在一起的問題，或者說，一個問題的解決方案會對與這個問題相關(guān)的利益相關(guān)者造成相互沖突或截然相反的影響。動態(tài)化則是與復(fù)雜化聯(lián)系在一起的，它指的是一些問題，特別是“棘手問題”，涉及到各種層級的各種制度、組織或機構(gòu)，對于這些問題的解決會對未來造成不可預(yù)期或不可估量的影響。〔3〕傳統(tǒng)的公共管理模式，甚至是新公共管理模式，都無法有效應(yīng)對這樣一個日益碎片化、復(fù)雜化以及動態(tài)化的社會?？傊?，面對人類社會的新“變局”，人們?nèi)缭噲D對它們做出有效的應(yīng)對，就需要探索新的應(yīng)對模式，人們探索出的這一新的應(yīng)對模式就是治理網(wǎng)絡(luò)模式。

所謂治理網(wǎng)絡(luò)，就是指在一系列規(guī)范性框架以及一些外部機構(gòu)的約束之下，一些獨立的以及具有一定自主性的公共的、半公共的以及私人的行為者為達成公共或半公共的目的，通過協(xié)商與溝通等手段而形成的相對穩(wěn)定的、水平的、自治性的行為模式?！?〕這里所描述的治理網(wǎng)絡(luò)只是觀察現(xiàn)實的“理想類型”之一，現(xiàn)實中的治理網(wǎng)絡(luò)可能并不會像定義里所描述的那樣包含上述所有要素，但是它們或多或少都會包含或體現(xiàn)一些治理網(wǎng)絡(luò)的特征，換言之，它們具有“家族相似性”。

按照上述定義，治理網(wǎng)絡(luò)包含多個行為者，這些行為者包括公共機構(gòu)、半公共機構(gòu)以及私人機構(gòu)，也就是說，治理網(wǎng)絡(luò)橫跨政治、經(jīng)濟與社會三個領(lǐng)域。不僅如此，治理網(wǎng)絡(luò)中的行為者還包括各種層面的超國家機構(gòu)、國家機構(gòu)以及地方性機構(gòu)。〔5〕所以，治理網(wǎng)絡(luò)從橫向與縱向角度來講囊括了各類行為者。這些行為者擁有獨立性以及自主性，并且具有各自獨特的資源，例如政府部門擁有權(quán)力，非營利組織等半公共機構(gòu)擁有正當(dāng)性，企業(yè)擁有資金。正因為治理網(wǎng)絡(luò)中各個行為者具有這些特點，所以，這些行為者如要實現(xiàn)公共或半公共目標(biāo)就不能依靠強制來達成，正如薩拉蒙所說，在治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部，“任何實體 （包括國家在內(nèi)）都不能將其意志長期施加于他者”〔6〕，換言之，治理網(wǎng)絡(luò)中的行為者需要依靠“協(xié)商和說服”才有可能達成目標(biāo)。所以，基于以上特點，治理網(wǎng)絡(luò)是“一種獨特的協(xié)調(diào)行動與分配資源的治理框架”〔7〕。治理網(wǎng)絡(luò)這一獨特的治理框架也正因為具有以上特點才能夠有效應(yīng)對國內(nèi)外的各種新“變局”，即，它能有效應(yīng)對各種跨國問題，應(yīng)對各種“棘手問題”，甚至可以應(yīng)對日益復(fù)雜化、碎片化以及動態(tài)化的社會。

毫無疑問，從治理效能的角度來講，治理網(wǎng)絡(luò)是一個有效的治理工具，它能夠有效應(yīng)對目前的各種新“變局”。但現(xiàn)在的問題在于，不管是國外還是國內(nèi)的學(xué)者在很大程度上將視野僅僅局限在關(guān)注治理網(wǎng)絡(luò)的治理效能上，他們忽略了關(guān)于治理網(wǎng)絡(luò)的另外一個重大問題——治理網(wǎng)絡(luò)與民主之間的關(guān)系的議題：它是對民主的挑戰(zhàn)還是對民主的完善？如上文所述，學(xué)者們即使關(guān)注這一議題，他們在這一議題上的結(jié)論也是截然不同的。其實，探究治理網(wǎng)絡(luò)與民主之間的關(guān)系這一議題的關(guān)鍵點在于厘清民主的含義，因為，“民主”實際上并不是一個單數(shù)概念而是一個復(fù)數(shù)概念，或者說，“民主”這一標(biāo)簽之下囊括了各種類型的民主，“從字面上看，民主是指‘人民的權(quán)力’，權(quán)力屬于人民……但是民主一詞還代表著某種東西，問題不止是這個詞的含義是什么，同時還有民主是種什么事物?！薄?〕

二、治理網(wǎng)絡(luò)與自由民主

“民主”一詞雖然可以貼到很多民主模式之上，例如古典民主、共和主義民主、自由民主、直接民主、競爭性精英民主、多元主義民主、合法型民主、參與型民主以及協(xié)商民主等〔9〕，但是，目前占主要地位的民主模式還是自由民主或代議制民主。自由民主的基本預(yù)設(shè)包括：一國范圍內(nèi)的全體公民構(gòu)成的人民；由人民定期選舉產(chǎn)生代表，代表們替選民們做出各項決定并向其負(fù)責(zé)；國家與公民社會相分離，公民在公民社會之中擁有憲法所保護的生命、財產(chǎn)、言論自由、結(jié)社等方面的公民權(quán)利；政治與行政相分離，即選民選舉產(chǎn)生的代表與行政機構(gòu)相分離?！?0〕治理網(wǎng)絡(luò)對自由民主上述特征均構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

自由民主預(yù)設(shè)了它所指的“人民”就是本國范圍內(nèi)的成年公民。然而，治理網(wǎng)絡(luò)對其行為者并沒有做出這樣的預(yù)設(shè)，它的行為者既可以是來自于國內(nèi)層面的非盈利組織或私人公司，也可以是來自于國際層面的相關(guān)行為者，特別地，當(dāng)一國政府無法單獨解決某些跨國性的國際問題而與其它國家或國際政治、社會團體結(jié)成治理網(wǎng)絡(luò)而共同應(yīng)對這一問題時，這一情況尤為明顯。當(dāng)一個治理網(wǎng)絡(luò)之中的行為者主要是由其它國家或國際行為者構(gòu)成時，它實際上就打破了自由民主關(guān)于“人民”的預(yù)設(shè)。

自由民主的另外一個重要預(yù)設(shè)是人民行使主權(quán)，“代議制政體就是，全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán)，這種權(quán)力在每一種政體都必定存在于某個地方?！薄?1〕當(dāng)然，人民并不是直接決定具體的國家事務(wù)，而是由平等的成年公民選舉出自己的代表，然后由這些代表替他們做出決定，選民們可以對這些決定進行討論、批評或者質(zhì)詢，但是他們自身并不能夠做出決定。盡管如此，對于這些決定，代表們也需要向選民們負(fù)責(zé)。相比之下，治理網(wǎng)絡(luò)之下的行為者并不是像代議制民主之中的代表那樣通過全民選舉產(chǎn)生的，它們大多是為了實現(xiàn)特定的半公共目標(biāo)而結(jié)成非正式網(wǎng)絡(luò)，通過做出有約束力的決策來約束與這些決策有關(guān)聯(lián)的利益相關(guān)者。治理網(wǎng)絡(luò)中的行為者通過履行類似于代議制民主之中的代表們需要履行的相關(guān)職能的方式來與代表們爭奪代表資源或正當(dāng)性資源，雖然這些行為者并不像代表們那樣具有廣泛的代表性。不僅如此，如果說，在代議制民主之下，代表們責(zé)任非常明確的話，那么，治理網(wǎng)絡(luò)的興起就會帶來一個重大的問責(zé) （accountability）問題，即，由于治理網(wǎng)絡(luò)中的決策是由多元行為者制定的，那么具體由哪一個行為者對其負(fù)責(zé)呢？

古典自由理論家諸如洛克、孟德斯鳩等人對政府權(quán)力非常警覺，他們紛紛闡明限制政府權(quán)力的必要性以及限制權(quán)力的方法。自由民主通過各種方式來落實這些古典自由理論家們關(guān)于限制政府權(quán)力的論點，其中，限制政府權(quán)力從而為公民留下自由的活動空間就是重要方式之一。這一方式簡單來說就是劃清國家與公民社會之間的界限，密爾在 《論自由》中明確表達了劃分這一界限的標(biāo)準(zhǔn)：“人們?nèi)粢缮嫒后w中任何個體的行動自由，無論干涉出自個人還是出自集體，其惟一正當(dāng)?shù)哪康哪耸潜Ｕ献晕也皇軅??！薄?2〕如果說自由民主劃定了國家與公民社會之間的界限的話，那么治理網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)則模糊了這一界限。既然治理網(wǎng)絡(luò)包含了公共、半公共以及私人行為者，那么，作為公共行為者的政府可以名正言順地介入到個人生活和非盈利組織的活動當(dāng)中去，即使個體或非盈利組織的行為并沒有“傷害”到他人。簡言之，治理網(wǎng)絡(luò)對自由民主關(guān)于國家與公民社會之間的界限劃分提出了挑戰(zhàn)。

自由民主最后一個非常重要的預(yù)設(shè)是政治與行政二分，即威爾遜所倡導(dǎo)的“政治-行政二分法”。在自由民主的視野下，政治領(lǐng)域是代表們或政務(wù)官制定法律法規(guī)、確定政策內(nèi)容、目標(biāo)或方向的領(lǐng)域，而行政領(lǐng)域是行政官僚們執(zhí)行法律、法規(guī)以及確定實現(xiàn)政策的方式或手段的領(lǐng)域，簡言之，在自由民主理論家看來，政治與行政的關(guān)系是目的與手段的關(guān)系。治理網(wǎng)絡(luò)使自由民主這一關(guān)于政治與行政劃分的預(yù)設(shè)歸于無效，其原因在于，行政機構(gòu)是治理網(wǎng)絡(luò)中的重要一員，它們不再局限于執(zhí)行治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的各項政策，它們還會參與制定這些政策，具體而言，它們會參與確定這些政策的內(nèi)容、方向及其所欲實現(xiàn)的目標(biāo)。

總而言之，治理網(wǎng)絡(luò)對自由民主四個基本特征都提出了挑戰(zhàn)，即治理網(wǎng)絡(luò)的主體并不局限于一個國家內(nèi)部成員；它會與代議制民主之下的代表爭奪正當(dāng)性資源，并且會帶來問責(zé)問題；它會對國家與公民社會之間的劃分提出挑戰(zhàn)；它會模糊政治與行政之間的界限。如果說，治理網(wǎng)絡(luò)會對自由民主帶來如此重大的挑戰(zhàn)，那么，即使它擁有非常高的治理效能，人們也不得不對它存在的正當(dāng)性產(chǎn)生疑問。然而，這里的問題在于，治理網(wǎng)絡(luò)雖然會給自由民主帶來挑戰(zhàn)，但它并不見得會對民主自身帶來挑戰(zhàn)。

三、治理網(wǎng)絡(luò)與后自由民主

目前，自由民主雖然是占主導(dǎo)地位的民主模式，但是它并沒有窮盡所有可能的民主模式。許多理論家紛紛提出了其它各種非自由民主模式，諸如競爭性民主 （competitive democracy）、結(jié)果性民主（outcome democracy）、協(xié)商民主 （deliberative democracy）以及爭勝性民主 （agonistic democracy）等等，我們可將這些非自由民主模式稱為“后自由民主模式”。治理網(wǎng)絡(luò)雖然與自由民主相沖突，但是這并不意味著它不能與這些后自由民主模式相匹配。

（一）治理網(wǎng)絡(luò)與競爭性民主

埃奇奧尼-阿累維 （Etzioni-Halevy）在 《精英的聯(lián)合：西方民主的問題及潛能》（The Elite Connection：Problems and Potential of Western Democracy）一書中具體論述了競爭性民主的基本要點。在阿累維看來，代議制民主的核心特征并不在于選民通過選舉來任命或控制政治精英，而在于它能夠制度化政治精英之間的競爭，或者說，它為政治精英之間相互制衡提供了一個平臺。〔13〕其次，阿累維認(rèn)為，傳統(tǒng)代議制民主理論忽略了一些諸如社會運動領(lǐng)袖以及非營利組織的領(lǐng)導(dǎo)人之類的半公共性的亞精英（semi-public sub-elites）的重要性，但實際上，這些亞精英能夠有效提升民主的質(zhì)量，因為他們能夠從縱向的角度來對居于統(tǒng)治地位的政治精英施加壓力或進行制衡。此外，阿累維也認(rèn)為這些亞精英還可以充當(dāng)聯(lián)系普通公民與統(tǒng)治精英的紐帶，他們可以將普通公民的訴求傳達給統(tǒng)治精英，從而通過間接的方式促進公眾的政治參與。

從競爭性民主的視角來看，治理網(wǎng)絡(luò)能夠有效促進民主。首先，治理網(wǎng)絡(luò)提供了培養(yǎng)與組織各種半公共性的亞精英的平臺。其次，治理網(wǎng)絡(luò)加強了普通公民與各類半公共性的亞精英之間的聯(lián)系，通過這些亞精英，公民可以通過直接或間接的方式參與到政治過程當(dāng)中去。最后，治理網(wǎng)絡(luò)提供了各類半公共性的亞精英與統(tǒng)治精英之間的交流、溝通的平臺。總而言之，治理網(wǎng)絡(luò)與競爭性民主是相輔相成的，它能有效促進競爭性民主?！?4〕

（二）治理網(wǎng)絡(luò)與結(jié)果性民主

阿奇恩·馮與艾瑞克·賴特 （Archon Fung and Erik Olin Wright）提出一種他們稱之為“賦權(quán)參與治理”（Empowered Participatory Governance，簡稱EPG）式民主。他們認(rèn)為，EPG式民主的一個根本性準(zhǔn)則是，判定一個民主制度好壞的標(biāo)準(zhǔn)是它能否有效解決人們所面臨的各種問題?！?5〕以此為標(biāo)準(zhǔn)，他們認(rèn)為，要建立一個優(yōu)良或有效的民主制度需要遵循三個方針。第一，民主制度要以具體問題為導(dǎo)向，要面向?qū)嶋H情況，所以，這就意味著根本不存在永恒的民主制度，所有民主制度都是為了具體問題而設(shè)立的。第二，民主制度解決具體問題的能力在于它能否促進與某項政策有關(guān)的利益相關(guān)者自下而上的廣泛參與。第三，必須通過協(xié)商的方式來解決具體問題，因為，許多具體的沖突只能通過談判與協(xié)商的方式才能解決。

治理網(wǎng)絡(luò)是促進結(jié)果性民主的有效方式，或者說，它完全符合建立有效的民主制度的三個方針。首先，治理網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)的目的就是要去解決各種實際的、具體的問題。其次，治理網(wǎng)絡(luò)傾向于促進各個行為者自下而上參與到政策制定當(dāng)中去。最后，由于各個行為者是獨立的、自主的，并且擁有各具特色的資源，所以，各個行為者需要通過討論、協(xié)商的方式才能達成共識，才能實現(xiàn)目標(biāo)?！?6〕

（三）治理網(wǎng)絡(luò)與協(xié)商民主

建立在羅爾斯的公共理性和哈貝馬斯的交往理性的基礎(chǔ)上，協(xié)商民主強調(diào)自由而平等的公民通過理性說明等交流方式進行溝通，在此基礎(chǔ)上提出一些互惠性、公共性的理由來表明自己的觀點的合理性，從而最終試圖達成共識。用埃米·古特曼（Amy Gutmann）和丹尼斯·湯普森 （Dennis Thompson）的話來說，協(xié)商民主即“自由而平等的公民 （及其代表）通過相互陳述理由的過程來證明決策的正當(dāng)性，這些理由必須是相互之間可以理解并接受的，審議的目標(biāo)是做出決策，這些決策在當(dāng)前對所有公民都具有約束力，但它又是開放的，隨時準(zhǔn)備迎接未來的挑戰(zhàn)?！薄?7〕協(xié)商民主強調(diào)的是自由、平等的公民共同參與到某個決策活動之中去，并在這個過程中通過理性說服等各種方式向其他人說明自己帶有互惠性、公共性的觀點，以此試圖說服別人，同時期望別人也提出具有類似特點的理由來說服自己，從而最終就某項政策達成共識。

（四）治理網(wǎng)絡(luò)與爭勝性民主

尚塔爾·墨菲 （Chantal Mouffe）在區(qū)分了“政治”（politics）與“政治性”（the political）的基礎(chǔ)上提出了“爭勝性民主”這一概念?！罢涡浴敝傅氖侨祟惿鐣幸圆煌螒B(tài)呈現(xiàn)出來的各種敵對面相，而“政治”則指的是“因受到‘政治性’面相的影響，而在永遠(yuǎn)潛在地充滿沖突的情況下，試圖建立某種秩序與組織人類共同生存的一套實踐、論述以及制度。”〔18〕或者說，政治意味著在多樣性沖突中創(chuàng)建統(tǒng)一性，“它關(guān)注的永遠(yuǎn)都是藉由決定‘他們’來創(chuàng)造‘我們’”〔19〕?；诖耍普J(rèn)為，民主政治并不能克服他們/我們的區(qū)分，這一區(qū)分并不能通過理性協(xié)商的方式加以祛除，所以，民主政治關(guān)注的是如何構(gòu)建這一區(qū)分。墨菲認(rèn)為，民主政治的目標(biāo)是“不復(fù)將‘他們’認(rèn)為是應(yīng)被殲滅的敵人，而是將之視為某些雖然觀念與我們的立場相互捍格，然而其捍衛(wèi)自己觀念的權(quán)利卻不受到我們質(zhì)疑的人?！薄?0〕簡言之，墨菲認(rèn)為，民主政治承認(rèn)人們之間在觀念上的差異，雖然這種差異是一種不可消除的存在，但這一差異并不是敵人的象征，與我們觀點相異的他人只是我們的對手，他們不是我們要消滅的敵人，我們需要尊重對手表達其意見的權(quán)利，民主政治鼓勵各種不同的觀點相互砥礪。

治理網(wǎng)絡(luò)從兩個方面能促進墨菲提出的這種“爭勝性民主”。首先，治理網(wǎng)絡(luò)包含了觀念、價值觀各異的行為者，這些觀念與價值觀之間會在治理網(wǎng)絡(luò)中相互碰撞，相互競爭。其次，由于治理網(wǎng)絡(luò)中的各個行為者是相互依賴的，所以，即使幾個行為者之間在觀念上相沖突，他們也會通過對話與協(xié)商而不會運用暴力的方式來解決彼此之間的爭執(zhí)和分歧，除非他們放棄通過治理網(wǎng)絡(luò)來達成他們試圖實現(xiàn)的目標(biāo)。

通過分析四種后自由民主模式的要點，我們發(fā)現(xiàn)，雖然它們之間有分歧，但治理網(wǎng)絡(luò)能夠有效地促進這四種后自由民主，即，治理網(wǎng)絡(luò)中的行為者多元化，行為者之間通過對話與協(xié)商解決爭執(zhí)以及治理網(wǎng)絡(luò)促進政治精英、亞精英與普通公民之間的交流等面相，能夠從不同的方面有效促進競爭性民主、結(jié)果性民主、協(xié)商民主、爭勝性民主這四種民主。所以，這就證明了治理網(wǎng)絡(luò)雖不能與自由民主有效地匹配起來，但它完全能夠與其它一些非自由民主或后自由民主模式相匹配。既然治理網(wǎng)絡(luò)一方面具有非常高的治理效能，另一方面又具有相當(dāng)高的民主效能，那么，這是否說明治理網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)是盡善盡美了呢？

四、治理網(wǎng)絡(luò)與國家

治理網(wǎng)絡(luò)雖然兼具治理效能與民主效能，但這并不能說明它是完美無缺的。治理網(wǎng)絡(luò)存在三方面的問題：包容性問題、平等問題以及問責(zé)問題。

治理網(wǎng)絡(luò)之所以兼具治理與民主效能的重要原因，是它能夠?qū)⑴c特定政策議題相關(guān)的利益相關(guān)者容納到治理網(wǎng)絡(luò)之中。與這一點相關(guān)的問題之一是如何界定“利益相關(guān)者”。當(dāng)一項政策將特定行為者影響至何種程度才能將他們算作是“利益相關(guān)者”，并將他們納入到相應(yīng)的治理網(wǎng)絡(luò)中？與之相關(guān)的另外一個問題是，一些治理網(wǎng)絡(luò)中的某些行為者可能會通過故意忽略特定的“利益相關(guān)者”，或故意封閉與特定政策相關(guān)的信息的方式來將他們排除在制定政策活動之外。

與上述包容性問題相關(guān)的是，治理網(wǎng)絡(luò)無法保證參與網(wǎng)絡(luò)的平等以及行為者在參與網(wǎng)絡(luò)過程中具有平等的談判或協(xié)商能力。如果說治理網(wǎng)絡(luò)中的某些行為者會故意排除某些利益相關(guān)者的話，那么，即使他們不那么做，某些利益相關(guān)者也仍然會因為其自身缺乏相關(guān)的能力、資源來接近治理網(wǎng)絡(luò)。其次，即使治理網(wǎng)絡(luò)能夠保證所有利益相關(guān)者自身有能力、資源來接近治理網(wǎng)絡(luò)，由于他們所擁有的能力、資源差別非常大，所以，他們在治理網(wǎng)絡(luò)中的話語權(quán)差別也非常大。然而，人們要確保利益相關(guān)者在能力、資源方面實現(xiàn)完全平等是不可能的，這里的關(guān)鍵點在于，如何能確保他們在能力和資源方面的差別在可允許的范圍之內(nèi)？這一范圍的界限又是什么？

與治理網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的最后一個問題牽涉到問責(zé)的問題，即人們?nèi)绾未_定治理網(wǎng)絡(luò)中的責(zé)任主體？治理網(wǎng)絡(luò)中行為者的多元化使得問責(zé)問題成為令人撓頭的難題，“政策是在一系列復(fù)雜的行為者網(wǎng)絡(luò)中被制定出來的……因為很多參與者通過不同的方式參與到這一過程之中，所以，從原則上來說，人們很難確認(rèn)誰應(yīng)該對政治結(jié)果負(fù)責(zé)，因而很難確立相關(guān)參與者的政治責(zé)任 （political accountability）?！薄?1〕

治理網(wǎng)絡(luò)存在的這些問題可能會抵消它所具有的優(yōu)勢。為了應(yīng)對這些問題，我們需要重新思考國家的作用，或者需要“找回國家”，需要發(fā)揮國家作為“元治理”主體的功能。從規(guī)范意義上和能力上來講，國家應(yīng)該并且能夠有效應(yīng)對治理網(wǎng)絡(luò)中的這些問題。從規(guī)范意義上來講，國家是公共利益的維護者，它有責(zé)任確保公共利益得到有效的維護，它有責(zé)任根據(jù)憲法與法律的規(guī)定去解決治理網(wǎng)絡(luò)中存在的包容性問題、平等問題以及問責(zé)問題。如果說國家有責(zé)任有義務(wù)去解決治理網(wǎng)絡(luò)中的這些問題，那么，它是否有能力去解決這些問題呢？因為，很多政治理論家都紛紛指出國家已經(jīng)“空洞化”、“被邊緣化”，國家失去了承擔(dān)起其“元治理”主體責(zé)任的能力。實際上，情況并不是如此，國家擁有足夠的能力與資源來承擔(dān)起其作為“元治理”主體的責(zé)任，因為，國家仍然擁有“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和權(quán)威，財政或行政資源，豐富的專業(yè)知識，充足的信息和制定法律、規(guī)則或規(guī)范的能力”〔22〕。國家可以通過制度設(shè)計、話語塑造、過程管理以及直接參與的方式來應(yīng)對治理網(wǎng)絡(luò)存在的種種問題，從而實現(xiàn)“對治理的治理”?！?3〕

(2)基爾莫市擋水壩。澳大利亞基爾莫市，于1996年修建一座均質(zhì)土擋水壩，壩高為13 m。蓄水使用后發(fā)生了管涌破壞，滲流沖蝕成孔洞，發(fā)展成貫穿性通道，直徑達到11 m。經(jīng)過技術(shù)修復(fù)后，在下游處再次出現(xiàn)直徑為0.15 m空洞，引發(fā)管涌破壞。

參考文獻：

〔1〕Eva S?rensen，“Democratic Theory and Network Governance”，Administrative Theory&Praxis，24：4，pp.693-720.

〔2〕Rod Rhodes，Understanding Governance：Policy Networks，Governance，Reflexivity and Accountability（Buckingham/ Philadelphia：Open University Press，1997），p.9.

〔3〕Eva S?rensen and Jacob Torfing（eds.），Theories of Democratic Network Governance（Hampshire and New York：Palgrave Macmillan，2007），p.5.

〔4〕Martin Marcussen and Jacob Torfing（eds.），Democratic Network Governance in Europe（Hampshire and New York：Palgrave Macmillan，2007），p.5.

〔5〕Jon Pierre and B.Guy Peters.治理、政治與國家 ［M］.孫本初譯.臺北：智勝文化事業(yè)有限公司，2002.99-104.

〔6〕〔美〕萊斯特·M.薩拉蒙.政府工具 ［M］.肖娜等譯.北京大學(xué)出版社，2016.12.

〔7〕Mark Bevir，Democratic Governance（Princeton and Oxford：Princeton University Press，2010），p.32.

〔8〕〔美〕喬·薩托利.民主新論 ［M］.馮克利，閻克文譯.東方出版社，1993.8.

〔9〕〔英〕戴維·赫爾德.民主的模式 ［M］.燕繼榮等譯.中央編譯出版社，2008.4-5.

〔10〕〔英〕戴維·赫爾德.民主的模式 ［M］.燕繼榮等譯.中央編譯出版社，2008.94、109.

〔11〕〔英〕J.S.密爾.代議制政府 ［M］.汪瑄譯.商務(wù)印書館，1983.68.

〔12〕〔英〕約翰·穆勒.論自由 ［M］.孟凡禮譯.廣西師范大學(xué)出版社，2011.10.

〔13〕E.Etzioni-Halevy，The Elite Connection：Problems and Potential of Western Democracy（Cambridge：Polity Press，1993），pp. 53-54.

〔14〕Eva S?rensen and Jacob Torfing，“Theoretical Approaches to Democratic Network Governance”，in Eva S?rensen and Jacob Torfing（eds.），Theories of Democratic Network Governance（Hampshire and New York：Palgrave Macmillan，2007），p.238.

〔15〕Archon Fung and Erik Olin Wright，“Deepening Democracy：Institutional Innovations”，in Archon Fung and Erik Olin Wright （eds.），Empowered Participatory Governance，Real Utopias Project Series，IV（London：Verso，2003），p.25.

〔16〕Eva S?rensen and Jacob Torfing，“Theoretical Approaches to Democratic Network Governance”，in Eva S?rensen and Jacob Torfing（eds.），Theories of Democratic Network Governance（Hampshire and New York：Palgrave Macmillan，2007），p.240.

〔17〕談火生.審議民主 ［M］.江蘇人民出版社，2007.7.

〔18〕〔比利時〕珊妲·慕孚.民主的吊詭 ［M］.林淑芬譯.臺北：巨流圖書公司，2005.87.

〔19〕〔比利時〕珊妲·慕孚.民主的吊詭 ［M］.林淑芬譯.臺北：巨流圖書公司，2005.88.

〔20〕〔比利時〕珊妲·慕孚.民主的吊詭 ［M］.林淑芬譯.臺北：巨流圖書公司，2005.88.

〔21〕J.G.March and J.P.Olsen，Democratic Governance（New York：The Free Press，1995），p.158.

〔22〕Stephen Bell and Andrew Hindmoor，Rethinking Governance：The Centrality of the State in Modern Society（Cambridge：Cambridge University Press，2009），p.49.

〔23〕Jacob Torfing，“Network Governance”，in David Levi-Faur（ed.），Oxford Handbook of Governance（Oxford：Oxford University Press，2012），p.108.

（責(zé)任編輯：趙榮華）

〔基金項目〕國家社科基金重大項目“西方國別思想史”（編號：13&ZD149）；天津市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“近代西方自由帝國主義理論評析”（編號：TJZZ15-009）。

［收稿日期］2016-04-13

［作者簡介］張繼亮，政治學(xué)博士，天津師范大學(xué)政治文化與政治文明建設(shè)研究院講師。天津 300387