依法治教視域下中小學校園安全治理標準化研究

方 芳

【教育法治研究】

依法治教視域下中小學校園安全治理標準化研究

方 芳

分析中小學校園安全研究現(xiàn)狀和現(xiàn)實情況可以發(fā)現(xiàn)，由于缺乏校園安全治理的標準體系，學校安全治理無法形成穩(wěn)定的長效機制。通過梳理目前我國關于中小學校園安全的法律規(guī)定，建立起由人防建設、物防建設、技防建設、專項管理、安全教育與演練及安全事故應對等要素組成的校園安全標準體系，有助于推動中小學校園安全的規(guī)范化治理。

依法治教；校園安全治理；標準化

學校安全是社會公共安全的重要組成部分，保障學校安全不僅關系到學生、教師的人身、財產(chǎn)利益，還關系到教育的改革發(fā)展和社會的秩序穩(wěn)定。隨著社會環(huán)境的變化，各種社會矛盾不斷產(chǎn)生，各類安全隱患及安全問題也日趨多樣化、復雜化，并以不同形式呈現(xiàn)在校園之中。教育部在2016年工作要點中明確要求“深化平安校園建設，研究制訂加強高校安全穩(wěn)定綜合防控體系建設、中小學校安全防控及評估指標體系”。對于中小學來說，如何在法治框架內建立校園安全治理標準是解決校園安全問題的重要對策。

一、中小學校園安全的研究背景及現(xiàn)實情況

(一)研究背景

國內關于校園安全的研究始于上世紀90年代初，當時主要集中于學校安全教育、具體安全事故及安保措施的經(jīng)驗介紹。2003年之后，伴隨著國家發(fā)生了SARS、汶川地震等公共安全事件，民眾權利意識隨之增強，校園安全作為社會公共安全的重要組成部分，逐漸引起學者的注意，開始探討校園安全的治理，并引入國外經(jīng)驗的介紹研究。2010年，我國連續(xù)發(fā)生幾起暴力入侵校園傷害事件及校車安全事件，校園安全研究進入新高潮，研究視角與內容更加多樣化，如公共管理學視角下的校園安全治理研究，社會學視角下的校園安全風險研究，法學視角下的校園安全立法研究等。分析目前研究現(xiàn)狀可以看出：

首先，校園安全的研究范疇不斷拓展和延伸，校園安全問題日益復雜化。從最初局限于校園內部的安全教育、個別安全事件的研究，逐步拓展到學者對校園周邊及社會安全對學校安全風險因素的影響研究；從局限于學校主體本身的安全管理研究，延伸到學者對公安、衛(wèi)生等行政部門、社區(qū)、行業(yè)組織等職責的研究，可以看出，校園安全問題隨著社會形勢的發(fā)展日益復雜化，校園安全研究凸顯必要性和緊迫性。

其次，對校園安全保護的具體經(jīng)驗型研究較多，校園安全治理的標準等體系化研究較少。學者多從實踐經(jīng)驗總結的角度來探討校園安全防控的具體措施，經(jīng)驗顯現(xiàn)表面化和碎片化，沒有形成完整的應用體系，使得實踐中校園安全治理很難形成穩(wěn)定的長效機制。

再次，關于校園安全事故處理的研究較多，而事前預防階段的研究有待進一步深入。安全事故處理作為校園安全治理的重要環(huán)節(jié)，很多學者對此提供了很有價值的研究。但是，校園安全治理應是一個整體系統(tǒng)，如果忽視事前預防可能會大大增加事故發(fā)生后的處理成本。

最后，不同學科視角得以在研究中運用，學科之間的交叉融合有待進一步深入。目前學者從教育學、法學、社會學、管理學等不同學科角度進行研究，既有創(chuàng)新性，也有局限性。校園安全治理本身是由不同環(huán)節(jié)構成，各環(huán)節(jié)特性和當事人訴求不同，單一學科視角的研究容易限制學校安全理論的開拓與實踐的路徑尋找。

(二)現(xiàn)實情況

中小學的校園與其他公眾場所不同，校園主體多是18歲以下的未成年學生，他們的身心正處于發(fā)展階段，辨別和防護救護能力都比較差，一旦遭遇外來侵害，后果非常嚴重。經(jīng)過調研，發(fā)現(xiàn)目前中小學校園安全存在一些問題。

首先，學校安全治理沒有形成標準化體系。長期以來，我國的學校安全治理問題基本上采取一種應急性的管理模式，并沒有形成穩(wěn)定的長效機制。“雖然國家教育部門定期或不定期地要求中小學校進行專項整治,但是有些措施并不能從根本上預防校園安全事故,往往在事故發(fā)生之后,才進行彌補,不能系統(tǒng)考慮校園安全各個因素之間的關系” 。[1]由于多為臨時性的管理，校園安全治理沒有形成標準化體系，各地方、各學校都存在不同標準的管理情況，從而影響了校園安全治理的效果。

其次，學校安全管理主體職責尚需明確。學校安全涉及的領域非常廣泛，包括交通安全、消防安全、飲食安全、衛(wèi)生安全等方方面面，相應涉及的管理主體也比較多。其中，學校作為安全管理的主體，在校園安全管理制度體系建設中的責任需要明確。目前學校還存在諸多安全隱患，如缺乏專門的校園安全管理機構，聘用的保安人員資質不合格，學校的監(jiān)控設施老化，學校消防、食堂、監(jiān)控等方面的后勤管理人員缺乏專業(yè)性等問題都需要明確學校的具體責任。

再次，學?！叭馈苯ㄔO缺乏明確標準?！叭馈奔慈朔?、物防、技防，是安全防范工作的三個重要方面。對于中小學校園安全治理來說，人防方面，主要指學校配備保安的比例、學校門衛(wèi)的具體職責要求、學校安全巡查的次數(shù)要求等；物防方面，指學校教學設施的標準、對學校防盜設施的要求、對消防設施安裝的要求等；技防方面，指要求在哪些場所設置視頻監(jiān)控、監(jiān)控視頻要求保存多長時間等。如果對“三防”不加以明確標準，不僅容易發(fā)生安全事故，也難以在發(fā)生事故后追究責任。

最后，學校安全教育與培訓實效不佳。目前，各中小學基本都在開展安全教育工作，但安全教育的內容、形式和實效方面有待加強。安全教育課程內容老套、形式死板、課時比重少、安全教育效果不佳。針對學校管理人員、教職工和安保人員的安全教育與培訓系統(tǒng)性和專業(yè)性都有待提高。

二、中小學校園安全治理標準化建設的法律依據(jù)

中小學校園安全治理標準必須依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)的相關規(guī)定來制定，目前，我國針對中小學校園安全已經(jīng)形成了一個由不同效力級別法律文件組成的校園安全法律體系。

(一)行政法規(guī)

行政法規(guī)是由國務院頒布的正式文件，其效力級別比較高，僅次于法律。目前與中小學校園安全相關的行政法規(guī)有《校車安全管理條例》和《企業(yè)事業(yè)單位內部治安保衛(wèi)條例》。其中，《校車安全管理條例》明確了配備校車的學校在校車安全管理中應當遵循的標準。包括學校應當建立健全校車安全管理制度，配備安全管理人員；學校應當與校車服務提供者簽訂校車安全管理責任書；學校應當對教師、學生及其監(jiān)護人進行交通安全教育，并定期組織校車安全事故應急處理演練。同時，對校車使用許可，校車通行安全，校車乘車安全等均進行了明確規(guī)定。《企業(yè)事業(yè)單位內部治安保衛(wèi)條例》則主要針對包括中小學校在內的事業(yè)單位內部治安工作進行了明確規(guī)定。包括單位內部治安保衛(wèi)工作的具體要求，單位制定的內部治安保衛(wèi)制度的內容，單位內部治安保衛(wèi)機構、治安保衛(wèi)人員應當履行的職責等。

(二)部門規(guī)章

部門規(guī)章主要是國務院部門出臺的關于中小學校園安全的正式文件，其法律效力低于行政法規(guī)，但由于其通常由教育行政部門出臺，往往在現(xiàn)實中更具有針對性和適用性。目前中小學校園安全部門規(guī)章主要包括《中小學幼兒園安全管理辦法》《學生傷害事故處理辦法》《學校食堂與學生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》《學校衛(wèi)生工作條例》。其中，《中小學幼兒園安全管理辦法》是專門針對中小學校園安全出臺的規(guī)章文件，內容包括了各級行政機關對校園安全的管理職責、學校的日常安全管理要求、學校安全教育的內容與要求以及校園周邊安全管理的要求等?！秾W生傷害事故處理辦法》則主要對學校內發(fā)生的學生傷害事故的處理程序及事故責任認定進行了明確規(guī)定?！秾W校食堂與學生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》和《學校衛(wèi)生工作條例》則分別是對學校飲食和衛(wèi)生工作的專項規(guī)定。

(三)國務院規(guī)范性文件

與中小學校園安全相關的國務院規(guī)范性文件主要是《中小學公共安全教育指導綱要》。主要規(guī)定了預防和應對社會安全、公共衛(wèi)生、意外傷害、網(wǎng)絡、信息安全、自然災害以及影響學生安全的其他事故或事件六個模塊。分別對小學1-3年級、小學4-6年級、初中年級、高中年級分階段、分模塊循序漸進地設置具體教育內容進行了規(guī)定。要求把不同學段的公共安全教育內容有機地整合起來，統(tǒng)籌安排。采取多種途徑和方法全方位、多角度地開展公共安全教育。建立相應的保障機制以確保安全教育活動能夠落實到位。

(四)部門規(guī)范性文件

部門規(guī)范性文件主要是教育部根據(jù)我國校園安全形勢不定時發(fā)布的具有針對性的文件。從類別上來看，主要包括三大類：一是關于校園安全的一般性規(guī)定。如《中小學幼兒園安全防范工作規(guī)范(試行)》，從人防、物防、技防以及安防建設四個模塊闡述了安全防范工作各個方面的重點。第二類是關于校園安全某一方面的專項規(guī)定。如關于校園消防安全的《關于加強中小學幼兒園消防安全管理工作的意見》，關于防控體育活動風險的《學校體育運動風險防控暫行辦法》，關于規(guī)范食品衛(wèi)生安全的《學校食物中毒事故行政責任追究暫行規(guī)定》和《關于進一步加強學校食堂食品安全工作的通知》等。第三類是關于應急管理的。如《中小學幼兒園應急疏散演練指南》，針對開展地震、火災、校車事故等應急疏散演練的場所、通道、路線、用語、時間、警報信號以及演練次數(shù)均作出了明確的規(guī)定。還有關于突發(fā)事件應對的部門文件，如《教育系統(tǒng)事故災難類突發(fā)公共事件應急預案》《教育系統(tǒng)公共衛(wèi)生類突發(fā)事件應急預案》《教育系統(tǒng)自然災害類突發(fā)公共事件應急預案》等。

三、中小學校園安全治理標準化建設的對策與建議

“校園安全標準體系，是與校園安全有關的標準按照一定的結構進行邏輯組合而組成的系統(tǒng)”。[2]校園安全離不開標準化，因此，就需要制定大量的管理標準，以對校園安全標準化活動進行規(guī)范。根據(jù)我國關于中小學校園安全的法律規(guī)定，筆者建議，建立由人防建設、物防建設、技防建設、專項管理、安全教育與演練、安全事故應對等要素組成的標準化體系。

(一)人防建設

1.安全管理機構及人員。校長是學校安全保衛(wèi)工作第一責任人。學校應設立安全管理機構，配備專兼職安全保衛(wèi)人員，聘用專職門衛(wèi)和保安員。

2.保安員的聘用及管理。學校應按照《保安服務管理條例》擇優(yōu)聘用保安員，實行由派駐的保安服務公司和學校雙重管理。學校應當與保安服務公司簽訂保安服務合同。師生員工總人數(shù)少于100人的學校至少配1名專職保安員；100人以上1000人以下的學校，至少配2名專職保安員；超過1000人的學校，每增加500名學生增配1名專職保安員。寄宿制學校至少配2名專職保安員，在上述標準的基礎上每增加300名寄宿生增配1名專職保安員。

3.保安員、門衛(wèi)、安全保衛(wèi)人員的職責。熟悉學校安全管理、治安保衛(wèi)相關法律法規(guī)、安全標準和規(guī)章制度，熟悉掌握學校及周邊治安特點及校園安全防范工作重點；執(zhí)勤時應按有關規(guī)定著保安服或佩戴學校保衛(wèi)人員標識，攜帶橡膠警棍等相應的安全防衛(wèi)器械和應急處置裝備，并熟悉使用方法。發(fā)現(xiàn)與違法犯罪有關的情況可以及時報警，對正在發(fā)生的侵害師生的違法行為，迅速使用防衛(wèi)器械先期處置。

4.門衛(wèi)管理。學校門口24小時有人值守，其他出入口開啟時有人值守；做好車輛、人員進出登記，防止未經(jīng)許可人員進入學校。

5.校園安全巡查與檢查。對學校重點部位及周邊巡查每日不少于5次。學校應當定期對建筑物、構筑物、懸掛物、設備、設施的安全使用情況進行檢查。發(fā)現(xiàn)存在安全隱患的，應當排除安全隱患、停止使用、設置警示標志，采取措施及時維修或者更換。寄宿制學校每棟宿舍樓應至少設1名專職或兼職宿舍管理員(女生宿舍樓宿舍管理員須為女性)開展夜間巡查每天應不少于2次。寄宿制學校放學后及夜間時段，應至少有1名保安員在崗執(zhí)勤。

(二)物防建設

1.學校圍墻高度。學校應當設置高度不低于2米的圍墻或其他實體屏障。

2.門衛(wèi)配備器械要求。防暴頭盔(1頂/人)、防護盾牌(1副/人)、防刺背心(1套/人)、防割手套(1副/人)、橡膠警棍(1支/人)、強光電筒(1支/人)、自衛(wèi)噴霧器(1支/人)、安全鋼叉2套。

3.防盜設施要求。要求在學校視頻監(jiān)控室、財務室、實驗室、計算機室等貴重物品和設備點，檔案室、中考高考試卷保管室等保密資料存放點，有毒、有害、易燃和其他危險品存放場所的出入口安裝符合相關技術標準的防盜安全門，窗戶應安裝金屬防護欄等防護設施。

4.路燈要求。校門和校內學生行進主要道路、教學樓和宿舍樓通道等部位、地段安裝路燈，亮化率達100%。

5.消防設施要求。教學樓、學生宿舍、食堂等學生集中學習和生活場所按國家有關消防技術規(guī)范配置消防設施、配備消防器材，定期檢測更新，保持完好有效。安全出口、疏散通道、消防通道應保持暢通，按規(guī)定設置消防疏散指示標志和應急照明裝置。學校宿舍未設置火災自動報警系統(tǒng)設施的，應安裝點式火災報警探測器。

6.危險地提示。學校應當在校內高地、水池、樓梯、落地玻璃門、在建工地等易發(fā)生危險的地方設置警示標志或者防護設施。

7.交通警示。校內根據(jù)需要設置規(guī)范的安全警示牌、交通標志標牌標線、交通信號燈、人行設施、分隔設施、停車設施、減速帶等。

(三)技防建設

1.視頻圖像采集裝置要求。學校應在大門口設置視頻圖像采集裝置；教學樓、學生宿舍樓主要出入口、走廊，食堂操作間、配餐間、留樣間內和儲藏室的出入口，操場等人員聚集集場所應安裝視頻圖像采集裝置。

2.緊急報警裝置要求。學校門衛(wèi)室應設置一鍵式緊急報警裝置，并與屬地接警中心聯(lián)網(wǎng)。易燃易爆等危險化學品儲存室、財務室、實驗室等重要場所在安裝視頻圖像采集裝置的基礎上應安裝入侵警報裝置。

3.安防監(jiān)控室的設置要求。學校應設置安防監(jiān)控室，并有專人負責，保證有人員值班；學校各部位的視頻監(jiān)控應不間斷進行圖像采集，保存時間應不少于30天。安全技術防范系統(tǒng)出現(xiàn)故障時，應在24小時內恢復功能。

(四)專項管理

1.飲食衛(wèi)生安全。為師生提供餐飲服務的學校，應當建立健全飲食衛(wèi)生安全管理制度，依法取得相應的行政許可，采購食材應當查驗供貨者相關許可證和食品合格證明文件，并建立采購、供應、配餐、留樣等臺賬。餐飲服務人員應當持有健康證明。

2.醫(yī)療衛(wèi)生安全。學校應當配備醫(yī)務人員或者衛(wèi)生保健教師；購置必需的急救器材和藥品；建立學生健康檔案，落實學生定期健康體檢制度。

3.危險品安全管理。教學實驗所使用的化學試劑、生物試劑、器具等應當有明顯的標志，使用過程應當有專人負責。

4.安全工作檔案。學校應當建立安全工作檔案，記錄日常安全工作、安全責任落實、安全檢查、安全隱患消除等相關情況。

(五)安全教育與演練

1.安全教育課程。學校應當將安全教育納入教學計劃。在學科教學和綜合實踐活動課程中滲透公共安全教育內容。

2.安全教育的時間。學校在開學初、學期中、放假前以及開展集體活動前，有針對性地對學生進行安全教育。

3.安全教育的形式。要充分利用班、團、校會、升旗儀式、專題講座、墻報、板報、參觀和演練等方式，采取多種途徑和方法全方位、多角度地開展公共安全教育。

4.應急演練要求。學校應當按照有關規(guī)定制定突發(fā)事件應急預案，對教職工進行安全教育和應急處置培訓，定期組織師生開展多種形式的應急演練，提高應急處置能力。學校應根據(jù)演練方案的要求，成立由校長、有關校領導及工作人員組成的演練指揮部(領導小組)。中小學校每月至少要開展一次應急疏散演練。

(六)安全事故處理

1.學校的通知救助義務。發(fā)生學生傷害事故，學校應當及時救助受傷害學生，并應當及時告知未成年學生的監(jiān)護人；有條件的，應當采取緊急救援等方式救助。

2.學校的上報義務。發(fā)生學生傷害事故，情形嚴重的，學校應當及時向主管教育行政部門及有關部門報告；事故處理結束，學校應當將事故處理結果書面報告主管的教育行政部門。

3.事故解決方式。發(fā)生學生傷害事故，學校與受傷害學生或者學生家長可以通過協(xié)商方式解決；雙方自愿，可以書面請求主管教育行政部門進行調解。

[1]顧聞鐘,徐勇.學校安全管理水平評價指標體系的構建[J]. 中國學校衛(wèi)生，2009(8).

[2]孫中仁，郭敬東，趙燕.校園安全標準體系建設研究[J].中國標準化，2012(12).

責任編輯：劉升芳

國家社會科學基金2015年度教育學青年課題“依法治教視域下中小學校園安全風險防控機制研究”(項目批準號：CHA150178)

方芳，天津市教育科學研究院副研究員，碩士，主要從事教育法學研究(天津 300191)。

G40-011.8

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1671-2277-(2016)05-0054-04