實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的四大重要關(guān)系

郭曉鳴 高 杰

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實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的四大重要關(guān)系

郭曉鳴 高 杰

摘要：精準(zhǔn)扶貧的提出是扶貧攻堅(jiān)進(jìn)入新階段的重大戰(zhàn)略性調(diào)整，是決定全面建成小康社會(huì)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。調(diào)研結(jié)果顯示，在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，不同區(qū)域不同程度地出現(xiàn)了一些偏差和失誤：在個(gè)體性貧困與整體性貧困交織的地區(qū)，扶貧工作過(guò)于強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)”，而忽視了貧困地區(qū)的整體性條件改善，個(gè)體發(fā)展缺乏外部帶動(dòng)和支持；政府全面主導(dǎo)的模式對(duì)市場(chǎng)機(jī)制形成了排斥和擠出效應(yīng)，增加了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；因忽略了“精準(zhǔn)脫貧”的目標(biāo)，單純追求脫貧手段的形式化和政績(jī)化，扶貧目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)；過(guò)度重視物質(zhì)投入而輕能力建設(shè)，形成部分貧困者的“福利依賴(lài)”。因此，精準(zhǔn)扶貧必須把握好整體與個(gè)體、政府與市場(chǎng)、目標(biāo)與手段、物質(zhì)幫扶與能力建設(shè)四大重要關(guān)系。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧 瞄準(zhǔn)機(jī)制 市場(chǎng)主體 脫貧成效 福利依賴(lài)

自20世紀(jì)80年代大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧啟動(dòng)以來(lái)，我國(guó)的扶貧戰(zhàn)略方向一直在根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)和貧困特征的變化進(jìn)行調(diào)整。近年來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)較快增長(zhǎng)和扶貧工作的不斷推進(jìn)，我國(guó)貧困人口大規(guī)模減少、貧困發(fā)生率顯著下降，同時(shí)，致貧原因、貧困表現(xiàn)以及貧困人口需求也出現(xiàn)了一系列新的重要變化。為適應(yīng)客觀(guān)形勢(shì)的變化，2014年初，我國(guó)啟動(dòng)了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，將瞄準(zhǔn)對(duì)象從貧困地區(qū)轉(zhuǎn)向貧困戶(hù)，扶持方式從依靠大范圍漫灌式扶持轉(zhuǎn)向更有針對(duì)性的滴灌式扶持。

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)成效得到進(jìn)一步鞏固和提升，貧困人口總量從2013年的8249萬(wàn)減少至2015年的5575萬(wàn)，貧困發(fā)生率則由2013年的8.5%下降至2015年的5.7%，消除絕對(duì)貧困、全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)取得極其重要的階段性進(jìn)展。但是，由于精準(zhǔn)扶貧在扶貧對(duì)象、工作內(nèi)容、實(shí)施機(jī)制等諸多方面與傳統(tǒng)扶貧模式存在較大變化，因此，在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的具體實(shí)施過(guò)程中，不同區(qū)域均不同程度地出現(xiàn)了一些偏差和失誤，引發(fā)了一系列值得高度關(guān)注新問(wèn)題和新矛盾?！?〕筆者認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧是根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律性變化做出的重大戰(zhàn)略調(diào)整，是為抑制原有扶貧模式下減貧效應(yīng)日趨遞減而采取的應(yīng)對(duì)策略。因此，當(dāng)前必須立足新的形勢(shì)變化，準(zhǔn)確判識(shí)現(xiàn)階段我國(guó)貧困問(wèn)題新的特征，深入把握其演變發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，通過(guò)更具現(xiàn)實(shí)針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)和政策調(diào)整，有效處理好精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中影響全局的若干重要關(guān)系，從根本上保障精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略順利推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

本文以近期對(duì)四川秦巴山區(qū)、烏蒙山區(qū)、高原藏區(qū)等地的實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)，提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施中必須高度重視的整體與個(gè)體、政府與市場(chǎng)、目標(biāo)與手段、物質(zhì)幫扶與能力建設(shè)四方面重要關(guān)系，并針對(duì)實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)的新問(wèn)題和新矛盾，提出正確處理上述重要關(guān)系的政策建議。

一、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略要處理好整體與個(gè)體的關(guān)系

精準(zhǔn)扶貧是根據(jù)各個(gè)貧困地區(qū)要素稟賦、貧困戶(hù)致貧原因及脫貧需求實(shí)施的貧困治理模式，目的在于通過(guò)科學(xué)、規(guī)范的程序，對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理，最終實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧?！?〕與傳統(tǒng)的扶貧模式相比，精準(zhǔn)脫貧重視貧困對(duì)象的個(gè)體性和特殊性，更加強(qiáng)調(diào)通過(guò)差異化的幫扶政策提高扶貧資源配置效率，讓更多資源向貧困群體集中。〔3〕但同時(shí)，我國(guó)貧困仍呈現(xiàn)較為顯著的整體性特征，從總體上看，盡管通過(guò)持續(xù)努力，我國(guó)貧困人口的區(qū)域分布格局已經(jīng)發(fā)生重要改變，由大面積、整體性分布向局部性、“插花式”分布轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)十分明顯，但是，在西部脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)和關(guān)鍵區(qū)域，貧困人口在空間布局上依然主要連片集中于邊遠(yuǎn)山區(qū)、革命老區(qū)和民族地區(qū)。在這些地區(qū)，不僅貧困深度深，而且貧困范圍廣，個(gè)體性貧困與整體性貧困仍然相互交織。如四川涼山彝族聚居區(qū)，區(qū)內(nèi)貧困村占行政村的比例高達(dá)74.6%。〔4〕此類(lèi)地區(qū)中貧困戶(hù)與非貧困戶(hù)的收入差距較小，收入處于貧困線(xiàn)邊緣的家庭占比較高，〔5〕解決個(gè)體性貧困與解決整體性貧困并重，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)應(yīng)當(dāng)是不可偏廢的基本戰(zhàn)略選擇。應(yīng)當(dāng)指出的是，由于貧困人口的家庭結(jié)構(gòu)和致貧原因多樣，一刀切的傳統(tǒng)扶貧模式必然效率低下，客觀(guān)上需要突出差別、因戶(hù)施策。然而，單個(gè)貧困戶(hù)的脫貧活動(dòng)是在社區(qū)范圍內(nèi)展開(kāi)的，即便有更精準(zhǔn)的外部支持，但受自身?xiàng)l件和能力限制，其脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍然離不開(kāi)鄉(xiāng)村社區(qū)的整體發(fā)展，社區(qū)發(fā)展不僅能夠?yàn)樨毨мr(nóng)戶(hù)提供更多的就地發(fā)展機(jī)會(huì)，而且能夠通過(guò)互助合作等方式為貧困農(nóng)戶(hù)提供穩(wěn)定的鄉(xiāng)土幫扶。因此，精準(zhǔn)扶貧在高度重視貧困的個(gè)體性和特殊性的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)同樣重視貧困的整體性和一般性，在貧困人口集中度仍然較高的區(qū)域，要把解決區(qū)域性整體貧困作為一個(gè)重要的政策目標(biāo)，特別應(yīng)對(duì)強(qiáng)化貧困地區(qū)社區(qū)發(fā)展能力予以足夠重視。

在當(dāng)前推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的具體實(shí)踐中，一些地方由于缺乏對(duì)個(gè)體與整體關(guān)系的清晰認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致在扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了兩種傾向：其一是過(guò)于強(qiáng)調(diào)“到戶(hù)”、“到人”的個(gè)體化扶持方式，忽略了貧困戶(hù)個(gè)體與社區(qū)的聯(lián)系，致使貧困戶(hù)成為鄉(xiāng)村中的孤立群體，與鄉(xiāng)土關(guān)系“脫嵌”〔6〕、與鄉(xiāng)村發(fā)展脫節(jié)。貧困戶(hù)之所以貧困，往往是因?yàn)槿狈趧?dòng)力、資本或知識(shí)技能等獨(dú)立發(fā)展的必要條件，所以，其更加需要建立在鄉(xiāng)土關(guān)系基礎(chǔ)上的互助與合作。但調(diào)查顯示，主要針對(duì)單個(gè)貧困戶(hù)的分散化扶貧方式，在一些地方產(chǎn)生了弱化社區(qū)集體行動(dòng)能力的結(jié)果，不僅貧困戶(hù)之間凝聚力降低、合作性減弱，而且相互爭(zhēng)奪扶貧資源的沖突以不同方式趨于加劇，在此背景下，貧困農(nóng)戶(hù)很難組織起來(lái)解決他們共同面臨的發(fā)展難題?！?〕其二是忽視貧困地區(qū)區(qū)域性整體條件的改善。傳統(tǒng)的瞄準(zhǔn)貧困區(qū)域整體的扶貧模式，存在著瞄準(zhǔn)偏差、精英捕獲等問(wèn)題，但是，整村推進(jìn)的方式在很大程度上卻能解決貧困地區(qū)社區(qū)范圍內(nèi)公共品供給嚴(yán)重不足的問(wèn)題，為貧困農(nóng)戶(hù)發(fā)展提供不可缺少的外部條件。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，部分基礎(chǔ)條件仍然較差的區(qū)域過(guò)于追求精準(zhǔn)到戶(hù)、到人的目標(biāo)，過(guò)度強(qiáng)調(diào)扶貧資源要集中投向單個(gè)貧困戶(hù)，〔8〕忽視了鄉(xiāng)村道路、水利設(shè)施、農(nóng)田整治等基礎(chǔ)性、公共性項(xiàng)目的實(shí)施，社區(qū)整體發(fā)展能力不足的制約難以改變，〔9〕貧困戶(hù)的個(gè)體發(fā)展嚴(yán)重缺乏外部帶動(dòng)和支持。

把握整體與個(gè)體的辯證關(guān)系，是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略有效落實(shí)的基礎(chǔ)和前提。要處理好整體與個(gè)體的關(guān)系，在保證有限的扶貧資源真正用于幫助貧困農(nóng)戶(hù)的同時(shí)，還應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的貧困特征建立起有利于解決區(qū)域整體性貧困的制度環(huán)境，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展和合作脫貧：一是應(yīng)重視貧困地區(qū)整體發(fā)展環(huán)境的改善，探索建立瞄準(zhǔn)到戶(hù)與整體幫扶相結(jié)合的貧困瞄準(zhǔn)機(jī)制；在基礎(chǔ)設(shè)施條件仍落后的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬資金到戶(hù)比例的要求，根據(jù)實(shí)際情況適度增大鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金所占比例，并有效吸引社會(huì)資本以多種形式參與貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是探索農(nóng)戶(hù)之間的合作互助機(jī)制，鼓勵(lì)貧困農(nóng)戶(hù)自主合作、資源互補(bǔ)，鼓勵(lì)先富戶(hù)、脫貧戶(hù)與貧困戶(hù)之間形成合作幫扶機(jī)制，通過(guò)政策激勵(lì)發(fā)揮先脫貧戶(hù)對(duì)貧困戶(hù)的示范帶動(dòng)作用?！?0〕三是充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)在扶貧開(kāi)發(fā)中的作用，將精準(zhǔn)扶貧工作與完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制有機(jī)結(jié)合，以提高貧困農(nóng)戶(hù)組織化程度為導(dǎo)向，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)貧困村專(zhuān)業(yè)合作社、資金互助社等合作組織發(fā)展。

二、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系

扶貧開(kāi)發(fā)具有公共品性質(zhì)，這客觀(guān)上決定了政府必然要發(fā)揮主導(dǎo)作用。在貧困人口總量大、區(qū)域發(fā)展水平不均衡的條件下，政府能夠在較大范圍內(nèi)迅速調(diào)動(dòng)資源，并通過(guò)自上而下的行政推動(dòng)，統(tǒng)籌安排扶貧任務(wù)和內(nèi)容，保證各地扶貧目標(biāo)的按期實(shí)現(xiàn)。因此，在精準(zhǔn)扶貧階段，政府仍然要處于主導(dǎo)地位。但扶貧開(kāi)發(fā)也是一種通過(guò)社會(huì)資源的重新配置從而改變貧困者福利狀況的經(jīng)濟(jì)行為，同樣要充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，借助市場(chǎng)主體力量。市場(chǎng)機(jī)制不僅在改善資源配置效率方面具有不可替代的優(yōu)勢(shì)，而且能夠發(fā)揮多元扶貧主體的力量，減輕政府財(cái)政壓力，減少行政過(guò)度干預(yù)對(duì)于扶貧目標(biāo)的異化問(wèn)題。

能否處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，將從根本上決定精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施效率和長(zhǎng)期持續(xù)性。政府行政主導(dǎo)的扶貧模式，能夠短時(shí)間調(diào)動(dòng)大量資源并迅速取得成效，但政府過(guò)度的大包大攬，也會(huì)造成對(duì)市場(chǎng)的排斥，從而弱化貧困地區(qū)的持續(xù)發(fā)展能力。〔11〕大量調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過(guò)程中，為按期完成脫貧目標(biāo)，一些地方政府部門(mén)在扶貧開(kāi)發(fā)中的地位過(guò)度強(qiáng)化，政策制定、資金投入、項(xiàng)目規(guī)劃、運(yùn)行管理、監(jiān)督檢查等工作幾乎全部由政府部門(mén)一力承當(dāng)，甚至在一定程度上替代了原有社會(huì)組織和社區(qū)的功能，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制形成了排斥和擠出效應(yīng)。政府職能的過(guò)度發(fā)揮和市場(chǎng)機(jī)制的嚴(yán)重缺失，一方面大幅增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，由于承擔(dān)過(guò)多工作甚至超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，相關(guān)部門(mén)的人力物力嚴(yán)重不足。另一方面，扶貧資金使用和扶貧項(xiàng)目運(yùn)行缺乏市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制導(dǎo)向，導(dǎo)致管理方式普遍效率低下，特別是完全由政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目往往因不符合地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)或管理低效而失敗?！?2〕如在一些地處山區(qū)的貧困村，貧困農(nóng)戶(hù)基于自身基礎(chǔ)普遍希望發(fā)展養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等熟悉的養(yǎng)殖業(yè)，但地方政府要求將水果、蔬菜或鄉(xiāng)村旅游作為主要產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目實(shí)施，由于缺乏比較優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，扶貧企業(yè)缺乏參與動(dòng)力、貧困戶(hù)不愿或難以參與，項(xiàng)目運(yùn)行既缺乏資本帶動(dòng)又缺少農(nóng)戶(hù)推動(dòng)，致使不少扶貧項(xiàng)目成為應(yīng)對(duì)檢查的形象工程，對(duì)貧困戶(hù)實(shí)際的增收帶動(dòng)作用極為有限。

因此，在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施中，必須正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，注重在合理界定政府職能的基礎(chǔ)上增強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制在扶貧開(kāi)發(fā)中的作用，發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，借助市場(chǎng)力量解決精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中面臨的組織資源供求失衡和扶貧資金使用效率不高的突出矛盾。一是主動(dòng)培育市場(chǎng)主體。鼓勵(lì)貧困農(nóng)戶(hù)參與扶貧項(xiàng)目運(yùn)行，在扶貧對(duì)象確認(rèn)、扶貧需求評(píng)估、扶貧項(xiàng)目選擇、扶貧項(xiàng)目實(shí)施和扶貧項(xiàng)目監(jiān)測(cè)等各個(gè)環(huán)節(jié)全面提高貧困農(nóng)戶(hù)的參與度，使之能夠充分表達(dá)利益訴求，變被動(dòng)扶助為主動(dòng)參與。同時(shí)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府與NGO合作等多種形式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織參與扶貧開(kāi)發(fā)，帶動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展。二是強(qiáng)化貧困地區(qū)城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)體系建設(shè)。全面推進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，依托有利的土地政策加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)。進(jìn)一步消除城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的阻礙，激勵(lì)城市資本、技術(shù)與貧困地區(qū)的土地要素相結(jié)合，形成持續(xù)性的貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。三是探索扶貧資金的專(zhuān)業(yè)管理模式。在符合條件的地區(qū)試點(diǎn)政府負(fù)責(zé)出資、指導(dǎo)和監(jiān)管，農(nóng)民組織或民間專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理的模式，減少項(xiàng)目選擇和運(yùn)行過(guò)程中的行政干預(yù)，有效提高扶貧資金使用效率。

三、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略要處理好目標(biāo)與手段的關(guān)系

消除絕對(duì)貧困是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的必要條件，因此，中央明確提出了“到2020年確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的扶貧攻堅(jiān)總體目標(biāo)。毫無(wú)疑問(wèn)，精準(zhǔn)扶貧是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段，通過(guò)精準(zhǔn)扶貧，直接瞄準(zhǔn)貧困群體和致貧原因，集中資源對(duì)其進(jìn)行最直接有效的幫扶，最終實(shí)現(xiàn)剩余貧困人口全部脫貧?？梢?jiàn)，通過(guò)精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)、精準(zhǔn)幫扶從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，是我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和貧困特征的背景下實(shí)現(xiàn)消除絕對(duì)貧困目標(biāo)的基本手段。消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)可以量化為貧困人口的減少數(shù)和貧困群體收入的增加值，這些量化指標(biāo)可以分解到各個(gè)階段和不同區(qū)域，形成各個(gè)地區(qū)的階段性目標(biāo)，各個(gè)地區(qū)根據(jù)目標(biāo)制定精準(zhǔn)扶貧的具體實(shí)施方案。在這一過(guò)程中，作為精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施主體的政府部門(mén)如何做到明確目標(biāo)和手段的關(guān)系，防止本末倒置，避免因忽略最終目標(biāo)而單純追求脫貧手段的形式化和政績(jī)化，是一個(gè)需要引起足夠重視的重要問(wèn)題。

調(diào)查顯示，隨著扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)入“沖刺期”，各地工作任務(wù)加速加重，不同程度地已經(jīng)出現(xiàn)了一些以手段代替目標(biāo)的短期化、形式化、政績(jī)化等現(xiàn)象，不僅嚴(yán)重影響了精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際效果，而且蘊(yùn)含著引發(fā)大規(guī)模返貧的潛在風(fēng)險(xiǎn)：一是減貧任務(wù)重?cái)?shù)量而輕質(zhì)量。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各級(jí)政府向下級(jí)部門(mén)下達(dá)目標(biāo)任務(wù)時(shí)，傾向于加重任務(wù)量，造成了脫貧時(shí)間逐級(jí)加碼提前的現(xiàn)象。由于扶貧工作任務(wù)重、時(shí)間短，有的基層政府只能以非正常方式完成年度脫貧任務(wù)，如只要享受了新村建設(shè)補(bǔ)貼等其他惠民政策的貧困戶(hù)，統(tǒng)一無(wú)條件率先“摘帽”，結(jié)果部分農(nóng)戶(hù)剛剛評(píng)為貧困戶(hù)，還未獲得任何幫扶就已經(jīng)“被脫貧”。其結(jié)果是統(tǒng)計(jì)意義上的脫貧成效雖然顯著，但這種“成效”因缺乏基礎(chǔ)支撐而不具備持續(xù)性，如果短期化的“被脫貧”現(xiàn)象大量存在，必將成為引發(fā)大規(guī)模返貧的重要誘因。二是過(guò)度追求精準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致偏離扶貧開(kāi)發(fā)的工作目標(biāo)。為了符合精準(zhǔn)扶貧要求，許多地區(qū)制定了區(qū)域性的扶貧政策，但是，有的政策僅是中央宏觀(guān)導(dǎo)向政策的簡(jiǎn)單復(fù)制，與當(dāng)?shù)刎毨У默F(xiàn)狀和特征不相吻合。如中央要求通過(guò)“五個(gè)一批”工程幫助不同貧困群體脫貧，許多地區(qū)將“五個(gè)一批”任務(wù)層層分解，要求基層必須按照比例將建卡貧困人口嚴(yán)格分解為界線(xiàn)清楚的不同類(lèi)型，進(jìn)而一一對(duì)應(yīng)分批次完成脫貧任務(wù)，但是，目前許多貧困都是多種致貧因素相互作用的結(jié)果，并非為單一因素，很難按照人為設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格區(qū)分，基層干部和相關(guān)部門(mén)人員大都只能憑主觀(guān)人為劃分，以此為依據(jù)施策脫貧到戶(hù)，其針對(duì)性和有效性必然大打折扣。為適應(yīng)自上而下的統(tǒng)一要求，基層部門(mén)不僅疲于應(yīng)付各種表格和檢查，而且往往是正正規(guī)規(guī)地走形式，認(rèn)認(rèn)真真地做表面文章，在一定程度上，扶貧形式化問(wèn)題已經(jīng)逐漸顯露。此外，一些地方對(duì)少數(shù)扶貧點(diǎn)以“吃偏飯”的方式集中資源支持，脫離現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)地塑造典型、打造樣本、追求形象，把應(yīng)當(dāng)全域覆蓋并且更加注重“雪中送碳”的精準(zhǔn)扶貧工作，實(shí)際上變成了突出“錦上添花”的政績(jī)工程。

因此，在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施中，必須明確目標(biāo)和手段的差別，不能因短期需要而偏離長(zhǎng)期目標(biāo)，目標(biāo)應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)手段，手段必須服從目標(biāo)。就當(dāng)前而言，最重要的是要在消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)導(dǎo)向下因地制宜地實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策，避免以扶貧手段代替脫貧目標(biāo)，有效扼制已經(jīng)出現(xiàn)的短期化、形式化和政績(jī)化等有害傾向。為此，在應(yīng)對(duì)策略上以下兩個(gè)方面的選擇至關(guān)重要：一是要因時(shí)和因地制宜合理分解減貧任務(wù)，根據(jù)不同階段的總體目標(biāo)和不同區(qū)域的實(shí)際情況，確定分階段、分區(qū)域目標(biāo)，建立以脫貧人口數(shù)量、貧困人口收入增加幅度、扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況等為主要內(nèi)容的扶貧工作績(jī)效考核綜合指標(biāo)體系。二是要構(gòu)建能夠持續(xù)運(yùn)行和持續(xù)帶動(dòng)脫貧的扶貧項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制，建立短期與長(zhǎng)期效果相結(jié)合的項(xiàng)目驗(yàn)收制度，加強(qiáng)對(duì)扶貧項(xiàng)目可持續(xù)性和長(zhǎng)期實(shí)際減貧效果的目標(biāo)考核，通過(guò)有效的制度建設(shè)防止扶貧短期化、形式化和政績(jī)化現(xiàn)象的蔓延發(fā)展。

四、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略要處理好物質(zhì)幫扶與能力建設(shè)的關(guān)系

生活和生產(chǎn)資料匱乏是現(xiàn)階段我國(guó)貧困問(wèn)題中最直接的表現(xiàn)，因主體能力不足引起的發(fā)展機(jī)會(huì)缺失是導(dǎo)致貧困的最主要原因。因此，通過(guò)外部給予的物質(zhì)幫扶能夠在短期內(nèi)提高貧困人口福利水平，而增強(qiáng)貧困人口和貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力則能夠保證其實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期、持續(xù)脫貧增收。從二者的辯證關(guān)系看，物質(zhì)匱乏制約了貧困群體的能力獲得，因此，物質(zhì)幫扶是能力建設(shè)的重要載體；能力不足使貧困群體無(wú)法有效利用外部投入的幫扶資源，因此，能力建設(shè)是物質(zhì)幫扶高效、持續(xù)發(fā)揮作用的重要保障。

長(zhǎng)期以來(lái)，扶貧開(kāi)發(fā)中關(guān)于外部幫扶與能力建設(shè)的關(guān)系一直被形象地比喻為“輸血”和“造血”的關(guān)系，能否正確處理二者關(guān)系也被視為決定扶貧長(zhǎng)期績(jī)效的關(guān)鍵。但是，進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧階段后，由于目標(biāo)緊迫、任務(wù)加重，同樣出現(xiàn)了重外部幫扶、輕能力建設(shè)的傾向。為按時(shí)完成減貧任務(wù)，短期成效顯著的物質(zhì)投入式幫扶成為許多地方脫貧開(kāi)發(fā)的主要手段。不少部門(mén)將為對(duì)口貧困戶(hù)捐款捐物作為扶貧的主要方式，單純以資金投入比重作為“一刀切”考核要求，對(duì)貧困人口自我發(fā)展能力建設(shè)、實(shí)用專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等明顯關(guān)注不夠，對(duì)人力資源和社會(huì)資源的引入缺乏足夠重視，物質(zhì)幫扶與能力建設(shè)未能有效結(jié)合。重物質(zhì)幫扶而輕能力建設(shè)的扶持方式不僅會(huì)造成扶貧效果短期化的問(wèn)題，還會(huì)在一定程度上形成部分貧困者的“福利依賴(lài)”，使其失去主動(dòng)脫貧的發(fā)展意識(shí)和內(nèi)在動(dòng)力。

要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的根本目標(biāo)，保證貧困群體的持續(xù)、穩(wěn)定脫貧與發(fā)展，就必須明確物質(zhì)幫扶與能力建設(shè)的關(guān)系，協(xié)同實(shí)施兩種扶貧手段，當(dāng)前特別要在提高物質(zhì)投入效率的同時(shí)，更加重視從以下三個(gè)重要方面補(bǔ)足能力建設(shè)短板：一是建立分類(lèi)培訓(xùn)體系，提高貧困者知識(shí)技能水平。應(yīng)根據(jù)不同貧困者實(shí)際情況提供多種教育培訓(xùn)途徑，既為具有一定學(xué)習(xí)能力的貧困者提供參加學(xué)歷教育、職業(yè)教育等系統(tǒng)教育的機(jī)會(huì)，又為急需通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困戶(hù)提供方便有效的田間實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)。二是注重傳統(tǒng)理念改造，激發(fā)貧困人口參與意識(shí)。一方面，增強(qiáng)貧困人口市場(chǎng)參與能力，引導(dǎo)貧困農(nóng)戶(hù)改變傳統(tǒng)思維，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，幫助其了解市場(chǎng)運(yùn)行特征，形成主動(dòng)參與市場(chǎng)、主動(dòng)尋求市場(chǎng)機(jī)會(huì)的發(fā)展意識(shí)；另一方面，提高貧困人口在扶貧項(xiàng)目中的參與度，在發(fā)揮扶貧投入資金提高貧困群體福利水平的同時(shí)，提升貧困農(nóng)戶(hù)自我管理和自我發(fā)展的能力，從而確保扶貧成果的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。三是重視貧困地區(qū)社區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)貧困人口集體行動(dòng)能力。社區(qū)功能的增強(qiáng)能夠?yàn)樨毨丝谧晕野l(fā)展提供依托，因此，在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，要特別重視農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，將精準(zhǔn)扶貧與貧困地區(qū)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的再造有機(jī)結(jié)合，以提高貧困農(nóng)戶(hù)組織化程度為重要導(dǎo)向，增強(qiáng)貧困人口集體行動(dòng)能力，通過(guò)貧困農(nóng)戶(hù)的互助合作提高扶貧成效。

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（責(zé)任編輯：謝蓮碧）

〔基金項(xiàng)目〕本文系四川省社科規(guī)劃重大項(xiàng)目“四川精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略研究”（編號(hào)：SC15ZD05）；四川省社會(huì)科學(xué)院重點(diǎn)項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地和人口要素優(yōu)化配置問(wèn)題研究”（編號(hào)：14CZ04）成果。

［收稿日期］2016-06-20

［作者簡(jiǎn)介］郭曉鳴，四川省社會(huì)科學(xué)院研究員，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)理論與政策；高 杰，博士，四川省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員，研究方向：農(nóng)村產(chǎn)業(yè)組織與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 四川成都 610072